La cesión de créditos contra la Administración legitima al cesionario para el cobro

Se ha discutido, en el ámbito de la cesión de créditos contra la Administración, si, por el carácter accesorio de la obligación de pago de intereses respecto de la obligación principal de pago de las certificaciones, los intereses devengados sean debidos al cesionario o endosatario o bien al contratista pues es el perjudicado por la demora en el pago, habida cuenta del descuento que realiza la entidad cesionaria y el carácter no pleno del endoso (STS 25-7-2000, RJ 7454; y 29-12- 2001, RJ 1831/2002), con la excepción de que los intereses se hubieran incluido expresamente en la transmisión (STS 2-4-1993, RJ 2733).

Finalmente, por su interés, traemos a colación la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 17 de julio de 2019 (Sentencia nº 1102/2019 y Rec. 3207/2017; LA LEY 120639/2019) en la cual se concluye que el contratista cedente carece de legitimación para reclamar los intereses de demora al tener efectos liberatorios para el Ayuntamiento el pago efectuado al cesionario, calificado como contratista a esos efectos por el Real Decreto-Ley 4/2012:

“QUINTO.- Los artículos 2.4 y 9.2 del Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales. El endoso y la cesión de crédito.

El Art. 2.4. del Real Decreto-ley 4/2012 dice:

"Se entiende por contratista, a los efectos de lo dispuesto en este Real Decreto-ley, tanto al adjudicatario del contrato como al cesionario a quien le haya transmitido su derecho de cobro".

Mientras el Art. 9.2 establece:

"El abono a favor del contratista conlleva la extinción de la deuda contraída por la entidad local con el contratista por el principal, los intereses, costas judiciales y cualesquiera otros gastos accesorios".

Utiliza la norma creada para desarrollar "un mecanismo ágil de pago y cancelación de deudas con proveedores de entidades locales" la expresión "cesión de derecho de cobro" de "las obligaciones pendientes de pago a los contratistas".

Se encuentra, por tanto, en la línea de las sucesivas leyes de contratación pública del presente siglo, art. 100 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, art. 17 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de reforma del sistema financiero, art. 201, Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público , 218.1 Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, art. 200 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

Así el vigente art. 200.1. de la Ley de Contratos del Sector Público al regularla transmisión de los derechos de cobro estatuye que: Los contratistas que tengan derecho de cobro frente a la Administración, podrán ceder el mismo conforme a derecho.

Nada dice acerca de cómo se articula la cesión, si la comunica el cedente o el cesionario. Toda la regulación queda derivada a los preceptos del Código Civil, arts. 1526 a 1536 C. Civil , sobre la transmisión de créditos.

La jurisprudencia (STS 10 de octubre de 2000, recurso unificación de doctrina 2777/1995) ha venido aceptando/utilizando el término de endoso de las certificaciones de obra si bien ni bajo la redacción de la Ley de Contratos del Estado del siglo pasado, ni de las posteriores, transponiendo las sucesivas Directivas de la Unión Europea, se califica a las mismas de título valor. Así dijo la STS 11 de mayo de 1999, casación 4171/1993, la "propia naturaleza de las certificaciones de obra, que no es otra que la deducible del art. 47 de la Ley de Contratos del Estado y la aplicación conjunta de los artículos 142 y 144 del Reglamento de Contratación del Estado , permite constar que constituyen un título de crédito a favor del contratista por la realización de las obras a cambio del precio, teniendo en cuenta que el endoso supone la transmisión del principal, salvo indicación expresa en contrario".

Es relevante que el art. 145 del derogado Reglamento de la Ley de Contratos del Estado , aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre no solo aceptaba la transmisión de las certificaciones de crédito sino también su pignoración lo que es admisible en los títulos valores más característicos de nuestro sistema mercantil, la letra de cambio y el cheque:

Art. 145. Las certificaciones sólo podrán ser embargadas con destino al pago de salarios devengados en la propia obra y al de las cuotas sociales derivadas de los mismos (artículo 47 Ley contratos del Estado). Las certificaciones que se expedirán precisamente a nombre del contratista. serán transmisibles y pignorables conforme a derecho. Una vez que la Administración tenga conocimiento de la transmisión de aquéllas el mandamiento de pago habrá de ser expedido a favor del cesionario, indicando también el nombre del cedente. Antes de que se ponga en conocimiento de los órganos competentes la cesión surtirán efectos liberatorios los mandamientos de pago extendidos a nombre del contratista.

La jurisprudencia utilizada por la Sala de instancia se desarrolla bajo la vigencia de tales preceptos reglamentarios ahora desaparecidos.

Nada expresan acerca de la cesión del crédito los sucesivos Reglamentos, RD 1098/2001, de 12 de octubre, Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, ni el RD 817/2009, de 8 de mayo. En esencia la cuestión de la cesión de créditos contra la administración en el ámbito de la contratación pública conforme a derecho viene prefijada ahora en una norma de superior rango, la Ley.

Al endoso se refieren expresamente los arts. 14 y siguientes de la Ley 19/1985, de 16 de julio, Cambiaria y del Cheque constituyendo un concepto generalmente asociado a la regulación de la letra de cambio y del cheque, ambos títulos valores de fácil transmisión en una economía de mercado.

Distingue la Ley cambiaria entre el endoso pleno, art. 17.1 de la Ley cambiaria , cuando se transfiere la propiedad de la letra y la titularidad de todos los derechos incorporados a la misma y endoso limitados. Entre éstos se encuentra el endoso para cobranza en que no se trasmite la titularidad del derecho que incorpora la letra sino exclusivamente su presentación al cobro, pero actuando en nombre e interés del endosante, art. 21 Y el endoso para garantía que regula el art. 22 al establecer la consignación de valor en prenda o en garantía en la precitada letra.

SEXTO.- La posición de la Sala. Estimación del recurso de casación y desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Hemos visto que la legislación contractual ha venido permitiendo la transmisión de las certificaciones de obra mediante la cesión del crédito que ha venido calificándose como endoso, aunque tal término no constase en las regulaciones legales y reglamentarias previas a la vigente Ley 9/2017, como tampoco en ésta.

Su equiparación a la condición de título valor al calificar la cesión como endoso parece derivar de su consideración de crédito seguro al ser el deudor una administración pública que no está facultada para aceptar o rechazar la cesión una vez cumplido el requisito de notificación fehaciente del acuerdo de cesión, si bien la STS de 1 de octubre de 1.999 (casación 6363/1994) usa indistintamente los términos endoso o cesión. Requisito de notificación de la transmisión que no exige la normativa sobre la letra cambiaria y el cheque.

Ya hemos dicho que el Real Decreto Ley 4/2012 dice que desarrolla "un mecanismo ágil de pago y cancelación de deudas con proveedores de entidades locales" mediante la "cesión de derecho de cobro" de "las obligaciones pendientes de pago a los contratistas". Significa, pues, que su fin es la cancelación de la deuda de inmediato frente a un futuro incierto. Situación distinta a la enjuiciada en la STS de 10 de octubre de 2.000 (rec. casación unificación de doctrina nº 2777/1995) que recuerda doctrina anterior bajo el marco del derogado Reglamento General de Contratación.

De lo hasta ahora razonado debe colegirse que si el art. 9.2 del Real Decreto Ley 4/2012 establece la extinción de la deuda contraída por la entidad local por el principal, los intereses las costas judiciales y cualesquiera otros gastos accesorios cuando procede al abono al contratista, entendido este tanto el adjudicatario del contrato como el cesionario a quien le haya transmitido el derecho de cobro, ello comporta efectos liberatorios para la entidad local por entenderse que hubo una cesión plena.

SÉPTIMO.- La respuesta a las preguntas formuladas en el Auto. La doctrina de la Sala.

En respuesta a las preguntas formuladas declaramos que al tener efectos liberatorios para el Ayuntamiento el pago efectuado al cesionario, calificado como contratista a esos efectos por el Real Decreto Ley 4/2012, de 24 de febrero, el contratista cedente carece de legitimación para reclamar los intereses”.

Aplicación de la expropiación por ministerio de la Ley a redes supramunicipales

 

Quien soporta una expropiación pueda, excepcionalmente, tener una actitud activa, reclamando que se le expropia. Es el caso del expediente de justiprecio “por ministerio de la ley” urbanísticas, de suerte que, aun cuando la Administración no incoe el oportuno expediente, el interesado pueda tenerlo por incoado “por ministerio de la ley”, presentando su hoja de aprecio. Si la propiedad del suelo carece de aprovechamiento urbanístico y su terreno está destinado a redes públicas no está obligado a permanecer en esa situación indefinidamente, de modo que si no le expropian u obtienen el suelo de otra manera, puede pedir que le expropien y le paguen un justiprecio (justiprecio de la expropiación por ministerio de la ley sobre el que ya hemos tratado).

Ello venía previsto por el art. 69.1 de la LS 1976 para el caso de terrenos no edificables ni sujetos a cesión, en los cuales, una vez transcurridos cinco años desde la aprobación del plan sin llevarse a efecto la expropiación, “el titular de los bienes o sus causahabientes advertirán a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio”, de suerte que, “si transcurrieren otros dos años desde el momento de efectuar la advertencia”, “el propietario podrá presentar la correspondiente hoja de aprecio, y si transcurrieren tres meses sin que la Administración la acepte, podrá aquél dirigirse al Jurado Provincial de Expropiación, que fijará el justiprecio”, atendiendo “al momento de la iniciación del expediente de justiprecio por ministerio de la Ley, y los intereses de demora se devengarán desde la presentación por el propietario de la correspondiente tasación”.

En esta misma línea, cabe citar, por ejemplo, el art. 94 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, de 17 de julio de 2001, conforme al cual “cuando proceda la expropiación del suelo destinado a redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos deberá tener lugar dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del planeamiento urbanístico que legitime la actividad de ejecución”. “Transcurrido el plazo previsto en el número anterior sin que la expropiación haya tenido lugar, el propietario afectado o sus causahabientes podrán interesar de la Administración competente la incoación del procedimiento expropiatorio. Si un año después de dicha solicitud la incoación no se hubiera producido, se entenderá iniciado el procedimiento por ministerio de la Ley, pudiendo el propietario o sus causahabientes dirigirse directamente al Jurado Territorial de Expropiación a los efectos de la determinación definitiva del justiprecio”. Podemos citar también, en este mismo sentido y entre otros preceptos autonómicos, el art. 108 de la Ley catalana del Urbanismo, Texto Refundido de 26 de julio de 2005.

Ahora bien, se puede plantear si este sistema es solo aplicable a expropiaciones urbanísticas para redes locales o generales municipales o bien es admisible también para redes supramunicipales siempre que los terrenos estén así adscritos en el planeamiento urbanístico.

Pues bien, la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2019 (RC 3036/2016) afirma la aplicación de la expropiación por ministerio de la ley, actuando el Ayuntamiento como Administración expropiante, aun cuando se trate de redes supramunicipales, de titularidad autonómica o estatal, y nos ilustra así:

“debemos tener en cuenta la finalidad de la institución, como se expone en la sentencia de instancia con cita de la jurisprudencia de esta Sala, de la expropiación en su modalidad de imponerse su exigencia por el propietario a la Administración, que tiene como fundamento el hecho de que ya el mismo planeamiento municipal fija la necesidad de dicha expropiación, si bien no la impone directamente, sino que la deja al criterio de la Administración que debe ejecutar el planeamiento; por ello deberá concluirse que la " causa expropiandi ", la finalidad que exige toda expropiación, no es otra que el planeamiento, no la específica finalidad del sistema general a que se destinen los terrenos. Y así sucede con cualquier otro sistema de esa naturaleza como pueda ser el educativo o el religioso, por ejemplo, y ello sin perjuicio de que el planeamiento condiciones un concreto servicio. Y si la " causa expropiandi " se genera con la mera aprobación del planeamiento, es indudable que esa concreta determinación que impone ha de ser ejecutada por la Corporación local, que si bien no es en exclusiva la que lo aprueba, si es el que tiene la iniciativa y su protagonismo más decisivo. Ha de concluirse de lo expuesto que la Administración expropiante no podía ser otra que el Ayuntamiento que incluyó dicho sistema en su planeamiento y, por tanto, era quien estaba obligada, en primer lugar, si no a ejecutar el sistema general en el plazo que se establecía en el planeamiento, si a garantizar a los propietarios a quienes se les imponía la condición de que sus terrenos quedaban excluidos del proceso de transformación y vinculados a un sistema general, que deberían ser expropiados en el plazo establecido en el planeamiento al efecto y, en todo caso, que el régimen de esos terrenos quedaba sometido al régimen general previsto en la norma urbanística para todos los terrenos vinculados a los sistemas generales que debieran adquirirse por expropiación; esto es, que los propietarios puedan instar su expropiación dentro de los plazos que el Legislador le habilita, sin perjuicio de que la efectiva ejecución del sistema general previsto se haga en un tiempo diferente, pero que no puede afectar a la expropiación de los terrenos, porque frente a los propietarios el Ayuntamiento, al aprobar el planeamiento, asumió el compromiso de proceder a la expropiación de los mismos, con el fin de que la situación de interinidad que esa propiedad tienen para su dueño no se demore en el tiempo, como sucede en el caso de autos, en que los terrenos tienen ese destino dotacional específico, al parecer, desde hace ya más de cincuenta años, sin que el Ayuntamiento, que era el competente, haya alterado esas determinaciones, pero dejando a sus propietarios en esa indefinición de su propiedad, como en el recurso se denuncia.

…

Y este Tribunal Supremo ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la necesidad de que sean los Ayuntamientos los que han de proceder a la expropiación de los terrenos dotacionales que hayan previsto en el planeamiento. En la sentencia de 641/2017, de 6 de abril, dictada en el recurso de casación 2980/2015, precisamente se había visto obligado un Ayuntamiento a expropiar unos terrenos por ministerio de la ley para un sistema general que no debía ejecutarse por el Ayuntamiento expropiante, sino por una Universidad, a la que a posteriori de la expropiación el Ayuntamiento expropiante exigió el justiprecio pagado con cesión de los terrenos, exigencia que se ha considerado procedente por la vía de ser la beneficiaria del sistema general para el que el Municipio reservó los terrenos y precisamente a instancia de la misma Administración universitaria, por lo que no podía excluir la obligación de pagar el justiprecio a que se vio obligado el Ayuntamiento a abonar a los propietarios en su condición de Administración expropiante”.