No basta "cualquier otro incumplimiento"

 

En materia sancionadora se había dicho ya que las normas sancionadoras que tipificaban "cualquier incumplimiento" de una normativa eran poco conformes con el principio de tipicidad. Pues bien, fuera del ámbito sancionador, la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2017 (RC 684/2014), ponente Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, anula por este motivo cierto precepto del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos:

SÉPTIMO.- Sobre el motivo de impugnación del artículo 49.1 m) del Real Decreto 413/2014 , fundamentado en la vulneración del principio de tipicidad.
El último motivo de impugnación del recurso contencioso-administrativo, en que se formula la pretensión de que se declare la nulidad de pleno derecho del artículo 49.1 m) del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio , que establece como motivo de cancelación de la inscripción en el registro de régimen retributivo específico en estado de explotación «cualquier otro incumplimiento de las obligaciones y requisitos previstos en este Real Decreto», debe ser estimado.
Esta Sala, tal como ya manifestamos en la precedente sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 20 de junio de 2016 (RCA 452/2014 ), considera que, en los términos tan laxos en que aparece redactada la disposición reglamentaria impugnada, que no contiene ninguna especificación precisa acerca de la entidad, la naturaleza o la relevancia del incumplimiento de las obligaciones y requisitos exigidos a los titulares de instalaciones de generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables para acogerse al régimen retributivo específico, que comporta en el supuesto de que se haya acreditado dicho incumplimiento la cancelación de la inscripción en el registro de dicho régimen retributivo específico, y, en consecuencia, la pérdida de la retribución, el Gobierno, en el ejercicio de su potestad reglamentaria, ha vulnerado el principio de proporcionalidad.
En efecto, cabe poner de relieve que el principio de proporcionalidad impone, según una consolidada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, del Tribunal Constitucional y de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que en la predeterminación de aquellas normas cuya aplicación comporte efectos perjudiciales para los afectados, debe tenerse en cuenta que la regulación adoptada sea adecuada y necesaria para garantizar los fines u objetivos de interés general perseguidos por la norma habilitante, sin que, por tanto, puedan introducirse disposiciones que por su carácter se revelen extremadamente o injustificadamente gravosas .
En este sentido, estimamos que, tal como aduce la defensa letrada de la mercantil demandante, no cabe aceptar, desde la perspectiva de respeto debido al principio de seguridad jurídica, -aunque no esté en juego en este supuesto la aplicación del principio de tipicidad garantizado en el artículo 25 de la Constitución ni las garantías contenidas en los artículos 129 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , por no tener la disposición enjuiciada carácter sancionador-, aquellas cláusulas reglamentarias que comporten un halo de incertidumbre por no precisar los elementos objetivos constitutivos del presupuesto de la conducta antijurídica, como es, en este caso, la relevancia o gravedad del incumplimiento, que no permite a los destinatarios de la norma poder conocer y predecir, sin ambigüedad, las consecuencias derivadas de su actuación.

Cosa juzgada

La LJCA contempla la causa juzgada como causa de inadmisibilidad. Así, a tenor del art. 69 LJCA, “La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: … d) Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia”.

Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo 12 de junio de 1984 significa que

"una vez comprobada en autos la identidad de partes, objeto y circunstancias, resulta ineludible la aplicación del principio de cosa juzgada, puesto que el asunto que se somete a la consideración de esta Sala ha sido ya juzgado de manera definitiva (non bis in idem) por ella misma, y no cabe, en consecuencia y en términos de derecho, añadir nada a lo ya resuelto sobre el mismo asunto".

La cosa juzgada material venía consagrada por el art. 1252 del Código Civil (hoy derogado por la vigente LEC), al disponer que "para que la presunción de cosa juzgada surta efecto en otro juicio es necesario que, entre el caso resuelto por la sentencia y aquel en que ésta sea invocada concurra la más perfecta identidad entre las cosas, las causas, las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron"; y se halla hoy recogida en el art. 222 de la LEC, bajo la rúbrica de cosa juzgada material. Dice su primer apartado que “la cosa juzgada de las sentencias firmes, sean estimatorias o desestimatorias, excluirá, conforme a la Ley, un ulterior proceso cuyo objeto sea idéntico al del proceso en que aquélla se produjo”. Añaden sus apartados 2 y 3 que “la cosa juzgada alcanza a las pretensiones de la demanda ...” y “afectará a las partes del proceso en que se dicte ...”, con ciertas precisiones y excepciones que no vienen al caso.

De este modo, se exige, en principio, la identidad de petitum, causa de pedir y sujetos de los dos procesos (eadem res, eadem causa, eadem persona). Con todo, tanto el art. 222 LEC (p.ej. en materia de estado civil o acuerdos sociales) como el art. 72 LJCA admiten la producción de efectos frente a terceros.

De lo que no cabe duda es que para apreciar la cosa juzgada es necesaria la identidad de causa petendi y petitum. En el ámbito contencioso-administrativo cabe destacar la existencia de un específico elemento identificador de la cosa juzgada que es el acto o disposición objeto de la resolución firme. Ciertamente, son numerosos los pronunciamientos que rechazan la existencia de cosa juzgada por faltar la identidad del acuerdo recurrido, bastando que se trate de acuerdos diferentes para denegarla (STS 20-11-1979, 5-3-1980 y 5-11-1999).

A este respecto, la más reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 2017 (RC 890/2016) nos ilustra en su FJ 3º:

”El principio o eficacia de cosa juzgada material (...) se produce, según la jurisprudencia de esta Sala, cuando la cuestión o asunto suscitado en un proceso ha sido definitivamente enjuiciado y resuelto en otro anterior por la resolución judicial en él recaída. Tal manifestación de la cosa juzgada, que consagra el artículo 222 de la LEC/ 2000 , atiende de manera especial a la seguridad jurídica, evitando que la discusión jurídica se prolongue indefinidamente mediante la iniciación de nuevos procesos sobre lo que ha sido ya definido o determinado por la Jurisdicción, y, al mismo tiempo, que se produzcan resoluciones o sentencias contradictorias.

En su vertiente negativa, la excepción de cosa juzgada tiene su expresa consagración en el artículo 69.d) LJCA , dando lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. Y, en una jurisprudencia que por reiterada acusa la cita concreta de los pronunciamientos de esta Sala que la conforman, se ha configurado dicha causa de inadmisión en tomo a la comprobación de la identidad de las pretensiones: de la que fue objeto del proceso decidido por sentencia firme y de la que lo es del nuevo proceso en que se hace valer la causa de inadmisión. Así han de contrastarse los tres elementos: a) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; b) causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión; y c) petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada. Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso contencioso-administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. O , dicho en otros términos, si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero.

Así esta Sala ha señalado: la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente".

Y además, claro está, la apreciación de la excepción de cosa juzgada exige que se trate no sólo del mismo acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior ( STS, Sala 4ª, de 22 mayo. 1980 ). Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada» .

Como sostiene la recurrida, nos encontramos ante actos diferentes en el tiempo, con fundamentaciones diferentes para llegar a una conclusión diferente, en cada uno de ellos; procesos complejos, donde la práctica de la prueba resulta esencial para que el Juzgador pueda llegar a tener la plena convicción para fundamentar su fallo. Por consiguiente, aplicar a este caso la excepción que plantea la recurrente, no puede sino llevar a una situación difícilmente aceptable jurídicamente, ya que impediría cuestionar a futuro cualquier revisión tarifaria en el ámbito del litigio que nos ocupa, lo que cercenaría el derecho a la tutela judicial efectiva, dando por válido cualquier presupuesto que la entidad concesionaria del servicio en litigio plantease en sus correspondientes estudios económicos.

Se trata de rebatir incrementos tarifarios, plasmados por medio de modificaciones sucesivas de una Ordenanza Municipal, al amparo de estudios económicos diferentes, con datos diferentes y conclusiones diferentes. Simplemente no se dan los presupuestos del art. 222 de la LEC , por lo que tampoco es posible apreciar la concurrencia de la expresada excepción”.

Otra cosa es el posible efecto positivo de la cosa juzgada, al que se refiere el art. 222.4 LEC, a cuyo tenor: “lo resuelto con fuerza de cosa juzgada en la sentencia firme que haya puesto fin a un proceso vinculará al tribunal de un proceso posterior cuando en éste aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que los litigantes de ambos procesos sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal”.



Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

De nuevo sobre la motivación de los planes urbanísticos: nulidad del Plan Especial de Valdebebas

 

En los tiempos de la burbuja, Valdebebas (ámbito urbanístico cercano al aeropuerto de Barajas en la ciudad de Madrid) presumía de que iba a albergar el centro comercial más grande. Su excesivo tamaño (resultante de unir y reubicar dos superficies que figuraban previamente en el Plan de Sectorización), su mala ubicación (al fondo del ámbito) , la restricción de accesos al aeropuerto y la crisis inmobiliaria llevaron a los promotores a sustituir ese gran centro comercial por 1200 viviendas más, lo que fue aceptado por el Ayuntamiento mediante Plan Especial.

Pues bien, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 2017 (Rec. 1421/2016) confirma la nulidad del Plan Especial por falta de motivación.

De este modo, en su FJ 5º nos ilustra del modo siguiente:

“Sin embargo, frente a ello, las conclusiones de la sentencia de instancia han de ser mantenidas:

1. Inexistencia en la Memoria de estudio técnico y económico determinante de que los usos terciarios deben de desaparecer en los grados expresados en el Plan Especial.

2. Ausencia de razones fácticas que apunten a la necesidad de aumentar la densidad de la vivienda, ya que, según la sentencia, lo único que se vislumbra es una colmatación de viviendas en el ámbito con ocupación de la zona que se destinaba al uso suprimido. Y,

3. Inexistencia de justificación alguna de la necesidad de tal aumento de viviendas junto a la infraestructura aeroportuaria, en una zona del ámbito que el planificador ordenó vincular, en se dice en la ficha del APE, "de forma importante a las ampliaciones del sistema aeroportuario y de las infraestructuras generales de equipamiento incluidas en el ámbito y su entorno", sin que se haya realizado ---según concluye la indica la sentencia--- en la Memoria un estudio razonado de su coherencia. Esto es, la Sala reclama una específica motivación del aumento habitacional expresado en un entorno ---vinculado a la infraestructura aeroportuaria de Barajas--- que, en principio, podría resultar hostil, urbanísticamente hablando, a tal incremento”.

Nótese cómo en esta materia la Jurisprudencia, a través de la exigencia de motivación y más allá de lo que sucede en otros sectores, en los que la motivación se cubre con razonamientos, aunque no sean los más acertados, se entra a determinar la conveniencia de determinadas actuaciones.

Así, la sentencia prosigue que “No se debe olvidar que nos encontramos ante un Plan Especial --- y no ante un Plan Parcial---, sometido a la legislación madrileña, cuyas funciones se desgranan en el artículo 50.1 de la LSM, apareciendo las mismas como difíciles parámetros de encaje de las finalidades que se dicen pretendidas en el Plan, que, no se olvide, en el fondo, no es otra cosa que un cambio de usos. Obvio es que, como hemos expuesto, en la Memoria se dan las razones formales de las que parte el cambio, pero tiene razón la Sala de instancia cuando señala, con insistencia, que se sigue sin conocer las causas y circunstancias por las que el resultado del proceso de cambio ---con el aumento del número de viviendas expresado--- tiene que ser el que se alcanza”.

Para más adelante añadir que “Insistimos, pues, con la sentencia de instancia, en que la Memoria explica el porqué ya no resulta viable el destino terciario/comercial previsto en el Plan General para las parcelas expresadas ---aunque respecto de tal cuestión notamos, igualmente, como apunta la Sala de instancia, la ausencia de dato o estudio alguno que acredite la dificultad de la conectividad vial de la zona o su futura evolución comercial---, pero desconocemos qué razones existen para reconducir la situación hacía un incremento poblacional, que, como hemos expuesto, se produce en un entorno ---vinculado a la infraestructura aeroportuaria del Aeropuerto de Barajas--- y que, en consecuencia, podría ser un entorno poco proclive a tal incremento poblacional.”