¿DEBE SER OÍDA LA ENTIDAD ABSORBENTE EN UN PROCEDIMIENTO SANCIONADOR?

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de enero de 2026 (RC 7985/2022) analiza si en un procedimiento sancionador seguido tras una fusión por absorción es exigible conceder un trámite autónomo de audiencia a la entidad absorbente, y concluye que no.

La doctrina jurisprudencial que se sienta es la siguiente:

“En los supuestos en los que, durante la tramitación de un procedimiento sancionador, se produce una sucesión universal entre personas jurídicas, la continuidad de la unidad económica permite considerar satisfechas las garantías del artículo 24 de la Constitución y los derechos reconocidos en los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando esa unidad económica ha podido conocer los cargos y formular alegaciones a través de la entidad originaria, de modo que la sustitución de la persona jurídica titular de la actividad no exige habilitar un trámite autónomo de audiencia para la entidad absorbente y la ausencia de dicho trámite singularizado no determina indefensión material que haga necesaria la retroacción de actuaciones”.

La sentencia reitera su doctrina anterior, rechazando que la mera diferencia formal entre las personas jurídicas (aunque esta diferencia desaparece al fusionarse) exija una doble audiencia, siempre que la unidad económica absorbida haya podido defenderse.

La Sala razona así:

“El examen de esta cuestión requiere exponer, en primer término, el criterio mantenido de forma constante por esta Sala en relación con la transmisión de la responsabilidad sancionadora en los supuestos de sucesión empresarial, que es también el del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como también expondremos, y, a continuación, precisar si de ese criterio se deriva, o no, la existencia de una posición procedimental autónoma de la entidad absorbente.

La Sala viene afirmando de forma reiterada que, en los supuestos de sucesión empresarial, la responsabilidad sancionadora no se anuda a la identidad formal de la persona jurídica, sino a la continuidad de la actividad económica en cuyo seno se cometió la infracción.

Ya en la sentencia de 18 de abril de 1994 (recurso de apelación 328/1991, ECLI:ES:TS:1994:17258), dictada en un supuesto de absorción entre Mutuas, se razona que la extinción de la entidad originaria no determina, por sí sola, la desaparición de la responsabilidad cuando la actividad es continuada por la entidad absorbente como consecuencia del proceso de integr

Este planteamiento se desarrolla posteriormente en el ámbito del Derecho de la competencia. La sentencia de 16 de diciembre de 2015 (recurso de casación 1973/2014, ECLI:ES:TS:2015:5531) advierte expresamente del riesgo de elusión de responsabilidades si bastaran reorganizaciones societarias, cambios de denominación o alteraciones formales para impedir la exigencia de las sanciones, afirmando que el criterio relevante es la permanencia de la misma realidad económica y empresarial.

En la misma línea, las sentencias de 13 de marzo de 2019 (recursos de casación 631/2018 y 635/2018, ECLI:ES:TS:2019:815 y ECLI:ES:TS:2019:814) precisan que la sucesión en la responsabilidad sancionadora opera cuando la actividad económica desarrollada por la entidad infractora es continuada por la sociedad resultante de un proceso de transformación o fusión, incluso en los casos en que la entidad infractora mantiene formalmente su personalidad jurídica, pero ha dejado de existir desde el punto de vista económico.

Esta jurisprudencia ha sido sistematizada por la sentencia de 25 de noviembre de 2021 (recurso ordinario 345/2020, ECLI:ES:TS:2021:4383), que expone la evolución de la jurisprudencia previa y fija con claridad el canon aplicable a los supuestos de fusión por absorción. En dicha sentencia se afirma que la infracción se vincula a la actividad económica desarrollada y no a la mera forma societaria, de modo que, cuando la actividad persiste sin ruptura funcional relevante, la fusión por absorción no determina la aparición de un nuevo sujeto responsable, sino la continuidad de la misma unidad económica en cuyo seno se cometió la infracción.

La referida sentencia fue impugnada en amparo ante el Tribunal Constitucional y la STC 179/2023, desestimó el recurso al considerar que «[n]o se puede considerar que el criterio de la "identidad económica sustancial", como fundamento de la transmisión de la responsabilidad por infracción entre personas jurídicas, sea contrario al principio de culpabilidad y personalidad de las sanciones del art. 25.1 CE »El Tribunal Constitucional sostiene que «tales principios son aplicables a las personas jurídicas, pero «"necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas" (por todas, STC 246/1991 , FJ 2)».

En esta misma línea, la sentencia de esta Sala de 25 de abril de 2023 (recurso de casación 1297/2022, ECLI:ES:TS:2023:1884), extiende expresamente esta doctrina a infracciones corporativas y reitera que la imputación de la responsabilidad sancionadora no depende de elementos puramente orgánicos o formales, sino de la continuidad funcional de la unidad económica relevante.

La doctrina jurisprudencial de esta Sala está en consonancia con la del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que ha elaborado de forma progresiva un concepto funcional de empresa como unidad económica, atendiendo a la continuidad real de la actividad con independencia de las modificaciones jurídicas u organizativas que puedan producirse.

En la sentencia de 11 de diciembre de 2007, ETIy otros (C-280/06 , ECLI:EU:C:2007:775, Gran Sala), el Tribunal de Justicia declaró que los cambios jurídicos u organizativos que afecten a una entidad infractora no determinan necesariamente la aparición de una nueva empresa exenta de responsabilidad cuando, desde el punto de vista económico, existe identidad entre las entidades sucesivas, siendo irrelevante incluso que la transmisión de la actividad derive de una decisión legislativa.

Posteriormente, la sentencia de 24 de septiembre de 2009 (C-125/07, ECLI: EU:C:2009:554) precisó el alcance del principio de responsabilidad personal en materia sancionadora, afirmando que, cuando la entidad autora de la infracción ha dejado de existir jurídicamente, el cambio organizativo no crea una empresa nueva exenta de responsabilidad si, desde el punto de vista económico, existe identidad entre las entidades implicadas.

Este planteamiento se proyecta de forma expresa sobre el ámbito de las sanciones administrativas en la sentencia de 5 de marzo de 2015 (C-343/13, ECLI:EU:C:2015:146), dictada en relación con una fusión por absorción conforme al Derecho societario europeo, en la que el Tribunal de Justicia declara que la transmisión universal del patrimonio puede incluir la responsabilidad por sanciones administrativas cuando así lo exige la efectividad del Derecho de la Unión y la evitación de prácticas elusivas.

La jurisprudencia posterior del Tribunal de Justicia ha reafirmado y precisado este entendimiento funcional. En la sentencia Skanska Industrial Solutionsy otros, de 14 de marzo de 2019 (C-724/17 , ECLI:EU:C:2019:204), se declara que la responsabilidad por infracciones del artículo 101 TFUE se imputa a la empresa entendida como unidad económica, con independencia de las personas jurídicas que la integren, siendo irrelevantes los cambios jurídicos cuando persiste la continuidad económica.

Finalmente, la sentencia Sumal,de 6 de octubre de 2021 (C-882/19 , ECLI:EU:C:2021:800, Gran Sala), reitera el carácter funcional del concepto de empresa y precisa que, cuando varias sociedades constituyen una única unidad económica, la imputación de responsabilidad puede dirigirse a cualquiera de las entidades que la integran siempre que exista un vínculo funcional suficiente con la actividad en cuyo marco se cometió la infracción, confirmando que la personalidad jurídica aislada no constituye el criterio determinante para identificar al sujeto responsable”.

 

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

LA CONFIRMACIÓN JUDICIAL DEL SILENCIO POSITIVO NO EXCLUYE LA REVISIÓN DE OFICIO

La Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2026 (RC 64/2023) confirma el criterio de la previa Sentencia de 7 de febrero de 2023 (RC 3435/2021) en el sentido de que un acto ganado por silencio positivo, y confirmado judicialmente, pero sin entrar en el fondo, no impide la posterior revisión de ofidio del acto, lo que parece lógico, pues la cosa juzgada no afecta al fondo, y la sentencia lo que confirma el silencio positivo, no el contenido del acto.

Así se dice:

Una interpretación de los artículos 106 y 47.1.f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, puestos en relación con lo dispuesto en el artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil sobre el alcance del efecto positivo de la cosa juzgada, conduce a declarar que, habiendo recaído sentencia firme que declara producido por silencio positivo un acto administrativo -en este caso, la autorización para la instalación de un salón de juegos- la revisión de oficio de dicho acto no resulta impedida por el efecto positivo de la cosa juzgada derivados de aquella sentencia cuando la resolución judicial únicamente se pronunció en el sentido de afirmar que había operado el silencio positivo, por entender cumplidos los requisitos para que se entendiese producido un acto presunto de contenido positivo, sin haber entrado a examinar la sentencia las posibles ilegalidades de fondo de las que pudiera estar aquejada la autorización obtenida por silencio.

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

INFORMES SOBRE EL APAGÓN DE ABRIL DE 2025

Entrado ya 2026, todavía no existe un consenso y definitiva fijación de la causa o causas que provocaron el "cero" eléctrico, el apagón de 28 de abril de 2025.

Existen, por el momento, diversos informes que pasamos a reseñar, sin emitir juicio alguno sobre las causas del apagón, ni menos determinar responsabilidades legales a unos u otros sujetos. Se trata exclusivamente de exponer brevemente los principales informes existentes, con un resumen que, obviamente, no contempla su contenido completo, al que nos remitimos.

I.- INFORMES EXISTENTES.- En relación con el apagón eléctrico del 28 de abril de 2025 en España, se han emitido diferentes informes, y entre ellos:

1.- Informe del Comité para el Análisis de la Crisis Eléctrica, como grupo de trabajo técnico creado ad hoc por el Gobierno, que apunta a una sobretensión de origen multifactorial. Se descarta la existencia de un ciberataque tras realizar “la mayor investigación en materia de ciberseguridad” en España.

2.- Informe de Red Eléctrica (REE), entre cuyas conclusiones se determina que hubo generación que disparó de manera incorrecta y otra que no cumplió con la normativa de control de tensión.

3.- Informe técnico “Análisis de los acontecimientos que condujeron al apagón peninsular del 28 de abril de 2025”, elaborado por Compass Lexecon e INESC TEC, por encargo de AELEC (Asociación de empresas eléctricas). Pone de manifiesto que la visión de los hechos del Comité de Análisis y REE es distinta, los días previos hubo episodios de sobretensión, REE es el responsable de controlar la tensión en la red de transporte y dispone de varias herramientas para ello, la generación térmica acoplada era escasa y las maniobras de REE agotaron la capacidad de control de tensiones.

4.- Informe de ENTSO-E, la Red Europea de Operadores de Sistemas de Transmisión de Electricidad, que no responsabiliza a las renovables ni a un exceso de estas del incidente, y destaca que los mecanismos de control de tensión existentes no fueron capaces de controlar las variaciones de tensión durante el 28 de abril de 2025. En esos mecanismos de control de la tensión, las energías renovables no pudieron participar para ayudar a estabilizar la red, como venían solicitando desde años, debido a que el procedimiento de operación por el que se regula ese mecanismo (PO 7.4) no estaba actualizado. Su actualización corresponde a la CNMC, a propuesta de REE.

En definitiva, no está identificada de forma consensuada una sola causa: puede haber varias concausas. Desde una perspectiva, la del operador de la red de transporte (REE), se apunta sobre todo a un incorrecto funcionamiento de instalaciones de generación, y desde otra (la de las empresas eléctricas), hubo actuaciones de REE que pudieron afectar a que se produjera el apagón. Se han identificado o cuando menos considerado otras posibles causas.

II.- INFORME DE LA CNMC.- La normativa vigente prevé el pronunciamiento de la CNMC, sea como mero informe, como resolución de discrepancias sobre supuestos de falta de suministro, o a través de procedimientos sancionadores.

Se ha realizado un primer informe en 2025 sin señalar responsables definitivos, enfocándose en la liquidación real del funcionamiento de las instalaciones. El informe decisivo y anunciado de la CNMC sobre el apagón del 28 de abril de 2025 se ha retrasado, y se había previsto para principios de 2026. Aunque ya se han aprobado informes preliminares, se había entendido que la investigación final debería determinar responsabilidades claras y analizar el impacto total de la sobretensión.

Sin embargo, con fecha 17 de febrero de 2026, los medios se hacen eco de la declaración de la presidenta de la CNMC de que no van a hacer el informe sobre responsabilidades, limitándose a recomendaciones.

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

LA FALTA DE JURISDICCIÓN PUEDE ALEGARSE EN CASACIÓN POR VEZ PRIMERA

La Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2026 (RC 7669/2024) estima que, pese a no haber sido examinada por la Sala de instancia ni haber sido alegada por las partes en la instancia, la recurrente en casación puede invocar la falta de jurisdicción para fundar el recurso, debe examinarla este Tribunal en sede casacional y, en su caso, anular lo actuado.

La sentencia parte del carácter de orden público y presupuesto procesal imprescindible de la Jurisdicción. Dice así:

"Esa consideración como presupuesto de orden público de toda actuación judicial obliga a que todo órgano judicial -también, por tanto, esta Sala- deba plantearse esta cuestión aunque no lo hayan hecho las partes. Y esta Sala debe también hacerlo incluso cuando no se haya suscitado en el proceso de instancia y se haga en un proceso como el de casación en que toda infracción jurídica debe haber sido invocada oportunamente en el proceso o considerada por la Sala sentenciadora, como exige el 86.3 LJCA.

Así lo declaramos en el fundamento tercero de nuestra reciente sentencia 815/2024, de 7 de mayo, citada reiteradamente por las partes: "Antes de entrar en las cuestiones de interés casacional objetivo, es preciso dilucidar si existe jurisdicción para conocer del presente asunto; y ello porque, como es obvio, si no fuera así deberíamos limitarnos a declarar la nulidad de las sentencias de instancia y de apelación, remitiendo a las partes al orden social".

La Sala no desconoce que bajo la vigencia del anterior régimen jurídico de la casación dictó resoluciones en las que sostuvo el criterio de que si no había sido alegada la falta de jurisdicción por las partes en la instancia o apelación y el tribunal concernido no había tenido la oportunidad de pronunciarse sobre ello, no resultaba admisible su invocación en el proceso de casación, criterio mantenido también con posterioridad en algún caso ( ATS de 3 de febrero de 2017, RCA/203/2016, RJ 2, y más recientemente STS, Sección 4, 157/2023, FD 3). Sin embargo, la Sala entiende que, salvo que concurran circunstancias muy singulares, como actuaciones radicalmente contrarias a la buena fe o que supongan un intolerable abuso de derecho, conforme a lo establecido en el art. 7 del Código Civil-, el carácter inequívoco con que tanto el art. 9.6 de la LOPJ como el art. 5.1 y 2 de la LJCA establecen el carácter improrrogable de la jurisdicción y la obligación de todo órgano jurisdiccional de apreciar y resolver de oficio la falta de jurisdicción, llevan a mantener el criterio apuntado en nuestra más reciente sentencia 815/2024, de 13 de mayo, y sostener que, aun cuando no se haya planteado por las partes en la instancia, esta Sala en sede casacional puede y debe examinarla.

2.- Podemos ya entonces dar respuesta a la cuestión de interés casacional declarando que "pese a no haber sido examinada por la Sala de instancia ni haber sido alegada por las partes en la instancia, puede la parte invocar la falta de jurisdicción para fundar el recurso de casación, debe examinarla este Tribunal en sede casacional y, en su caso, anular lo actuado".

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

MOTIVAR NO ES CONTAR VOTOS

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2025 (Rec.  7348/2024) dice algo que debería parecer obvio: “la mera expresión del resultado de una votación secreta no satisface lo acordado por la sentencia a ejecutar, resultando preciso que en el acuerdo se recojan las razones sustantivas que justifican la decisión”. Motivar, está claro, es justificar la decisión, aun sin un detalle absoluto y con evidente grado de discrecionalidad, pero no sumar votos sin más. Si así fuera, la motivación de los actos de los órganos colegiados podría no existir, bastaría poner los votos a favor.

De este modo, para el Alto Tribunal, “Conforme con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el derecho a obtener la ejecución de sentencias se ha considerado parte del derecho a obtener la tutela judicial efectiva, pues el artículo 24.1 de la Constitución impone que los fallos judiciales se cumplan y que ese cumplimiento se lleve a cabo en los propios términos de la decisión que se trata de ejecutar, pues sólo así el derecho al proceso se hace real y efectivo ( sentencias del Tribunal Constitucional n.º 32/1982, de 7 de junio; n.º 67/1984, de 7 de junio; y n.º 61/1984, de 16 de mayo entre otras).

Además, los Juzgados y Tribunales no sólo han de juzgar sino también ejecutar lo juzgado, y, todos, particulares y poderes públicos, deben cumplir lo acordado en las resoluciones judiciales y prestar a tal fin la colaboración que se les demande. Así resulta de los artículos 117.3 y 118 de la Constitución. Se trata, en definitiva, de cumplirlas estrictamente, sin alterar su contenido y significado, para que los derechos que reconocen sean efectivamente realizados. En consecuencia, una vez que alcanzan firmeza, han de ejecutarse en sus propios términos.

Por otra parte, el derecho a que se ejecuten las resoluciones judiciales firmes es de configuración legal, por lo que está sometido a los requisitos y limitaciones que disponga el legislador, y puede ser objeto de excepción siempre que se respete el contenido esencial conforme al artículo 53.1 de la Constitución. Pues bien, la excepción a la ejecución del fallo se encuentra prevista en el artículo 105 de la Ley de esta Jurisdicción, que contempla los supuestos de imposibilidad material o legal de cumplimiento del fallo, y de expropiación de derechos o intereses reconocidos en la sentencia.

En el caso que nos ocupa conviene recordar que la solicitud desestimada el 13 de noviembre de 2018 por el Consejo de Gobierno de la UNIZAR se refería al nombramiento como profesor emérito del recurrente para el curso académico 2018/2019. Por ello, en la actualidad -diciembre de 2025-, la eventual ejecución de la sentencia acordando la retroacción de actuaciones para que el Consejo de Gobierno exprese las razones sustantivas que justifican el acuerdo impugnado carecería de virtualidad para satisfacer íntegramente los intereses del actor, incidiendo en el derecho que ostenta a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 de la CE.

Pues bien, siendo ahora la Sala en los términos del artículo 93 de LJCA "juez de instancia", estamos en un incidente de ejecución de sentencia donde la Administración incumplió en dos ocasiones su deber de motivación y se advierte que en este caso la ausencia de motivación del acto impugnado ha privado al recurrente, no necesariamente de su nombramiento como profesor emérito, pero sí de una oportunidad real y seria de que, conocida la motivación en tiempo oportuno, hubiera podido articular una defensa eficaz frente a la decisión adoptada. Ello cobra especial relevancia si se tiene en cuenta que los informes emitidos por los órganos técnicos competentes eran favorables a la designación, circunstancia que refuerza la verosimilitud de que, de haberse garantizado tempestivamente el derecho a una motivación suficiente, el actor hubiera podido obtener el nombramiento solicitado, nombramiento que como ya hemos adelantado por el tiempo trascurrido y en consecuencia por la edad del actor en esta fecha no sería posible materializar. Y prueba de ello es que en el incidente de ejecución que promovió don Justino ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Zaragoza, instando la nulidad del acuerdo de 21 de marzo de 2022, ya solicito que: "se declare la imposibilidad de cumplimiento pleno de la sentencia 302/2021, de 22 de noviembre del TS de Justicia de Aragón, y adopte las medidas efectivas para garantizar su efectividad fijando la indemnización que proceda (...)".

Por las razones anteriores-incumplimiento por la Administración de su deber de motivación en sus acuerdos de 13 de noviembre de 2018 y 21 de marzo de 2022, y la imposibilidad material por la edad del actor en esta fecha de que la motivación debida satisfaga íntegramente sus intereses, entiende la Sala que la solución más respetuosa con el artículo 24.1 de la CE es que el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Zaragoza, al amparo del artículo 105 LJCA, con audiencia de las partes, tramite incidente de inejecución por la concurrencia de causa de imposibilidad material de ejecución de la sentencia de la Sala de Zaragoza de 21 de noviembre de 2021, recaída en el recurso de apelación n.º 331/2020, fijando, en su caso, la indemnización correspondiente, teniendo en cuenta para ello que en este caso de haberse garantizado el derecho a una motivación suficiente, el actor con bastante probabilidad hubiera podido obtener el nombramiento solicitado.”

 

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

LA LIMITACIÓN DE RENTAS NO ES UNA EXPROPIACIÓN NI GENERA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

La Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de enero de 2026 (RC 748/2024) niega que la limitación de la actualización de renta de los contratos de arrendamiento en vigor que prevén los RD Leyes 6/2022, 11/2022 y 20/2022 constituya una expropiación o genere una responsabilidad del Estado (que debiera resarcir a los propietarios).

Así se dice que “Como primer fundamento de la responsabilidad patrimonial de Estado-legislador en la que se basa la demanda se señala el carácter expropiatorio de la limitación de la actualización de renta de los contratos de arrendamiento en vigor que prevén los RD Leyes 6/2022, 11/2022 y 20/2022. Se invoca el artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa, que establece que por expropiación forzosa ha de entenderse cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio”.

Sin embargo, “No hay expropiación forzosa sin privación singular, entendida ésta como sacrificio especial impuesto deliberadamente a uno o varios sujetos en sus bienes, derechos o intereses, de forma directa por causa de utilidad pública o interés social. Cuando estamos en presencia de limitaciones o regulaciones generales (aun restrictivas) del contenido de un derecho, cuando se configura ex novo o bien se modifica partiendo de una situación normativa general anterior, no se puede sostener que se produzca una privación singular en el sentido expresado por la Ley de Expropiación Forzosa, lo que exigiría un vaciamiento del contenido esencial del derecho: en el caso de la renta del alquiler un vaciamiento del contenido económico, esencial y sustantivo, que implicara la privación esencial de la utilidad económica de la propiedad.

Pues bien, en el presente supuesto debemos señalar que no nos encontramos ante un caso de expropiación forzosa dado que la regulación normativa contenida en los RD Leyes de referencia (en aspecto aquí impugnado) no supone una privación singular de un derecho o interés patrimonial en los términos que hemos referido, siendo así que el Real Decreto-ley impugnado (y sus consiguientes prórrogas) se limitan a delimitar las facultades (de un derecho) que corresponden al arrendador en un arrendamiento para uso de vivienda. (en este sentido, STC 204/2004, de 18 de noviembre)”.

Por otro lado se dice que “no puede afirmarse que la regulación general realizada del arrendamiento para uso de vivienda realizado en el RD-ley 6/2022 (y sus prórrogas) transgreda el contenido esencial del derecho de propiedad, no afectando por ende al alegado artículo 33.3 CE.  En este sentido, el establecimiento de una limitación a la autonomía de las partes para actualizar el importe de la renta no afecta al contenido esencial del derecho al no alterarlo hasta hacerlo irreconocible, lo cual solo tendría lugar, como ya se ha apuntado, si se suprimiera esencialmente la utilidad económica del negocio arrendatario que es la obtención de una renta (en este sentido la STC 89/1994, de 17 de marzo, y en la misma línea de principio, aunque para supuesto diferente, la STC 26/2025, de 29 de enero, de 2025, sobre la ley estatal 12/2023 por el derecho a la vivienda que declara la constitucionalidad de los límites legales a los precios de alquiler)”.

El Alto Tribunal niega también que exista vulneración del derecho constitucional a la propiedad privada (art. 33 CE): “Únicamente hay que añadir aquí que la delimitación temporal del derecho de propiedad que realizan los RD Leyes referidos se realiza con una finalidad tuitiva de intereses que se consideran necesitados de una especial protección: concretamente los de los arrendatarios vulnerables económicamente ante la situación del mercado inmobiliario. Responde así a la función social de la propiedad inmobiliaria, sin vulneración constitucional, que el legislador establezca una limitación de esa propiedad que, sin suponer su vaciamiento o una absoluta desconfiguración esencial, pueda contribuir a satisfacer un derecho constitucionalmente proclamado ( STC 89/1994, FJ 5)”.

Tampoco se trasgreden los límites de los Decretos-leyes en el art.  86.1 CE:

“a) No se infringen los limites materiales del decreto-ley por cuanto que, como queda dicho, la normativa discutida no afecta al contenido esencial de la propiedad. Y, por estos mismos fundamentos últimos, tampoco resulta vulnerado el simplemente enunciado por el demandante principio de libertad de empresa del artículo 38 CE toda vez que, además, estamos ante una medida que no restringe en sí la actividad económica, pues su objetivo es simplemente implementar, a través de una limitación de la naturaleza que ya se ha expuesto, un esfuerzo económico a un determinado colectivo (el de los arrendadores), en provecho de otro (el de los arrendatarios)

b) Asimismo, consta, en principio, justificada debidamente la extraordinaria y urgente necesidad que determinó el Real Decreto-ley 6/2022 y sus prórrogas. Baste para ello leer sus preámbulos, en donde se expone de manera objetiva y con referencias fácticas acreditadas y concretas la justificación de su adopción y contenido. Cada una de estas normas justifican su adopción, dado el extraordinario incremento del IPC motivado por los efectos de la guerra de Ucrania…

d) En este contexto, los mecanismos introducidos buscaban atajar el proceso inflacionista, así como facilitar y limitar los costes económicos y sociales en el ámbito del arrendamiento de vivienda. Al proteger a los arrendatarios frente a un contexto inflacionario se perseguía un fin con amparo constitucional y, al hacerlo, no vacían de contenido los derechos y facultades de los propietarios, que resultan limitados de manera proporcionada, como ya hemos expuesto profusamente”-

“Y por último tampoco se vulneran, a nuestro juicio, los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 CE. Tratándose de una medida de delimitación o regulación general del contenido de un derecho en todo caso temporal, proporcionada y justificada en los términos ya expuestos, no podemos hablar, como alega el demandante, de inseguridad jurídica ni de arbitrariedad de los poderes públicos”.

No existiendo expropiación ni medida inconstitucional no procede la indemnización a los propietarios.

Otra cosa es el debate sobre la conveniencia o no de las medidas adoptadas, pues una sobreprotección del inquilino puedo encoger el mercado de alquiler y en último término perjudicar al propio inquilino. Pero esta es una cuestión política sobre la que la sentencia no entra ni debe entrar.

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

LOS CONTRATOS SOBRE BIENES PATRIMONIALES PUEDEN TENER CARÁCTER ADMINISTRATIVO

 

En principio, los contratos sobre los bienes patrimoniales de la Administración se rigen por la legislación de Patrimonio y no la de Contratos del Sector Público.

Así, el artículo 9 de la Ley de Contratos del Sector Público señala que “Se encuentran excluidas de la presente Ley las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los contratos de explotación de bienes patrimoniales distintos a los definidos en el artículo 14 [concesiones de obra pública], que se regularán por su legislación específica salvo en los casos en que expresamente se declaren de aplicación las prescripciones de la presente Ley”.

Sin embargo, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 2025 (RC 7577/2022) sienta la siguiente doctrina:

“La apreciación de que un contrato de derecho de superficie constituido sobre bienes inmuebles patrimoniales de un Ayuntamiento es un negocio jurídico que, conforme al artículo 4.1.p) de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público (actual artículo 9.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público), está excluido del ámbito objetivo de aplicación de dicha Ley, requiere tener en cuenta todos los elementos concurrentes y, en especial, la finalidad perseguida con el contrato, de manera que si dicha finalidad o, en el caso, de ser varias, la más relevante, es la de satisfacer un interés público de la específica competencia del Ayuntamiento, se deberá rechazar la exclusión y considerar que se está ante un contrato administrativo de los previstos en el artículo 19 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, citada ( actual artículo 25 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, también citada).”

Para justificarlo, la sentencia señala que “hay que diferenciar dos modalidades en el contrato de constitución del derecho de superficie sobre bienes patrimoniales de la Administración -cabe recordar que no cabe constituir tal derecho sobre bienes demaniales (así, sentencia de esta Sala de 30 de octubre de 2025, casación 7927/2021)-.

La diferencia entre una y otra modalidad estriba en la finalidad perseguida por la Administración al celebrar el contrato, de suerte que una relación jurídica concreta ofrece naturaleza administrativa cuando en su causa se advierte la presencia de un fin público como elemento esencial, no actuando como cualquier entidad privada, pues si así lo hace, el negocio tendrá carácter privado.

De este modo, en primer lugar, estarían aquellos derechos de superficie constituidos sobre bienes patrimoniales en los que el propósito de la Administración contratante es puramente privado, como sucede con todos aquellos en los que el interés público se sustituye por un mero interés económico o mercantil ajeno al desenvolvimiento regular de un servicio público o a la satisfacción de una necesidad pública de su competencia.

En segundo lugar, encontraríamos los derechos de superficie constituidos sobre bienes patrimoniales para conseguir alguno o algunos de los fines en los que tiene una competencia específica la Administración contratante, de tal modo que el interés público concurrente no justifica que la Administración se despoje de sus prerrogativas ni que se prescinda de las garantías del procedimiento administrativo, lo que ocurre con aquellos contratos destinados a edificar viviendas de protección oficial.

De este modo, solo los primeros contratos constitutivos de derechos de superficie entrarían en la exclusión prevista en el artículo 4.1.p) de la Ley de 2007 [actualmente la indicada de la Ley de Contratos del Sector Público de 2017], no así los segundos, que no serían contratos patrimoniales en los términos previstos en dicho precepto, ya que, dada su finalidad, no pueden reputarse negocios jurídicos análogos a los expresamente en él mencionados: compraventa, donación, permuta y arrendamiento, en los que trasferencia del bien inmueble obedece a otras motivaciones ajenas a las finalidades públicas a las que debe orientarse la actuación de las distintas Administraciones Públicas. Idea ésta que conecta con el ya tradicional criterio mantenido por la Jurisdicción civil consistente en atender a la denominada "modulación del contrato por la Administración", a tenor de la cual, la naturaleza iusprivatística o administrativa de un negocio jurídico viene determinada por "la intensidad de la actuación de la Administración", debiendo tenerse en cuenta si la finalidad del contrato afecta directa e inmediatamente al interés privado o al público, así como si la Administración actúa en un campo específico de su cometido conforme con lo dispuesto por la Ley ( sentencias de la Sala Primera de este Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1982 y de 11 de julio de 1984 y las que han seguido).

Estos mismos argumentos sirven para matizar la prevención contenida en el artículo 110 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, cuando establece el régimen jurídico de los negocios patrimoniales -refiriéndose a los contratos, convenios y demás negocios jurídicos sobre bienes y derechos patrimoniales-, en los que no se incluirían los celebrados por las Administraciones públicas en el ejercicio de las competencias atribuidas para la consecución de fines públicos, que, como hemos dicho, no son propiamente "negocios patrimoniales".

Es cierto que puede ocurrir que la constitución de un contrato de derecho de superficie persiga distintos objetivos, públicos y privados, por lo que el encuadramiento en una o en otra modalidad requerirá estar a la finalidad más relevante a fin de aplicar la exclusión prevista en el artículo 4.1.p) de la Ley de Contratos de 2007 o consideran el contrato incluido en el ámbito de aplicación de esta Ley y calificarlo como contrato administrativo especial.”

En el caso objeto de estudio se trataba de “la construcción de viviendas sociales destinadas a colectivos vulnerables”, y “Esas finalidades perseguidas con la constitución del derecho de superficie encuentran pleno acomodo en las competencias propias del Municipio que enuncia el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, en especial, con la de "Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera"[apartado 2, letra a)].

Por tanto, el contrato del derecho de superficie constituido sobre determinadas parcelas municipales a favor de, entre otras sociedades, la recurrente, para satisfacer una finalidad pública de la específica competencia del Ayuntamiento, no puede calificarse de negocio jurídico sobre bienes inmuebles excluido del ámbito objetivo de aplicación de la Ley de Contratos ni, en su suma, de contrato privado, como erróneamente ha apreciado la sentencia de la Sala de apelación y, antes la de la primera instancia”.

 

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

 

LA JUSTICIA NO PUEDE FUNDAR LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN MOTIVOS DISTINTOS DE LOS INDICADOS POR LA ADMINISTRACIÓN

 

Ha sido noticia recientemente, que el Tribunal Constitucional afirma que los jueces no pueden fundamentar las sanciones administrativas en motivos distintos de los indicados por la administración. Es decir, si a tal persona o empresa se le sanciona por la Administración por unos determinados hechos y su subsunción en una determinada norma sancionadora, no es posible que la Justicia, en el recurso contencioso-administrativo, admita el error de calificación de la Administración y, recalificando la infracción, confirme la sanción.

Esta doctrina, en realidad, no es nueva.

La Sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de diciembre de 2025 (Rec. 285/2023), que es de la que se han hecho eco diversos medios, señala que “Por lo que respecta a la eventualidad de que los órganos judiciales, al revisar la legalidad de la sanción de expulsión impuesta por la Administración, la confirmen con base en circunstancias no incluidas en la fundamentación jurídica de la resolución administrativa enjuiciada, es pertinente recordar que la STC 87/2023, FJ 3.b), indicó que los datos que no figuran en la resolución sancionadora -que, en virtud de su naturaleza de acto sancionador, es la única que puede esgrimir los motivos para castigar- "no pueden integrarse ex novo en vía judicial como fundamento de la decisión, sustituyendo así el juez a la administración que es la autoridad competente para la selección de los hechos que merecen ser castigados con una u otra sanción", concluyendo que tal proceder judicial había de reputarse lesivo de los derechos a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) y a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).”

Así, la previa Sentencia del Tribunal Constitucional 87/2023, de 17 de julio (Rec. 2353/2022) sostiene “que el dato de las dos detenciones no figura en el acto sancionador, y por tanto no pueden integrarse ex novo en vía judicial como fundamento de la decisión, sustituyendo así el juez a la administración que es la autoridad competente para la selección de los hechos que merecen ser castigados con una u otra sanción”.

Llama la atención que ambas sentencias, de 2023 y 2025 se refieren a las sanciones de expulsión de extranjeros.

Francisco García Gómez de Mercado  

Abogado

A VUELTAS CON LOS CRITERIOS ORIENTADORES

La Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2025 (RC  6914/2022) confirma la ilegalidad de los criterios de honorarios de los Colegios de Abogados  más allá de directrices generales, por ser contrarios al Derecho de la Competencia.

Sienta así la siguiente doctrina:

"El artículo 14 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , sobre Colegios Profesionales, en relación con lo dispuesto en la disposición adicional cuarta del citado texto legal , y con el artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , deben interpretarse en el sentido de que se oponen a aquellos Acuerdos que adopten los Colegios de Abogados en materia de fijación de honorarios, que, aún bajo la denominación de "Criterios orientativos a efectos de la tasación de costas y la jura de cuentas", por su extenso y detallado contenido, su estructura y por su alcance general, puedan calificarse de recomendaciones colectivas en materia de precios, por ser evidente que están directamente encaminados a fijar la cuantía de los honorarios para las distintas clases de actuaciones profesionales en cuanto produzcan o puedan producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o parte del territorio nacional, mediante la fijación de forma directa o indirecta de precios.

El término "criterios orientativos", a que alude la disposición adicional cuarta de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , sobre Colegios Profesionales, debe interpretarse en el sentido de que únicamente permite la formulación de pautas o directrices con algún grado de generalidad, lo que excluye el establecimiento de reglas específicas y pormenorizadas referidas a actuaciones profesionales concretas que conduzcan directamente a una determinada cuantificación de los honorarios, de modo que no autoriza a que se establezcan, aun a los limitados efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas, cualquier clase de normas, reglas o recomendaciones incluidos los baremos con indicaciones concretas de honorarios".

Como quiera que el recurso de casación es de 2022, la Sentencia no analiza el impacto del art. 6 de la Ley Orgánica 5/2024, de 11 de noviembre, del Derecho de Defensa, que en su letra e) comprende el derecho de información sobre "Las consecuencias de una eventual condena en costas, a cuyo efecto los colegios de la abogacía podrán elaborar y publicar criterios orientativos, objetivos y transparentes, que permitan cuantificar y calcular el importe razonable de los honorarios a los solos efectos de su inclusión en una tasación de costas o en una jura de cuentas. Tanto los profesionales de la abogacía como los titulares del derecho de defensa tienen derecho al acceso a dichos criterios". Lo cual parece claro que excede de las simples "pautas o directrices con algún grado de generalidad" que admite el Alto Tribunal. 

Esperemos que el Tribunal Supremo se pronuncie próximanente ya con aplicación de la Ley Orgánica de 2024, y revise su criterio.

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado