martes, 6 de octubre de 2015

NUEVA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN




El pasado 2 de octubre se publicó en el BOE nº 236 la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Con ello se da carpetazo a la regulación conjunta de ambas materias que hasta ahora recogía la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. En tal sentido, la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015 explica que: “(…) se propone una reforma del ordenamiento jurídico público articulada en dos ejes fundamentales: las relaciones <<ad extra>> y <<ad intra>> de las Administraciones Públicas. Para ello se impulsan simultáneamente dos nuevas Leyes que constituirán los pilares sobre los que se asentará el Derecho administrativo español: la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las AAPP y la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público”.

La Ley objeto de este comentario, sigue diciendo la Exposición de Motivos, establece “una regulación completa y sistemática de las relaciones <<ad extra>> entre las Administraciones y los administrados tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela (…) como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa”.

Pues bien, antes de entrar en estado shock por la ardua tarea de readaptación que implica cualquier reforma legislativa de calado, conviene realizar dos precisiones entorno al nuevo texto legal:

1.     Afortunadamente, la mayor parte de los artículos reguladores del procedimiento son idénticos a los de la Ley 30/1992. Así, por ejemplo, conservan igual redacción las causas de nulidad (artículo 47) y de anulabilidad (artículo 48), la revisión de oficio (artículo 106), el recurso de alzada (artículos 121 y 122), el recurso de reposición (artículos 123 y 124), el recurso extraordinario de revisión (artículos 125 y 126) etc.

2.     Esta Ley dispone una amplia vacatio legis; en concreto, un año desde su publicación en el BOE. No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley (cfr. disposición final séptima).

Tiempo hay, por tanto, para interiorizar la nueva Norma y reciclarse.

Sentado lo anterior, paso a resumir las novedades más relevantes:

- En cuanto a los “interesados” en el procedimiento, la capacidad de obrar en el Derecho administrativo se hace extensiva por primera vez a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos cuando la Ley así lo declare expresamente (artículo 3).

- En materia de representación se incluyen nuevos medios para acreditarla como son el apoderamiento “apud acta”, presencial o electrónico, o la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública u Organismo competente (artículos 5 y 6).

- Otra de las novedades más importantes se refiere a la separación entre identificación y firma electrónica y la simplificación de los medios para acreditar una y otra, de modo que, con carácter general, sólo será necesaria la primera, y se exigirá la segunda cuando deba acreditarse la voluntad y consentimiento del interesado. Sobre esta cuestión y los diferentes sistemas de firma tratan los artículos 9 a 12 de la Ley 39/2015.

- El artículo 14 identifica los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. Estos son, en todo caso: las personas jurídicas, las entidades sin personalidad jurídica, quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria (incluyendo en este colectivo a los Notarios y los Registradores de la Propiedad y Mercantiles), quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración, los empleados de las AAPP para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público.

- Todas las AAPP deberán contar con un registro electrónico general o, subsidiariamente, adherirse al de la Administración General del Estado (artículo 16 y disposición adicional segunda). Asimismo, cada Administración Pública tendrá que mantener un archivo electrónico único de los documentos que corresponden a procedimientos finalizados, debiendo ser conservados en un formato que permita garantizar su autenticidad e integridad (artículo 18).

- El artículo 27 regula el régimen de validez y eficacia de las copias con el fin de aclarar y simplificar el régimen actual. Con carácter general, el interesado podrá presentar copias de documentos, ya sean digitalizadas por el mismo o en soporte papel.
- A mi juicio, uno de los cambios más trascendentes es el relativo a los términos y plazos. Así, es reseñable la introducción del cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles, unificando de este modo el cómputo de plazos en el ámbito judicial y administrativo.

El artículo 30 dice así:

“1. Salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo, cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que éstas son hábiles. Son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil.
Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días.
2. Siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos.
Cuando los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así una ley o por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.
3. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.
4. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.
El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.
5. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.
6. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso.
7. La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá los días inhábiles de las Entidades Locales correspondientes a su ámbito territorial, a las que será de aplicación.
Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que corresponda, así como en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento generalizado.
8. La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Públicas, la organización del tiempo de trabajo o el régimen de jornada y horarios de las mismas.



Por su parte, el artículo 31 se refiere al cómputo de plazos en los registros.

- En los artículos 43 y siguientes se incorporan algunos cambios en relación a la práctica de notificaciones a través de medios electrónicos.

- El Título IV, de disposiciones sobre el procedimiento administrativo común, se estructura en siete capítulos, siendo remarcable que los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial que la Ley 30/1992 regulaba en títulos separados, ahora se integran como especialidades del procedimiento administrativo común (cfr. artículos 63, 64, 85, 89 y 90 para el procedimiento sancionador y artículos 65, 67, 81, 91 y 92 para el de responsabilidad patrimonial).

En la solicitud de inicio del procedimiento de responsabilidad patrimonial se endurecen los requisitos ya que, además de cumplir lo previsto en el artículo 66, los interesados “deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante”.

En el procedimiento sancionador, por su parte, el artículo 62.4 introduce la figura de la exoneración a través del arrepentimiento y la delación: “cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción de esta naturaleza y existan otros infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al denunciante del pago de la multa que le correspondería u otro tipo de sanción de carácter no pecuniario, cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción (…)”.

Finalmente, en el precitado Título IV también se incluye una tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, con plazo máximo de resolución de treinta días y concreción de los trámites que comprende (artículo 96).

- Cuando la Administración deba resolver una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial (artículo 120.1).

- Debido a la escasa utilidad práctica que han demostrado, la Ley 39/2015 ya no contempla las reclamaciones previas en vía civil y laboral.

- En aras de la mayor seguridad jurídica y predictibilidad del Ordenamiento Jurídico, el artículo 132 introduce la figura del Plan Anual Normativo en el cual las AAPP incluirán las iniciativas legales y/o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. Una vez aprobado, dicho Plan se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración correspondiente.

- La nueva Norma incrementa la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas (artículo 133), destacando la necesidad de recabar su opinión y la de las empresas, con carácter previo, acerca de: los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.


María Vizán Palomino
Abogado

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