Interesante Sentencia dictada el 25 de marzo de 2021 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (Sentencia Nº 441/2021; Rec. casación 3607/2019). Técnicamente, esta Sentencia tiene por objeto: “… precisar si en los casos en que una sentencia judicial firme anule una liquidación obtenida tras un procedimiento de comprobación de valores y ordene una retroacción de actuaciones para que se reinicie la tramitación de la tasación pericial contradictoria, la Administración está sometida a algún plazo para dar cumplimiento a la ejecución de esa sentencia y culminar el procedimiento y, en concreto, los establecidos en las normas tributarias, con las precisiones que luego se complementan en los demás apartados del auto de admisión”.
Sin embargo, una lectura de la misma permite comprobar que va más allá pues, en verdad, fija doctrina general para todos aquellos supuestos en que una Sentencia dispone que se retrotraigan las actuaciones por apreciar un defecto de forma en la actuación administrativa (ya sea tributaria o no).
Así, en su fundamento de Derecho tercero se lee:
“1. Como hemos dicho repetidamente y recordado en la sentencia reseñada, de 19 de noviembre último, la finalidad procesal de la retroacción de actuaciones, si se acuerda en una sentencia firme, es la de subsanar los defectos de forma de que adoleciera el acto impugnado, con el propósito de restañar la indefensión que se hubiera podido causar a la parte demandante, lo que es coherente con la idea de que la retroacción identifica el momento preciso del procedimiento irregular en que sucedió la falta y que supone el punto de partida de lo que ha de repetirse.
2. Se trata de una decisión que, es fácil de comprender, debe producirse siempre en favor, justamente, de dicha parte, como vencedora en un proceso judicial en que se ha anulado la resolución administrativa objeto de impugnación, y que debe pedirse formalmente, como pretensión procesal determinante de su concesión.
En el caso de la sentencia originaria, de cuya ejecución se trata, nada habría impedido, dogmáticamente, al Tribunal de instancia, en caso de estar en disposición de los elementos de juicio necesarios, incluidos los suministrados en el proceso mismo, determinar por sí misma el valor de los bienes afectados por la liquidación del impuesto sobre sucesiones. En tal caso, habría sido innecesario repetir el procedimiento, con la pérdida de energía, tiempo y dinero que la demora subsiguiente ocasiona. Así lo reclama el principio de tutela judicial, que debe ser efectiva, esto es, no puramente nominal (art. 24.1 CE), que se puede articular por medio de una pretensión de plena jurisdicción (art. 31.2 de la LJCA).
3. Sin embargo, lo que, en rigor, ha efectuado la Sala de esta jurisdicción de Madrid, a través de una retroacción de actuaciones, es conceder una segunda oportunidad a la Administración autonómica para que lo haga bien esta vez y acredite aquello que le incumbe. Esta concesión -expresada la reflexión con un alcance general, no ya por referencia a la sentencia que se pretende ejecutar, que ha de resolver las pretensiones de las partes tal como se han formulado- puede dar lugar, en la práctica, a situaciones indeseables en las que, lejos de dar satisfacción al derecho de defensa del demandante en el proceso, limita y cercena el alcance jurídico del éxito de su pretensión de nulidad, puesto que consigue para éste, de facto, una estimación precaria, condicionada y pírrica, que consiente los graves errores de la Administración y permite a ésta un segundo intento de acreditar lo que ya pudo hacer antes.
4. El plazo para ejecutar una sentencia judicial no está previsto en la Ley de nuestra jurisdicción de un modo taxativo. Obvio resulta recordar que la ley procesal no se ocupa, de un modo particular, de regular singularmente las sentencias en materia tributaria, sino que el régimen de los artículos 103 y ss. de la LJCA afecta a todas las sentencias firmes susceptibles de ejecución, dictada en procesos de esta jurisdicción.
5. Ha de añadirse a lo anterior una consideración que resulta elemental: la sentencia que ordenó la retroacción, una vez cumplida -bien o mal, tempestiva o tardíamente- no es susceptible de control administrativo -incompatible frontalmente con el régimen de ejecución de la sentencia en los mencionados artículos y en los supletoriamente aplicables de la LEC- pues la carencia de potestad administrativa para pronunciarse sobre si una sentencia judicial ha sido ejecutada o no es total y absoluta.
6. De ahí que, por su propio fundamento, tal como declaramos en la sentencia referenciada y debemos reiterar ahora, sea también impertinente un proceso judicial -el que ha dado lugar, a la postre, a esta casación- cuyo único objeto sea la revisión judicial de segundo grado de actos que, por no ser administrativos en sentido propio, ya que no se actúa en ellos una potestad propia atribuida por la Ley a la Administración, sino un mandato legal para que ésta cumpla en sus términos exactos y con diligencia lo ordenado, como agente o delegado ejecutor del Tribunal judicial, no son propiamente actos administrativos en el sentido del artículo 1 de la LJCA.
De no estar conforme con lo ejecutoriado, le cabría al afectado la promoción del incidente de ejecución de sentencia previsto en el artículo 109 LJCA, bajo la exclusiva potestad judicial, no así impugnar de nuevo -para agotar la vía- los actos resultantes de la retroacción.
7. Que la ley procesal especializada -LJCA- no prevea un plazo único y universal para ejecutar la sentencia firme -precisamente por la variedad de casos y situaciones que pueden presentarse y, además, porque el plazo lo podría establecer, de ser ello preciso, la propia sentencia o el Tribunal sentenciador en el ámbito de la propia ejecución, en función de la urgencia del caso o del riesgo de pérdida eventual del derecho ganado en la sentencia- no significa que quede en manos de la Administración elegir a placer el ritmo de la ejecución o el plazo para llevarla a cabo.
(…)
9. Dicho en otras palabras, la retroacción ordenada es un mandato judicial a la Administración para que ejecute la sentencia firme en los términos de ésta y con las condiciones y exigencias que el fallo pudiera, eventualmente, contener, pero el cumplimiento de lo ejecutoriado no se desarrolla en el seno de un procedimiento administrativo, justamente porque éste es el cauce formal de una serie de actos que conducen al acto final o definitivo, de naturaleza también administrativa, fruto del ejercicio de una potestad de tal índole.
En particular, no existe en principio la caducidad como figura jurídica en el ámbito de la ejecución de la sentencia, porque tal efecto es propio de los procedimientos administrativos y la tutela ejecutiva, dentro de la judicial efectiva, no discurre a través de un procedimiento de esta clase.
(…)”
Finalmente, en el fundamento de Derecho cuarto concluye: “Importa, en cambio, mencionar que, conforme a nuestra doctrina reiterada, no cabe conferir a la Administración un repetido derecho a equivocarse, sino que sólo se admite, por vía judicial, una única oportunidad de rectificar sus fallos, sustantivos o formales, es de añadir, una vez más, que dentro del seno de la ejecución de la sentencia”.
Por tanto, de lo expuesto resulta que, en aquellos casos en que el Tribunal sólo pueda acordar la retroacción de las actuaciones por concurrir un defecto de forma, el control del procedimiento administrativo que se retome NO corresponderá a la Administración, sino al Tribunal de instancia en el seno del incidente de ejecución de Sentencia.
Lo contrario implicaría un injustificado privilegio para la Administración (“… conceder una segunda oportunidad a la Administración…” o una suerte de “… derecho a equivocarse…”) con la consiguiente vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del administrado.
María Vizán Palomino
Abogada
