La regla general es que se pueden
recurrir, en vía administrativa o judicial, las resoluciones desfavorables.
Debemos partir del art. 24.1 de
la Constitución, a cuyo tenor “Todas las personas tienen derecho a obtener
la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e
intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión”.
Así, el art. 19.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en
su redacción vigente, enuncia quiénes están legitimados (activamente) en lo
contencioso-administrativo: “Están legitimados ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un
derecho o interés legítimo…”.
La Jurisprudencia
contencioso-administrativa ha venido admitiendo la legitimación activa por
ostentar un interés en accionar en favor de aquellos que resulten beneficiados
por la anulación del acto o perjudicados por su mantenimiento.
De este modo, confirmando el
criterio de muchas otras anteriores, la Sentencia de 14 de octubre de 2021 (RC
143/2020) expone:
“Debemos recordar que la
legitimación se funda en la existencia de un derecho o interés legítimo (art.
19.1. a LJCA 1998), como superador del inicial interés directo (art. 28 LJCA 1956), que en el orden contencioso-administrativo
ha sido reiteradamente declarado por el Tribunal Constitucional (entre otras
SSTC 60//2001, de 29 de enero, 203/2002, de 28 de octubre, y 10/2003, de 20 de
enero).
Así la STC 52/2007, de 12 de marzo, FJ 3 nos
recuerda que en relación al orden contencioso-administrativo, ha precisado
"que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca
entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados),
de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo
(beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo
entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y
específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la
titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no
necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la
pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el
interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la
reparación pretendida (SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3; 173/2004, de 18
de octubre, FJ 3; y 73/2006, de 13 de marzo, FJ 4; con relación a un sindicato,
STC 28/2005, de 14 de febrero, FJ 3)".
En la misma línea, la
Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2021 (RC 7413/2019) señala
que “la existencia de legitimación en un concreto proceso viene caracterizado
jurisprudencialmente como "... la titularidad de un derecho o interés
legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la
pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un beneficio o la
eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido
patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva..." (en este
sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo de 29 junio 2004 y la
sentencia del Tribunal Constitucional de 173/2004, 18 de octubre)”.
Ahora bien, ¿qué sucede si la
resolución en sí misma no es desfavorable, pues no impone una sanción, pero lo
hace por la aplicación de un plazo de prescripción? No hay sanción, pero puede
haber una pérdida de reputación, que puede justificar discutir la resolución
para aclarar que no hubo infracción. Es más, podría suceder incluso que la
eventual pérdida de reputación sea mayor que la sanción imponible. Imaginemos
un banco que ha llevado a cabo prácticas en perjuicio de sus clientes, cuya
constatación podría determinar una buena parte de pérdida de su clientela, y
ello pudiera ser incluso un perjuicio mayor que la multa que se le impusiera.
Pues bien, el Tribunal Supremo,
en materia de competencia, pero, en realidad, con un alcance por extensión
mucho mayor, ha venido a admitir la impugnación de la resolución en tales
casos, pero solo si existe cierta justificación al menos indiciaria o lógica de
los perjuicios y no con carácter general.
Así, la doctrina establecida por
la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 2026 (RC 6878/2024)
es la siguiente:
“Para
apreciar el requisito de la legitimación activa en una determinada persona
física o jurídica en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley de esta jurisdicción,
es preciso -salvo cuando nuestro ordenamiento jurídico reconoce la existencia
de una acción pública-, que exista un interés legítimo en la pretensión
ejercitada, lo que tiene lugar cuando la anulación del acto o de la disposición
impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo
(perjuicio), actual o futuro, pero real y cierto, no siendo título suficiente a
tal efecto las simples conjeturas sobre eventuales consecuencias perjudiciales.
En aquellos
supuestos en los que se dicta una resolución administrativa que pone fin a un
procedimiento sancionador en Derecho de la competencia sin que sancione al
expedientado, este no tiene, en principio, legitimación activa para impugnar en
vía judicial aquella resolución carente de sanción.
Esta regla
general tiene excepciones. Una de ellas puede estar constituida por la
eventualidad de que, en la resolución administrativa finalizadora del
procedimiento, se declare -independientemente del lugar en el que se haga-
cometida una infracción del Derecho de la competencia por un concreto sujeto,
pero, debido a la apreciación de que dicha infracción ha prescrito, no se
imponga ninguna sanción.
Sin
embargo, aunque para aplicar la salvedad y reconocer la legitimación en estos
casos no es exigible una prueba plena del perjuicio causado por la atribución
de la autoría de la infracción administrativa, sí se requiere aportar un
principio de prueba o una justificación de los que, mediante una operación
lógica y sencilla, pueda deducirse el daño que, actual o futuro pero cierta y
razonablemente puede causar la atribución de la autoría en la comisión de la
infracción no sancionada.
Ello exige
examinar individualizadamente las especificas circunstancias concurrentes en
cada supuesto, a tenor de lo consignado por la Administración y de las
alegaciones que realice y, en su caso, pruebas que aporte quien pretende
recurrir judicialmente una resolución que declara que ha cometido una
infracción administrativa pero no le sanciona, dado que dicha infracción ha
prescrito.
En este
examen cobra especial relevancia la incidencia que, en las acciones de
resarcimiento por daños causados por una conducta anticompetitiva, puedan tener
las afirmaciones hechas en la resolución administrativa que afirma la autoría
de esa conducta”.
A estas conclusiones llega el TS después de traer al debate
la doctrina del Tribunal Constitucional y el propio Supremo en asuntos
relativamente cercanos:
En primer lugar, “El Tribunal
Constitucional ha efectuado algunas declaraciones relevantes para la resolución
del presente recurso de casación.
Por un lado, se ha referido a
la naturaleza de la prescripción en el ámbito penal, como en la sentencia
195/2009, de 28 de septiembre, que, con cita de otras, dice que:
"[...]
la prescripción penal, institución de larga tradición histórica y generalmente
aceptada, supone una autolimitación o renuncia del Estado al ius puniendi por
el transcurso del tiempo, que encuentra también fundamento en principios y
valores constitucionales, pues toma en consideración la función de la pena y la
situación del presunto inculpado, su derecho a que no se dilate indebidamente
la situación que supone la virtual amenaza de una sanción penal; a lo que
añadíamos que dicho instituto «en general, encuentra su propia justificación
constitucional en el principio de seguridad jurídica»."
Por otro lado, a la
legitimación del acceso al recurso de casación del acusado absuelto por,
precisamente, prescripción del delito.
Así, en la sentencia 41/1998,
de 24 de febrero, explica que:
"[...]
es cierto que, como regla general, la jurisprudencia del Tribunal Supremo exige
para recurrir una específica legitimación, que viene determinada por la
existencia de un gravamen causado u originado por la Sentencia que se impugna;
por lo que no admite, en principio, impugnaciones por parte del acusado contra
pronunciamientos absolutorios. Sin embargo, esta regla general no es absoluta.
La propia jurisprudencia admite excepciones, como es el caso de Sentencias que
declaran cometido un hecho punible por el acusado, pero terminan absolviéndolo
por prescripción del delito, por indulto o por otra razón ajena a los hechos
cometidos (como muestra la Sentencia del T.S. 3 julio 1991 ). Y hay que
subrayar que esa excepción tiene un sustrato constitucional, como acredita
nuestra STC 79/1987 , en la que otorgamos el amparo a quien había visto
inadmitido su recurso de casación, intentado contra un fallo que lo había
absuelto por razón de un indulto, tras declarar probada su participación en un
delito de estafa.]".
También la sentencia 157/2003,
de 15 de septiembre, que se cita en el escrito de interposición, trata del tema
que nos interesa diciendo:
"[...]
no parece que pueda discutirse que para que proceda utilizar un recurso contra
una resolución judicial es preciso que la misma genere un perjuicio para el
recurrente. Entendido así, la configuración del gravamen como presupuesto de un
recurso (con independencia de la concreta naturaleza jurídica de tal
presupuesto y, en particular, de su relación con la legitimación para recurrir)
resulta constitucionalmente inobjetable [...].
Ahora bien,
tal consideración no resuelve la cuestión aquí planteada. El verdadero núcleo
de la misma se halla en la determinación de si es preciso, como presupuesto del
recurso, que el perjuicio que el recurrente sufra derive precisamente de la
parte dispositiva de la resolución judicial. Y, como hemos adelantado, nuestro
sistema procesal no permite mantener semejante solución. En este sentido, debe
tenerse en cuenta, en primer lugar, que es perfectamente imaginable la
existencia de supuestos en los que las declaraciones de la resolución judicial,
contenidas en su fundamentación jurídica, generen un perjuicio para el
recurrente, con independencia absoluta del contenido de tal parte dispositiva.
Y, sobre esta base, no existe razón alguna para negar, con carácter general,
que la vía de los recursos pueda ser utilizada para la impugnación de aquellas
declaraciones, so pretexto de una pretendida concepción de los recursos como
limitados a aquellas pretensiones que tengan por objeto la alteración de la
parte dispositiva de la resolución judicial recurrida, concepción limitada que
no encuentra un fundamento jurídico que la sostenga, máxime teniendo en cuenta
que con la misma se están restringiendo las posibilidades de tutela judicial
efectiva de los derechos e intereses legítimos de las personas y, en
consecuencia, afectando a un derecho fundamental de las mismas, el reconocido
en el art. 24.1 CE .
8. Deben
realizarse, no obstante, una serie de consideraciones complementarias. En
primer lugar, que la determinación, en cada caso concreto, de si la resolución
judicial impugnada causa o no efectivamente un perjuicio al recurrente,
dependerá de las específicas circunstancias presentes en el caso, debiendo
tenerse en cuenta que no toda afectación de carácter negativo o desfavorable
para aquél merecerá necesariamente la consideración de perjuicio a los
efectos que nos ocupan, pudiendo exigirse que tal afectación reúna determinada
intensidad o caracteres [...]"
Igualmente, y con cita de la
anterior, la sentencia 27/2009, de 26 de enero, se refiere a dicha cuestión
cuando expone que:
"[...]
la determinación, en cada caso concreto, de si la resolución judicial impugnada
causa o no efectivamente un perjuicio al recurrente dependerá de las
específicas circunstancias presentes en el caso, debiendo tenerse en cuenta que
no toda afectación de carácter negativo o desfavorable para aquél merecerá
necesariamente la consideración de perjuicio a los efectos de reconocer su
correspondiente legitimación para el recurso, pudiendo exigirse que tal
afectación reúna determinada intensidad o caracteres (STC 157/2003, de 15 de
septiembre , FJ 8).
Sin que sea
un obstáculo para llegar a la anterior conclusión la circunstancia [...], de
que el propio Tribunal Supremo haya vinculado en algunas de sus resoluciones la
legitimación para el acceso al recurso con la idea del «interés legítimo»,
reconociendo así legitimación para recurrir en casación incluso al acusado
absuelto «para que su buen nombre quede restablecido» (entre otras, SSTS de 16
de diciembre de 1988 y de 18 de julio de 2001 ), pues, además de que en estas
resoluciones la persona que pretende interponer dicho recurso ha sido parte en
el procedimiento previo, es evidente que la aplicación del instituto de la
prescripción no excluye el que el Juzgador constate en su resolución unos
hechos probados directamente incriminatorios contra el que ha resultado
absuelto. En el mismo sentido este Tribunal Constitucional también ha
reconocido en la STC 79/1987, de 27 de mayo , la existencia de una serie de
perjuicios o gravámenes del que ha sido absuelto por aplicación de un indulto,
otorgando el amparo al demandante por vulneración del derecho a la tutela
judicial efectiva por habérsele inadmitido por el órgano judicial un recurso de
casación contra la Sentencia dictada [...]".
- Por lo demás, terminaremos
destacando en este apartado la doctrina que, en cuanto al acceso a la tutela de
los jueces y tribunales, mantiene el Tribunal Constitucional respecto al
derecho a ser parte en un proceso y poder promover la actividad jurisdiccional
que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas
(sentencias 220/1993, de 30 de junio; 34/1994, de 31 de enero; o 140/2018, de
20 de diciembre, entre otras), rigiendo el principio pro actione, en cuya
virtud han de aplicarse las normas que regulan los requisitos y los
presupuestos procesales evitando cualquier exceso formalista (por todas,
sentencia 118/2024, de 25 de septiembre), aunque dicho principio no opera con
igual intensidad en la fase inicial del proceso, para acceder al sistema
judicial, que en las sucesivas instancias, conseguida una primera respuesta
judicial a la pretensión (sentencia 181/2001, de 17 de septiembre, entre
muchas)”.
Asimismo, el Tribunal Supremo
atiende a lo que la Sala Segunda (Penal) ha resuelto pues la situación puede
ser muy semejante (absolución de un delito por prescripción):
“La Sala
Segunda de este Tribunal Supremo se ha pronunciado en una pluralidad de
sentencias sobre la posibilidad de recurrir una sentencia penal por el acusado
absuelto, aunque también debemos mencionar aquellas resoluciones de esta Sala
Tercera que afectan a esa cuestión.
A.
Pronunciamientos de la Sala Segunda de este Tribunal Supremo sobre la
legitimación del acusado absuelto
La Sala de
lo Penal de este Alto Tribunal se ha pronunciado en algunas ocasiones sobre la
legitimación de un acusado absuelto, eso sí, para interponer recurso contra la
sentencia absolutoria.
De entre
las distintas sentencias que se han ocupado del tema citaremos la de 19 de
noviembre de 2014 (recurso 952/2014), que analiza la sentencia del Tribunal
Constitucional 79/1987, de 27 de mayo, antes mencionada, y expone que:
"Como
recuerda el TC en la citada Sentencia: con independencia de la forma expositiva
de los pronunciamientos judiciales, éstos son conclusiones no aislables, sino
íntimamente ligadas con las premisas que las determinan. Ello significa que,
como sostiene el Ministerio Fiscal, no es lo mismo ser absuelto por no haber
cometido un delito que ser absuelto por la aplicación de un indulto, pues, de
admitirse esta absolución, no con ello quedan satisfechos todos los intereses
que se conectan con el valor constitucional de la inocencia; afecta no sólo a
la condena penal misma, sino también a la no consideración de reo de un delito
y, por ello, al juicio mismo sobre la inocencia o la no existencia de la
imputación del delito, para justificar la existencia del interés en recurrir.
Entre los criterios a atender
para decidir sobre esa admisibilidad cabe enumerar con esa decisión
constitucional: a) la trascendencia de la sentencia en su totalidad en relación
al derecho al honor, presente en un precepto como el artículo 638 de la Ley de
Enjuiciamiento Criminal ; b) cuando pese a la absolución contuviera una
declaración de culpabilidad de un delito; c) la discusión en fase de recurso de
la tesis de los acusadores particulares sobre la premisa de la existencia y
punibilidad del delito, sin poder combatir ésta, como en el caso de admitir el
debate limitado a la penalidad correspondiente a un delito y rechazar a limine
la discusión sobre la existencia de éste y d) atendiendo a la influencia de la
acción penal sobre la civil por razón de las reglas sobre cosa juzgada penal
aún cuando se quisiera negar vinculación con ella, pese a que el proceso penal
concluya con pronunciamiento absolutorio de fondo.
Si se pone de relieve esta
influencia del proceso penal y de lo en él decidido en procesos civiles
posteriores, no es difícil comprender que existe un perjuicio para el
solicitante de amparo con la sentencia de instancia, pese a ser absuelto, y por
ello ha de reconocérsele interés en recurrir para instar la revisión de lo
resuelto en un determinado sentido. La existencia de este interés es
especialmente relevante en un supuesto como el de autos en que la sentencia
penal se pronuncia sobre la existencia de hechos de los que surge una
responsabilidad penal, declarada extinguida por prescripción, y una
responsabilidad civil sobre la que remite a un proceso posterior en la vía
civil.
En tal caso habrá de
reconocerse al imputado un interés a que, en vía de recurso, se revisen los
hechos declarados probados y la calificación de tales hechos como
ilícitos."
También, la
sentencia de 29 de junio de 2018 (recurso 2364/2017), pues, con mención de
otras sentencias anteriores, dice que:
"Son
varias las sentencias de esta Sala que en casos similares en que se describen
como probados unos hechos que incriminan al acusado y que resultan subsumibles
en un tipo penal, se dicta un fallo absolutorio debido a que se declara la
prescripción del delito. Pese a lo cual, se acaba considerando que el mero de
hecho de considerar fácticamente autor del delito al acusado contiene base
suficiente para integrar un gravamen legitimador de la interposición del
recurso de casación con el fin de impugnar la premisa fáctica en la que se
describe la autoría del acusado con respecto a los hechos que se le
imputaban."
En el mismo sentido, la
sentencia de 15 de septiembre de 2022 (recurso 3971/2020) explica que:
"Hay
que señalar, también, que el recurrente fue absuelto, lo que daría lugar a la
directa inadmisión del recurso, ya que no existe en la sentencia una afectación
directa del recurrente que le pueda otorgar legitimación para recurrir cuando
la sentencia le es favorable. Cabría hacerlo en el caso de que existiera algún
pronunciamiento que le acarreara un perjuicio objetivable y evidente que le
permitiera postular de la Sala un pronunciamiento expreso que le legitimara
para la acción de interponer un recurso, pero no es admisible acudir a la vía
impugnatoria directa porque el absuelto no puede hacerlo sin un «interés
concreto» derivado de la sentencia."
La sentencia de 9 de febrero
de 2023 (recurso 1363/2021) resume el criterio que sigue la Sala al exponer
que:
"Previamente
debemos plantearnos la legitimación para recurrir del acusado absuelto pues por
principio general el absuelto carece de legitimación precisamente porque la
absolución no produce perjuicio o gravamen. La ausencia de gravamen es por lo
que el Tribunal Supremo ha negado, en principio, legitimación para recurrir al
acusado absuelto, porque la legitimación del recurrente debe venir determinada
por el carácter desfavorable que la resolución judicial presente para quien
impugna por esta vía."
Si bien, con cita de otras
sentencias de la misma Sala, añade que:
"[...]
el perjuicio o gravamen no deriva siempre, y en todo caso, de una sentencia
condenatoria, ya que el gravamen típico que permite el recurso puede existir
aun cuando el acusado fuera absuelto en la sentencia.
El primer
presupuesto concreto de legitimación del acusado absuelto es el caso en el que
la absolución venga determinada por la declaración de prescripción de los
hechos y la sentencia contenga afirmaciones fácticas que puedan ser
consideradas lesivas para el recurrente.
[...] En el
caso presente la absolución lo fue por aplicación del instituto de la
prescripción del delito, y el recurrente señala que en los hechos probados y en
la fundamentación jurídica de la sentencia de instancia se recogen una serie de
afirmaciones que, por un lado, afectan a la honorabilidad [...].
De otro
lado, también le afecta desde una perspectiva económica, pues no podrá pedir al
Cabildo [...], teniendo en cuenta la relación de Hechos declarados como
probados y el contenido de los Fundamentos de Derecho, que satisfaga los gastos
habidos durante la sustanciación del procedimiento penal [...].
Entendemos,
por ello, que hay un interés evidente en el acusado, no solo de contenido
moral, sino también económico, que justifica el que tengamos que considerarlo
como legitimado para plantear el presente recurso de casación."
Estos criterios son resumidos
en la sentencia de 18 de diciembre de 2024 (recurso 4331/2022) en el sentido de
que:
"Para
que esa legitimación pueda reconocerse será preciso que en el supuesto
examinado concurran circunstancias de entidad suficiente como para no poder
descartar, a priori, la existencia de un gravamen real, cierto y actual para el
recurrente, en su esfera personal o patrimonial, que derive directa y
objetivamente de la fundamentación jurídica de esa sentencia estimatoria. En el
bien entendido de que el referido gravamen tendrá que derivar directamente de
declaraciones de la sentencia que tengan por ciertos y acreditados determinados
datos o apreciaciones, no siendo suficiente a tal efecto pretender afirmar la
concurrencia del gravamen con base exclusiva en meras argumentaciones
discursivas o hipotéticas que la sentencia pudiera contener."
No obstante, como advierte la sentencia de 27 de septiembre
de 2023 (recurso 5629/2021):
"la legitimación del
acusado absuelto para recurrir no se extiende a todo el contenido de la
sentencia, esto es, a aquellos pronunciamientos que no generan gravamen, sino
solo a aquellas cuestiones de las que, aun habiendo sido absuelto, pudiera derivarse
su culpabilidad (SSTC 41/98 de 24 de febrero y 157/03 de 15 de septiembre y STS
de 8 de junio de 2005 [...]), y ello porque el gravamen se encontrará en las
consideraciones que puedan generarle perjuicio."
Finalmente, se atiende a pronunciamientos de la propia Sala
Tercera del Tribunal Supremo sobre la legitimación (en general, que damos por
conocida, y en particular en resoluciones que no sancionan a la persona
imputada):
“En
relación con la legitimación de quien no ha sido sancionado formalmente en una
resolución administrativa para impugnar esta resolución también encontramos
alguna indicación de esta Sala, aunque no en sentencias.
Así,
debemos referirnos a los autos de 5 de junio y de 5 de diciembre de 2019
(recursos de queja números 124/2019 y 481/2019, respectivamente), invocados en
la sentencia aquí impugnada, bien que referidos a la posibilidad de que el
demandante pueda recurrir en casación sentencias que, en la instancia,
estimaron el recurso contencioso-administrativo.
El auto de
5 de junio de 2019, al que se remite el de 5 de diciembre siguiente, recuerda
que, en principio, la jurisprudencia, sobre la base de lo dispuesto en el artículo
448.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, mantiene
que la parte que ha ganado un pleito carece de legitimación para impugnar la
sentencia.
Pero añade
que:
"[...]
aun siendo cierto que no hay motivos para reconsiderar con carácter general la
vigencia de esta doctrina jurisprudencial emanada de la Sala Tercera, nada
impide que la aplicabilidad de la misma puede ser exceptuada con carácter
singular y casuístico cuando, aun siendo estimatorio el fallo de la sentencia
recurrida en casación, su fundamentación jurídica ocasione al recurrente un
gravamen real, actual y directo.
En este
sentido, es importante precisar que el gravamen que justificaría la aplicación
de la excepción es algo conceptualmente distinto del mero interés por la
legalidad que pudiera tener el recurrente o de la simple discrepancia que
pudiera mantener éste con las declaraciones incorporadas a la referida
fundamentación; y, asimismo, que tampoco podría entenderse justificada la
aplicación de la excepción cuando el gravamen alegado por el recurrente fuera,
en realidad, meramente hipotético, potencial, abstracto o conjetural."
Con cita de
sentencias del Tribunal Constitucional y de otras de las Salas Segunda, Cuarta
y Quinta de este Tribunal Supremo, explica -insistimos que en relación con la
posibilidad de recurrir en casación quien ha obtenido en la instancia un fallo
estimatorio, íntegramente anulatorio del acto administrativo sancionador
impugnado en el proceso- que:
"[...]
aun cuando esta es una cuestión fuertemente ligada a la valoración
circunstanciada de cada asunto en que el problema se suscite, podemos afirmar
que, en principio, la legitimación para impugnar en casación sentencias
estimatorias no existe cuando al recurrente sólo le guían en tal empeño
valoraciones subjetivas, entre las que -a título de ejemplo- podemos citar
cuestiones como su desacuerdo con las razones jurídicas expuestas por el órgano
judicial de instancia, o el prurito de tener razón ligado a la defensa del
prestigio profesional. Tampoco son título suficiente a tal efecto las simples
conjeturas sobre eventuales consecuencias perjudiciales (por ejemplo,
hipotéticas responsabilidades civiles o disciplinarias) que pudieran derivarse
para el interesado como consecuencia de lo dicho en la fundamentación jurídica
de la sentencia estimatoria que se pretende impugnar.
Para que
esa legitimación pueda reconocerse [...] será preciso que en el supuesto
examinado concurran circunstancias de entidad suficiente como para no poder
descartar, a priori, la existencia de un gravamen real, cierto y actual para el
recurrente, en su esfera personal o patrimonial, que derive directa y
objetivamente de la fundamentación jurídica de esa sentencia estimatoria. En el
bien entendido de que el referido gravamen tendrá que derivar directamente de
declaraciones de la sentencia que tengan por ciertos y acreditados determinados
datos o apreciaciones, no siendo suficiente a tal efecto pretender afirmar la
concurrencia del gravamen con base exclusiva en meras argumentaciones
discursivas o hipotéticas que la sentencia pudiera contener.
Por ello,
como quiera que en la estructura formal de las sentencias
contencioso-administrativas no existe -a la diferencia de las penales- un
apartado específico dedicado a la declaración de hechos probados, resultará
inevitable el examen casuístico de cada resolución judicial, a fin de
esclarecer si su fundamentación jurídica incorpora una declaración con la
fuerza expresada que permita, en ese supuesto, reconocer al interesado la
legitimación para recurrir en casación."
Aplicando los anteriores
razonamientos al caso examinado, estima el recurso de queja ya que:
"[...]
aun cuando el fallo estimatorio de la sentencia ciertamente anula el acto, lo
hace dejando antes materialmente subsistentes los aspectos esenciales del
reproche sancionador que se había dirigido al recurrente, esto es, los hechos
subyacentes constitutivos de infracción, su calificación jurídica, el juicio
sobre la culpabilidad del interesado y la sanción que debería
corresponderle."
Por el contrario, el auto de 5
de diciembre de 2019 desestima el recurso de queja al aplicar el criterio
general, puesto que:
"El
recurrente se limita a insistir en la importancia del tema de fondo a que se
refiere, pero lo hace desde un punto de vista genérico, sin poner de manifiesto
en ningún momento la existencia de un gravamen real y directo, referido a su
propia persona, que pudiera haber sostenido su legitimación para recurrir una
sentencia que, al fin y al cabo, ha sido estimatoria de su recurso y anulatoria
del acto impugnado."
Sobre esta base, el Alto Tribunal
sigue indicando que “El examen de la legitimación activa para impugnar en
vía judicial una resolución administrativa que declara la autoría en una
infracción del Derecho de la competencia, pero archiva las actuaciones por
prescripción lo haremos comenzando por el examen de su presupuesto, es decir
(1), la afirmación expresa de haber cometido una infracción del Derecho de la
competencia, aunque archivando las actuaciones por prescripción, para seguir
con el de (2) la legitimación para impugnar en vía judicial tal resolución
administrativa y detenernos en (3) los intereses que pueden resultar afectados
por la referida declaración de autoría, apartado en el que haremos unas (A)
apreciaciones generales y un análisis específico de (B) la reclamación de daños
y perjuicios por conductas infractoras del Derecho de la competencia, a fin de
llegar a una (C) conclusión.
1. La declaración de haber
participado en una infracción del Derecho de la competencia y el archivo de las
actuaciones por prescripción
El presupuesto del que tenemos
que partir para dar respuesta a la cuestión de interés casacional consiste en
que una resolución administrativa declara la participación en una infracción de
las reglas de Derecho de la competencia -atribuye la autoría o la co-autoría de
la comisión de la infracción-, pero no impone la sanción que correspondería por
apreciar que dicha infracción ha prescrito.
Conviene detenernos en este
concreto presupuesto para luego proyectar sobre el mismo los criterios
constitucionales y jurisprudenciales respecto de la legitimación.
Así, cabe hacer notar que la
constatación de la comisión de la infracción puede efectuarse tanto en la
fundamentación fáctica como jurídica de la resolución y, por supuesto, en la
parte dispositiva. Esto es indiferente a los efectos que nos interesan, dado
que lo relevante es, no la sola imputación de una actuación anticompetitiva,
sino la afirmación de que la conducta desplegada por el sujeto expedientado y
acreditada en el expediente se incardina en el ilícito administrativo previsto
en la norma, sólo que no se castiga debido al tiempo transcurrido desde que se
realizaron los hechos constitutivos del tipo.
Por tanto, en el ejercicio del
ius puniendi en el Derecho administrativo sancionador deben diferenciarse dos
planos: en primer término, el relativo a la infracción, en el que se acredita
que se reúnen todos los elementos, objetivos y subjetivos, de la infracción
prevista en la norma, es decir, de la actuación que el ordenamiento jurídico
entiende reprochable; y, en segundo término, consecuencia del anterior, pues
sin él no podría tener lugar, el referente a la sanción, que constituye la
corrección o el castigo por la realización de la falta, cuya determinación ha
de efectuarse atendiendo a los criterios también normativamente establecidos,
pero distintos.
Luego la ausencia de una
sanción administrativa tras seguirse el procedimiento que corresponda no
implica, sin más, que, para el órgano administrativo sancionador, no se haya
cometido una infracción o, más aún, que no se haya acreditado su realización, que
es lo que, por el contrario, parece sostener la parte recurrida al considerar
que la extinción de una eventual responsabilidad, en concreto, por prescripción
de la infracción, supone que "no existe infracción administrativa
constatada" ni "afirmación alguna de culpabilidad".
Hay que rechazar esta
confusión entre los dos planos indicados, ya que, si bien sin infracción no
puede imponerse sanción, cabe perfectamente que, afirmada la infracción, no se
imponga sanción, debido, en palabras del Tribunal Constitucional antes reproducidas,
y entre otras posibles causas, a la "autolimitación o renuncia del Estado
al ius puniendi por el transcurso del tiempo".
En definitiva, el presupuesto
de nuestro examen consiste en que una resolución administrativa que pone fin a
un procedimiento sancionador tiene por acreditada, y así lo hace constar, la
realización por un sujeto determinado de una conducta que reúne todos los
elementos de un concreto tipo administrativo, pero no impone ninguna sanción al
que reputa su autor debido a la lejanía en el tiempo de la actuación”.
Ya en particular sobre la legitimación para impugnar en vía
judicial una resolución administrativa que afirma expresamente la autoría de
una infracción del Derecho de la competencia, pero no impone sanción por
prescripción, la sentencia hace las siguientes consideraciones, que pueden
considerarse el núcleo o síntesis de sus razonamientos:
“La
legitimación activa, como ha declarado reiteradamente esta Sala y hemos
consignado antes, implica la existencia de una relación material unívoca entre
el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso
contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio,
identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la
disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio)
o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.
Esos
efectos positivos o negativos pueden concurrir si prospera la impugnación
judicial de una resolución administrativa que constata y declara la
participación de determinado sujeto en una infracción del Derecho de la
competencia, pero que, para dicho sujeto, archiva las actuaciones por
prescripción.
Es cierto
que, como regla general, cabe sostener que quien no ha sido sancionado
administrativamente carece de interés en que se revise jurisdiccionalmente tal
decisión, sin ostentar legitimación activa, pues la sentencia que pusiera fin
al proceso contencioso-administrativo no parece que le pudiera originar algún
beneficio o perjuicio, dada la configuración de esta jurisdicción, los
pronunciamientos que pueden hacer los Tribunales y la ausencia de sanción en el
acto administrativo que se quiere impugnar.
Sin
embargo, esta regla general admite excepciones, dado que, si bien de la parte
dispositiva del acto administrativo que no impone sanción es difícil deducir
efectos negativos y, mucho menos, positivos para el afectado, ya hemos indicado
que a lo largo de dicho acto, especialmente en la fundamentación fáctica y
jurídica con la que se llega a aquella conclusión pueden existir afirmaciones
que incidan directamente en la esfera personal, familiar o patrimonial del
afectado y, lo que es más importante, sean susceptibles de causar una lesión
jurídica.
Ello puede
llegar a ocurrir, especialmente, cuando se constata y se afirma la comisión de
una infracción, pero no se impone sanción alguna por concurrir alguna causa
legalmente establecida para ello, como por haber prescrito la infracción.
La
prescripción de la infracción supone que el ordenamiento jurídico impide la
punición por el tiempo transcurrido desde que tuvo lugar la conducta, lo que,
si así se aprecia sin dificultad, hace innecesario indagar en si el proceder el
sujeto se incardina en el ilícito administrativo correspondiente.
Es cierto
que, en ocasiones, la labor instructora será necesaria, especialmente cuando
hay otros sujetos posiblemente involucrados en las actuaciones investigadas o
es necesario precisar aspectos temporales para verificar la prescripción, pero
de ello no se sigue que, en el acto final del procedimiento sancionador, deba
calificarse como infracción un comportamiento que ya se sabe que no va a poder
ser castigado.
De no ser
así y, como en el supuesto que nos ocupa, en la resolución final del expediente
sancionador se hace una declaración explícita de que se ha perpetrado la
infracción, aunque, por prescripción, no se imponga castigo, puede existir un
interés legítimo en quien no ha sido sancionado en discutir esta autoría por
las consecuencias que ello es susceptible de generar en ámbitos que le son
propios, repercutiendo, incluso, en la misma presunción de inocencia y en el
derecho a rebatir la prueba de cargo tomada en consideración para afirmar dicha
autoría.”
Y, finalmente, la sentencia aborda qué intereses pueden
resultar afectados por la declaración de haber cometido una infracción del
Derecho de la competencia:
“A.
Apreciaciones generales
En
principio, como en cualquier otra materia, también en el Derecho de la
competencia, verificar la afectación de los intereses del sujeto reputado
infractor y, en concreto, de quien, pese a ello, no ha sido sancionado por la
prescripción de la infracción, requiere un examen individualizado de las
circunstancias concurrentes, puesto que sólo cuando aquel acredite que la
atribución de la autoría menoscaba de una manera actual o futura, pero real,
alguna de las facetas de sus ámbitos personales, familiares, sociales,
profesionales o, en fin, económicos, se podrá constatar un interés legítimo
para atacar en vía judicial la afirmación contenida en la resolución
administrativa correspondiente.
En estos
casos, la apreciación de la concurrencia de un interés legítimo no solo incluye
aspectos fácticos, sino apreciaciones jurídicas en algunas de las cuales
podemos detenernos, siquiera someramente.
Así, de la
jurisprudencia que hemos relacionado anteriormente resulta que, en principio,
es insuficiente el mero propósito de lavar la imagen o de restablecer el buen
nombre en entredicho para la opinión pública o en unos entornos profesionales o
domésticos, dado que no toda afectación de carácter negativo o desfavorable
conlleva, necesariamente, la consideración de perjuicio a los efectos de
reconocer la legitimación procesal.
No
obstante, en el ámbito del Derecho de la competencia existen una pluralidad de
campos o zonas de interés en las que puede incidir la afirmación de la
realización de una conducta infractora, no sólo en el plano de los
competidores, sino también de los consumidores, afectando a todo el entramado
empresarial de la persona declarada autora de una infracción, suponiendo, entre
otras posibles consecuencias, la pérdida de incentivos, de crédito mercantil y
de imagen corporativa o personal, así como generando una obligación reparadora
por el comportamiento declarado ilícito, pero no reprochado.
Esto último
nos lleva a llamar la atención sobre las posibles consecuencias jurídicas de la
atribución de la comisión de una infracción en el ámbito del Derecho de la
competencia en ulteriores procesos en los que se ejerciten acciones resarcitorias
contra la persona de quien se afirma que ha realizado una conducta
anticompetitiva.
B. La
reclamación de daños y perjuicios por conductas infractoras del Derecho de la
competencia
Con ello
llegamos al análisis de los artículos 75 y 76 LDC, en cuya virtud y, en lo que
aquí interesa, en el ejercicio de acciones de responsabilidad extracontractual
previstas en el artículo 1902 del Código Civil, se presume que las infracciones
calificadas como cártel causan daños y perjuicios, salvo prueba en contrario.
Nótese que
esta presunción deriva de la atribución de la autoría de una infracción
concreta al Derecho de la competencia -los cárteles- y despliega sus efectos,
como presunción iuris tantum, en los requisitos exigibles para que nazca la
obligación reparadora, no en el alcance de la reparación, como equivocadamente
parece considerar la Sala de instancia. Esto es, la presunción se sitúa en un
momento anterior al de la evaluación del daño, y ello al margen de que haya
existido o no sanción, puesto que lo relevante es la afirmación de la comisión
del ilícito.
En este
punto, una mirada a la jurisprudencia civil revela la existencia de una
pluralidad de sentencias recaídas en supuestos de reclamación de daños sobre la
base de una decisión de la Comisión europea que reconoce prácticas colusorias
infractoras del artículo 101 TFUE -cártel de los camiones- (entre las más
recientes, sentencia de la Sala Primera de este Tribunal Supremo de 18 de marzo
de 2025 -recurso 65/2022-, que cita muchas precedentes).
En esta
jurisprudencia encontramos alguna indicación muy útil para la cuestión que nos
ocupa.
Por un
lado, la Sala de lo Civil de este Tribunal Supremo no admite la aplicación de
la presunción sobre la base del artículo 76.3 LDC, pero por razones temporales.
En efecto,
los artículos 75 y 76 LDC, como todo el Título VI, "De la compensación de
los daños causados por las prácticas restrictivas de la competencia",
fueron añadidos por el artículo tercero del Real Decreto-ley 9/2017, de 26 de
mayo, que, entre otras cosas, incorporó al Derecho español de la Directiva
2014/104/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de noviembre de 2014,
relativa a determinadas normas por las que se rigen las acciones por daños en
virtud del Derecho nacional, por infracciones del Derecho de la competencia de
los Estados miembros y de la Unión Europea. En concreto, es el apartado 2 del
artículo 17 de la Directiva el que dispone que "Se presumirá que las
infracciones de cárteles causan daños y perjuicios. Al infractor le asistirá el
derecho a rebatir esa presunción".
Con
respecto a esta prevención normativa comunitaria, el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea, en la sentencia de 22 de junio de 2022, Volvo y DAF Trucks
(C-267/20, EU:C:2022:494), ha declarado que:
"[...]
El artículo 17, apartado 2, de la Directiva 2014/104 debe interpretarse en el
sentido de que constituye una disposición sustantiva a efectos del artículo 22,
apartado 1, de esta Directiva y de que en su ámbito de aplicación temporal no
está comprendida una acción por daños que, aunque fue ejercitada con
posterioridad a la entrada en vigor de las disposiciones que transpusieron
tardíamente dicha Directiva al Derecho nacional, se refiere a una infracción
del Derecho de la competencia que finalizó antes de que expirara el plazo de
transposición de tal Directiva."
Y la
disposición transitoria primera del referido Real Decreto-ley 9/2017, establece
que:
"Disposición
transitoria primera. Régimen transitorio en materia de acciones de daños
resultantes de infracciones del Derecho de la competencia de los Estados
miembros y de la Unión Europea.
1. Las
previsiones recogidas en el artículo tercero de este Real Decreto-ley no se
aplicarán con efecto retroactivo.
[...]"
Por tanto,
en cualquier reclamación de daños por actuaciones ilícitas anteriores en el
tiempo a la vigencia de la Directiva y del Real Decreto-ley no son aplicables
los artículos 75 y 76 LDC.
Pero, por
otro lado, la inaplicación de la presunción normativa por razones temporales no
supone que deba descartarse cualquier otra incidencia en el ejercicio de
acciones resarcitorias contra quien ha sido declarado autor de una conducta
anticompetitiva, por más que no haya sido sancionado por ella.
La misma
Sala de lo Civil de este Alto Tribunal, aunque, insistimos, en relación con un
supuesto específico -el referido cártel de los camiones-, rechaza la aplicación
de la presunción contenida en el artículo 76.2 LDC, pero supone la existencia
del daño y de la relación de causalidad atendiendo a las declaraciones
contenidas en la Decisión de la Comisión y a las circunstancias del caso, a
saber, "la prolongada duración del cártel, su amplia extensión geográfica
y la elevada cuota de mercado afectada", incluyendo también "la
naturaleza de los acuerdos colusorios", centrando el daño en el
"sobreprecio" abonado por los compradores.
Es decir,
al margen de las previsiones normativas sobre la compensación de los daños
causados por las prácticas restrictivas de la competencia, en el ejercicio de
las acciones de resarcimiento puede tener una influencia determinante la
declaración de que un sujeto ha cometido una infracción del Derecho de la
competencia y los términos en que tal aseveración se formula.
Por lo
demás, una vez constatada la concurrencia de los requisitos exigidos para el
nacimiento de la obligación reparadora, la cuestión se traslada a su alcance,
esto es, a la valoración del daño, evidenciándose así que, como hemos expuesto,
se trata de dos planos diferentes y sucesivos.”
En “Conclusión” la sentencia
afirma que “No ofrece duda a esta Sala que la declaración de haber cometido
una infracción del Derecho de la competencia puede causar lesiones jurídicas de
distinta índole y en distintos campos de intereses a quien se reputa su autor,
aunque no siga la imposición de la sanción correspondiente, por la prescripción
de dicha infracción.
En todo caso, cualquiera que
sea la esfera del sujeto que se ve afectada por la declaración de tal autoría,
pese a que no sea exigible una prueba plena del daño que, actual o futuro pero
cierta y razonablemente, puede causar, sí se requiere un principio de prueba o
una justificación que, mediante una operación lógica y sencilla, permita
deducirlo.
Esta valoración es la que va a
permitir afirmar o negar la existencia de un interés legítimo para impugnar en
vía judicial la resolución administrativa que, pese a no ser sancionadora para
el sujeto, sí declara que ha cometido la infracción prevista en las normas
sobre competencia”.
