La Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de enero de 2026 (RC
7985/2022) analiza si en un procedimiento sancionador seguido tras una fusión
por absorción es exigible conceder un trámite autónomo de audiencia a la
entidad absorbente, y concluye que no.
La doctrina jurisprudencial que se sienta es la siguiente:
“En los supuestos en los que, durante la tramitación de un procedimiento sancionador, se produce una sucesión universal entre personas jurídicas, la continuidad de la unidad económica permite considerar satisfechas las garantías del artículo 24 de la Constitución y los derechos reconocidos en los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando esa unidad económica ha podido conocer los cargos y formular alegaciones a través de la entidad originaria, de modo que la sustitución de la persona jurídica titular de la actividad no exige habilitar un trámite autónomo de audiencia para la entidad absorbente y la ausencia de dicho trámite singularizado no determina indefensión material que haga necesaria la retroacción de actuaciones”.
La sentencia reitera su doctrina anterior, rechazando que la
mera diferencia formal entre las personas jurídicas (aunque esta diferencia
desaparece al fusionarse) exija una doble audiencia, siempre que la unidad
económica absorbida haya podido defenderse.
La Sala razona así:
“El examen de esta cuestión requiere exponer, en primer
término, el criterio mantenido de forma constante por esta Sala en relación con
la transmisión de la responsabilidad sancionadora en los supuestos de sucesión
empresarial, que es también el del Tribunal Constitucional y del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea, como también expondremos, y, a continuación,
precisar si de ese criterio se deriva, o no, la existencia de una posición
procedimental autónoma de la entidad absorbente.
La Sala viene afirmando de forma reiterada que, en los
supuestos de sucesión empresarial, la responsabilidad sancionadora no se anuda
a la identidad formal de la persona jurídica, sino a la continuidad de la
actividad económica en cuyo seno se cometió la infracción.
Ya en la sentencia de 18 de abril de 1994 (recurso de apelación 328/1991, ECLI:ES:TS:1994:17258), dictada en un supuesto de absorción entre Mutuas, se razona que la extinción de la entidad originaria no determina, por sí sola, la desaparición de la responsabilidad cuando la actividad es continuada por la entidad absorbente como consecuencia del proceso de integr
Este planteamiento se desarrolla posteriormente en el ámbito del Derecho de la competencia. La sentencia de 16 de diciembre de 2015 (recurso de casación 1973/2014, ECLI:ES:TS:2015:5531) advierte expresamente del riesgo de elusión de responsabilidades si bastaran reorganizaciones societarias, cambios de denominación o alteraciones formales para impedir la exigencia de las sanciones, afirmando que el criterio relevante es la permanencia de la misma realidad económica y empresarial.
En la misma línea, las sentencias de 13 de marzo de 2019
(recursos de casación 631/2018 y 635/2018, ECLI:ES:TS:2019:815 y
ECLI:ES:TS:2019:814) precisan que la sucesión en la responsabilidad
sancionadora opera cuando la actividad económica desarrollada por la entidad
infractora es continuada por la sociedad resultante de un proceso de
transformación o fusión, incluso en los casos en que la entidad infractora
mantiene formalmente su personalidad jurídica, pero ha dejado de existir desde
el punto de vista económico.
Esta jurisprudencia ha sido sistematizada por la sentencia
de 25 de noviembre de 2021 (recurso ordinario 345/2020, ECLI:ES:TS:2021:4383),
que expone la evolución de la jurisprudencia previa y fija con claridad el
canon aplicable a los supuestos de fusión por absorción. En dicha sentencia se
afirma que la infracción se vincula a la actividad económica desarrollada y no
a la mera forma societaria, de modo que, cuando la actividad persiste sin
ruptura funcional relevante, la fusión por absorción no determina la aparición
de un nuevo sujeto responsable, sino la continuidad de la misma unidad
económica en cuyo seno se cometió la infracción.
La referida sentencia fue impugnada en amparo ante el
Tribunal Constitucional y la STC 179/2023, desestimó el recurso al considerar
que «[n]o se puede considerar que el criterio de la "identidad económica
sustancial", como fundamento de la transmisión de la responsabilidad por
infracción entre personas jurídicas, sea contrario al principio de culpabilidad
y personalidad de las sanciones del art. 25.1 CE »El Tribunal Constitucional
sostiene que «tales principios son aplicables a las personas jurídicas, pero «"necesariamente
de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas" (por
todas, STC 246/1991 , FJ 2)».
En esta misma línea, la sentencia de esta Sala de 25 de
abril de 2023 (recurso de casación 1297/2022, ECLI:ES:TS:2023:1884), extiende
expresamente esta doctrina a infracciones corporativas y reitera que la
imputación de la responsabilidad sancionadora no depende de elementos puramente
orgánicos o formales, sino de la continuidad funcional de la unidad económica
relevante.
La doctrina jurisprudencial de esta Sala está en consonancia con la del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que ha elaborado de forma progresiva un concepto funcional de empresa como unidad económica, atendiendo a la continuidad real de la actividad con independencia de las modificaciones jurídicas u organizativas que puedan producirse.
En la sentencia de 11 de diciembre de 2007, ETIy otros
(C-280/06 , ECLI:EU:C:2007:775, Gran Sala), el Tribunal de Justicia declaró que
los cambios jurídicos u organizativos que afecten a una entidad infractora no
determinan necesariamente la aparición de una nueva empresa exenta de
responsabilidad cuando, desde el punto de vista económico, existe identidad
entre las entidades sucesivas, siendo irrelevante incluso que la transmisión de
la actividad derive de una decisión legislativa.
Posteriormente, la sentencia de 24 de septiembre de 2009
(C-125/07, ECLI: EU:C:2009:554) precisó el alcance del principio de
responsabilidad personal en materia sancionadora, afirmando que, cuando la
entidad autora de la infracción ha dejado de existir jurídicamente, el cambio
organizativo no crea una empresa nueva exenta de responsabilidad si, desde el
punto de vista económico, existe identidad entre las entidades implicadas.
Este planteamiento se proyecta de forma expresa sobre el
ámbito de las sanciones administrativas en la sentencia de 5 de marzo de 2015
(C-343/13, ECLI:EU:C:2015:146), dictada en relación con una fusión por
absorción conforme al Derecho societario europeo, en la que el Tribunal de
Justicia declara que la transmisión universal del patrimonio puede incluir la
responsabilidad por sanciones administrativas cuando así lo exige la
efectividad del Derecho de la Unión y la evitación de prácticas elusivas.
La jurisprudencia posterior del Tribunal de Justicia ha
reafirmado y precisado este entendimiento funcional. En la sentencia Skanska
Industrial Solutionsy otros, de 14 de marzo de 2019 (C-724/17 ,
ECLI:EU:C:2019:204), se declara que la responsabilidad por infracciones del
artículo 101 TFUE se imputa a la empresa entendida como unidad económica, con
independencia de las personas jurídicas que la integren, siendo irrelevantes
los cambios jurídicos cuando persiste la continuidad económica.
Finalmente, la sentencia Sumal,de 6 de octubre de 2021
(C-882/19 , ECLI:EU:C:2021:800, Gran Sala), reitera el carácter funcional del
concepto de empresa y precisa que, cuando varias sociedades constituyen una
única unidad económica, la imputación de responsabilidad puede dirigirse a
cualquiera de las entidades que la integran siempre que exista un vínculo
funcional suficiente con la actividad en cuyo marco se cometió la infracción,
confirmando que la personalidad jurídica aislada no constituye el criterio determinante
para identificar al sujeto responsable”.
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