STC sobre la LPAC

 

La Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo de 2018, declara parcialmente la inconstitucionalidad de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (LPAC):

1.- El párrafo segundo del artículo 6.4 (que restringe la aprobación de modelos de apoderamiento por las CCAA); los incisos "o Consejo de Gobierno respectivo" y "o de las consejerías de Gobierno" del párrafo tercero del artículo 129.4 y el apartado segundo de la disposición final primera, a cuyo tenor “El título VI de iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones y la disposición adicional segunda de adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado, se aprueban también al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.14.ª , relativo a la Hacienda general, así como el artículo 149.1.13.ª que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”. Es decir, está claro que tales títulos competenciales del Estado no son aplicables y, por ende, las CCAA no quedan sujetas a la regulación de la LPAC, pudiendo establecer sus propias reglas.

2.- Los artículos 129 (salvo el apartado cuarto, párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015 son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) de esta Sentencia. Se trata de preceptos relativos a la iniciativa legislativa y por ello el citado FJ 7 b) aclara que “Los Estatutos de Autonomía reconocen la iniciativa legislativa a los gobiernos autonómicos, no a sus administraciones. A diferencia de lo que ocurre con la potestad reglamentaria, que también corresponde al Gobierno, el ejercicio de esta prerrogativa se inserta en el ámbito de las relaciones del Gobierno con las cámaras parlamentarias. El procedimiento de elaboración y aprobación de proyectos de ley es la vía que permite al gobierno autonómico participar en la función legislativa y, por tanto, articular sus políticas públicas a través de normas con rango de ley. Consecuentemente, el ejercicio de la iniciativa legislativa por parte de las Comunidades Autónomas, en general, y la elaboración de anteproyectos de ley, en particular, quedan por completo al margen del artículo 149.1.18 CE en lo que se refiere tanto a las "bases del régimen jurídico de las administraciones públicas" como al "procedimiento administrativo común". Ahora bien, “Tal declaración, sin embargo, tampoco conlleva en este caso la nulidad de los artículos 129, 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015. Según acabamos de ver, tales preceptos se refieren también a las iniciativas legislativas del Gobierno nacional, lo que no ha suscitado controversia alguna en este proceso. De modo que, para remediar la invasión competencial señalada, basta declarar que estos preceptos son contrarios al orden constitucional de competencias y que, en consecuencia, no son aplicables a las iniciativas legislativas de las Comunidades Autónomas (STC 50/1999, FFJJ 7 y 8)”.

3.- El artículo 132 y el artículo 133, salvo el inciso de su apartado primero "Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública" y el primer párrafo de su apartado cuarto, ambos de la LPAC son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 c) de la Sentencia, esto es que tales preceptos “descienden a cuestiones procedimentales de detalle desbordando el ámbito de lo básico; vulneran por ello las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas en relación con la elaboración de sus propias disposiciones administrativas”. Nótese pues la diferencia entre la iniciativa legislativa autonómica, que es ajena al régimen jurídico de las Administraciones Públicas y la potestad reglamentaria que queda sujeta solo a tal régimen jurídico exclusivamente en lo básico.

4.- La disposición adicional segunda, párrafo segundo, de la LPAC no es inconstitucional interpretada en los términos del fundamento jurídico 11 f) de esta Sentencia. La norma dice: “En el caso que una Comunidad Autónoma o una Entidad Local justifique ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior, y opte por mantener su propio registro o plataforma, las citadas Administraciones deberán garantizar que éste cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas”. Y debe interpretarse en el siguiente sentido: “El único control posible sería el que hicieran, en su caso, los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa en torno a si la decisión de aquellas se ajusta a los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como el de los órganos encargados de la fiscalización (externa o interna) de las cuentas públicas. La limitación impuesta a las Comunidades Autónomas y a los entes locales sería una obligación de carácter meramente formal que, en cuanto tal, no vulnera su autonomía constitucionalmente reconocida (arts. 2 y 137 CE) ni invade las competencias autonómicas de ejecución. Se trataría de una base del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) que regularía una técnica de colaboración interadministrativa, esencial en el Estado de las Autonomías (entre otras muchas, STC 141/2016, FJ 7)”.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

El deslinde no es necesario para la protección del dominio público

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2018 (RC 2492/2017) afirma que la Administración puede ejercer sus potestades de policía del dominio público sin previo deslinde.

Así, la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si “cuestionada en un procedimiento la titularidad de los terrenos que la Administración considera dominio público hidráulico, para el ejercicio por la Administración de las potestades administrativas relativas a la utilización de dicho dominio público hidráulico y a la protección del mismo resulta preciso proceder al deslinde del mismo, en los términos de los artículos 50 y siguientes de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas”.

Pues bien, la Sentencia reconoce que el ejercicio de las potestades legalmente atribuidas para el ejercicio de la función de policía no está subordinado al previo deslinde administrativo. En primer lugar, porque se trata de bienes demaniales por definición legal, y es la concurrencia de las características previstas en la norma lo que comporta su titularidad pública y sujeción al régimen exorbitante que su carácter demanial comporta. En segundo lugar, porque las normas atributivas de la potestad de autorizar usos, tributaria, sancionadora y de recuperación posesoria no condicionan su ejercicio al previo deslinde administrativo de los terrenos del dominio público hidráulico.

De este modo, la Administración debe resolver sobre la solicitud de autorización de corta de árboles, con independencia de la existencia o no de un previo deslinde y con base en los datos obrantes en el expediente administrativo, sin perjuicio de que, con posterioridad pueda utilizar sus potestades para deslindar los terrenos, deslinde que tiene carácter declarativo y no constitutivo.

La responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea. Las cláusulas hipotecarias abusivas

 

La posibilidad de la responsabilidad del Estado por violación del Derecho comunitario había sido afirmada por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea en diversas ocasiones. Ya en 1960, la Sentencia Humblet proclamó que el Estado tiene la obligación "tanto de corregir la actuación de que se trate como de reparar los efectos ilícitos que haya podido producir" (S. 16-12-1960, C-6/60). Más clara es la Sentencia de 22 de enero de 1976, en el llamado caso Russo (C-60/75), al señalar que "en caso de que una violación del Derecho comuni­tario hubiese causado un perjuicio, corres­pondería al Estado cubrir frente a la persona lesionada las consecuencias, en el marco de las disposiciones internas relativas a la responsabilidad del Estado". Por su parte, la Sentencia de 20 de febrero de 1986 (C-309/84) añade que "aún en el caso en que el incumpli­miento haya sido eliminado poste­rior­mente al plazo determinado por la Comisión... el manteni­miento de la acción conserva interés y... este interés puede consistir en establecer la base de la responsabilidad en que un Estado miembro haya podido incurrir a consecuencia de un incumplimiento, respecto, princi­palmente, de los particulares".

Destaca, en todo caso, la importante Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 19 de noviembre de 1991, dictada en el asunto Francovich y Bonifachi, que eran los acto­res en los procesos judiciales internos (C-6 y 9/90) y que resuelve una cuestión prejudicial planteada al tribu­nal comu­nita­rio por la falta de plasmación en el Derecho italiano del sistema de garantías salariales previsto en la Directiva 80/987.

Posteriormente, las conclusiones de esta Sentencia han sido reiteradas por la dictada en el caso Wagner Miret, de 16 de diciembre de 1993 (C-334/92), la cual clarifica la cuestión promovida por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña sobre la inclusión en España del perso­nal de alta dirección en el señalado sistema de garantías.

Y después por, al menos, las siguientes resoluciones:

§ Sentencia de 5 de marzo de 1996 (C-46/93 y 48/93), que condena al Reino Unido a indemnizar a armadores españoles a los que se negó la inscripción en el registro correspondiente.

§ Sentencia de 26 de marzo de 1996 (C-392/93), en relación con los contratos públicos en el sector de las telecomunicaciones, que recuerda, una vez más, que los Estados miembros serán responsables por los daños causados a los particulares por violaciones del Derecho comunitario que les sean imputables, debiendo indemnizarles también en caso de adaptación incorrecta del Derecho comunitario.

§ Sentencia de 23 de mayo de 1996 (C-5/94) relativa a restricciones cuantitativas a la exportación contrarias a la libre circulación de mercancías, 22 de abril de 1997 (C-66/95), en relación con la Directiva 79/7/CEE sobre igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social.

§ Sentencia de 1 de junio de 1999 (C-302/97) sobre la responsabilidad de autoridades subestatales en la República Federal de Austria.

§ Sentencia de 13 de marzo de 2007 (C-524/04), que estima que el Estado debe devolver los tributos cobrados con infracción del Derecho comunitario.

§ Sentencia de 17 de septiembre de 2010 (C-524/04), recaída como cuestión prejudicial en el marco de un litigio entre unos grupos de sociedades y la Administración tributaria del Reino Unido, en relación con el tratamiento fiscal de los intereses abonados por sociedades residentes en el Reino Unido por un préstamo financiero concedido por una sociedad perteneciente al mismo grupo que no reside en dicho Estado miembro.

El art. 32.5 LRJSP aplica esta doctrina y dice así que “Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:
a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.

b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.
c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares”.

Aborda esta temática la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 2018 (RC. 5017/2016), en relación con la trasposición de la Directiva 93/13/CEE, sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, en cuanto impidió a la recurrente hacer valer oportunamente las cláusulas que entiende concurrentes en los contratos, y evitar la ejecución hipotecaria y las consecuencias perjudiciales
Pues bien, la Sentencia considera que, en el caso examinado, el incumplimiento no está suficientemente caracterizado (segundo requisito):
- No había un «grado de claridad y precisión de la norma vulnerada» que permitiera concluir en que existía una clara vulneración de la Directiva por mantener el mencionado procedimiento de ejecución, habida cuenta de que nuestro Derecho se adaptó a los mandatos de la Directiva.
- No se aprecia que la regulación del procedimiento de ejecución sumario, tras la promulgación de la Directiva, debía considerarse que cabría admitirlo como un «margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades nacionales»;
- No es apreciable tampoco que exista un «carácter intencional… de la infracción cometida». Ante la promulgación de la Directiva, se procedió a la adaptación de nuestra legislación en los ámbitos sustantivos.
- Si la recurrente, pudiendo hacerlo, no adujo en el proceso ordinario el carácter abusivo de las cláusulas que motivaron el procedimiento sumario, es lo cierto que el perjuicio que se le ocasionó, al igual que a todos aquellos que estaban en su misma situación, no puede considerarse de especial consideración, sin perjuicio de que, como antes se dijo, esa omisión no puede excluir la concurrencia de la responsabilidad, pero cabe valorarlo a los efectos de considerar suficientemente caracterizada el incumplimiento del Reino de España.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado