ACREDITACIÓN Y SUBSANACIÓN DE LA REPRESENTACIÓN PROCESAL

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2025 (RC 2679/2023) resuelve sobre la subsanación de la falta de acreditación de la representación procesal.

Así, "Es correcto declarar la caducidad siempre que el órgano judicial requirente de la subsanación no tenga constancia, dentro del plazo establecido, de la existencia del apoderamiento, sin que dicho plazo pueda ser rehabilitado. Sobre esto último, ya hemos señalado en el anterior fundamento que no es posible la rehabilitación del plazo procesal conforme al art. 128 de la LJCA cuando dicho plazo se ha concedido para subsanar el requisito del apoderamiento de abogado o procurador que debe acompañar al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo.

También hemos señalado que lo relevante para la subsanación no es el otorgamiento de la representación procesal dentro del plazo establecido, sino su acreditación ante el órgano judicial que efectuó el requerimiento."

Ahora bien, el TS advierte que el régimen de acreditación ha cambiado. Mientras que en el régimen aplicable al caso debía acreditarse la representación ante el propio órgano judicial, mientras que "La norma actualmente vigente prevé en su primer apartado dos formas de conferir la representación procesal: La primera, a través de una comparecencia electrónica, que se efectúa en una sede judicial electrónica como forma de acceder al registro electrónico de apoderamientos judiciales apud acta;y, la segunda, ante notario o por comparecencia personal, sea presencial o por medios electrónicos, ante el letrado o letrada de la Administración de Justicia de cualquier oficina judicial. En estos casos, se debe proceder a la inscripción en el Registro Electrónico de Apoderamientos Judiciales dependiente del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes. Según el apartado 2 de este precepto, el otorgamiento apud acta por comparecencia personal o electrónica deberá ser efectuado al mismo tiempo que la presentación del primer escrito o, en su caso, antes de la primera actuación, sin necesidad de que a dicho otorgamiento concurra el procurador. La representación procesal se acreditará mediante consulta automatizada orientada al dato que confirme la inscripción de esta en el Registro Electrónico de Apoderamientos Judiciales, cuando el sistema así lo permita. En otro caso, se acreditará mediante la certificación de la inscripción en el Registro Electrónico de Apoderamientos Judiciales. Y el apartado 3 añade que los apoderamientos inscritos en el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del Estado producirán efectos en el procedimiento judicial, siempre que se ajusten a lo previsto en esta Ley y que se cumplan los requisitos técnicos previstos en la Ley que regule los usos de la tecnología en la Administración de Justicia y su desarrollo reglamentario o por normativa técnica.

Como es de ver, el apoderamiento, ya sea otorgado mediante comparecencia electrónica o personal, se debe inscribir en un registro electrónico, registro que sirve para acreditar la representación procesal mediante consulta automática, siempre que el sistema esté disponible, o bien mediante un acto de la parte consistente en la aportación de la certificación de la inscripción en el Registro Electrónico.

No es este, sin embargo, el régimen jurídico aplicable al caso que juzgamos...(pues) el régimen actual de otorgamiento de la representación procesal ... se establecen sistemas de acreditación de la representación procesal tan novedosos como la consulta automática de los apoderamientos, lo que puede permitir que surta efectos desde el mismo momento del otorgamiento sin necesidad de trámites complementarios, lo cierto es que en nuestro caso resultaba precisa la acreditación de la existencia del poder y que esta acreditación se realizara dentro del plazo establecido para la subsanación."

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

SOBRE LA IMPUGNACIÓN DE DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS POR VICIOS FORMALES

La Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2025 (Rec. 803/2023) analiza la impugnación directa del Real Decreto 445/2023, de 13 de junio, de evaluación ambiental, con consideraciones que son de interés en general para la impugnación de normas reglamentarias.

Extractamos su Fundamento Jurídico SEXTO (las negritas son nuestras);

"Invoca el recurrente varios motivos impugnatorios tendentes a que se declare la nulidad de pleno derecho del RD 445/2023 recurrido, denunciando diversos vicios o irregularidades en la elaboración de la norma.

Sin perjuicio de examinar seguidamente cada uno de ellos, de forma pormenorizada, resulta obligado referirnos con carácter previo a los pronunciamientos de este Tribunal con relación a los defectos formales como causa de nulidad de las disposiciones reglamentarias, pues como recuerda la STS nº 1079/2023, de 24 de julio de 2023 (rec. 162/2021):

«... conforme a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (por todas, sentencia 414/2022, de 4 de abril, dictada en el recurso 300/2020; con abundante cita), para que los defectos formales puedan tener relevancia a los efectos de ocasionar la nulidad de una norma reglamentaria, deben ser de tal entidad que permitan concluir que el ejercicio de la potestad reglamentaria se ha ejercitado con una clara vulneración de las exigencias que impone un precepto de rango superior, que es el presupuesto de nulidad del artículo 47-2º de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ...
Referido, pues, el debate al ámbito estrictamente formal, ya hemos declarado que para que en tales supuestos se pueda ver afectada la legalidad de las disposiciones reglamentarias, se requiere que el defecto apreciado tenga relevancia para el contenido material de la norma. Y así, se declara en la sentencia antes reseñada que "los presupuestos formales para la aprobación de los reglamentos han de interpretarse con el criterio finalistaque la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene aconsejando, con el fin de no incurrir en un excesivo formalismo, desconociendo que el procedimiento no tiene una finalidad en sí mismo considerado, sino en cuanto es garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba; que es la finalidad de los trámites que se impone por la norma que regula el procedimiento de aprobación... [D ]esde el punto de vista formal, el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (...), y que los trámites ahí contemplados constituyen límites formales de dicha potestad y habilitan para el control judicial de su ejercicio."

Partiendo de esa premisa al interpretar los defectos formales desde una óptica sustancialista y no meramente formalista, hemos declarado: "Por lo que se refiere a la omisión de trámites, la jurisprudencia de esta Sala subraya que para que proceda la nulidad...es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental.

"... Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte. Esta finalidad se traduce en una garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia a los ciudadanos..., como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria, y en una garantía interna, encaminada a asegurar tanto la legalidad como el acierto de la regulación reglamentaria..."

En ese sentido hemos declarado en nuestra sentencia 1227/2020, de 30 de septiembre, dictada en el recurso 36/2019 (ECLI:ES:TS:2020:2988) las siguientes condicionesen relación con la posibilidad de apreciar vicios de nulidad de las disposiciones generales: "1º Que el procedimiento de elaboración tiene por finalidad garantizar la oportunidad, acierto y legalidad de la norma que se elabora, así como su oportunidad (cf. artículos 26.1 de la Ley 50/1997 y 129 de la Ley 133/2015 ). Como procedimiento especial responde a la idea de administración participativa y para garantizar esos objetivos regula diversos momentos en los que se recaba el parecer ciudadano, en general o a través de organizaciones representativas, más entidades afectadas y administraciones; además se recaban aquellos informes que sean preceptivos por serlo con carácter general o por exigirlos normas sectoriales. 2º La jurisprudencia ha declarado el rigor exigible en el cumplimiento de los trámites de ese procedimiento pues se ventila la promulgación de normas que integran el ordenamiento jurídico, que se insertan en el sistema de fuentes, luego tienen una eficacia general y vigencia indefinida, de ahí que las ilegalidades reglamentarias tanto sustantivas como procedimentales sean causa de nulidad de pleno derecho ( artículo 47.2 de la Ley 39/2015 ). Ahora bien, no cabe olvidar que esa misma jurisprudencia sostiene una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales para, evitando caer en el puro formalismo, atender más a la finalidad a la que responden, en cuya valoración han de tenerse en cuenta las especialidades de la disposición general de que se trate (vgr. sentencia de la Sección Cuarta, de 13 de septiembre de 1996, recurso de casación 7198/1991 ). 3º La especialidad de ese procedimiento, aparte de sus diferencias estructurales respecto del procedimiento que finaliza con una resolución, lleva a modular el alcance de exigencias ordinarias como pueden ser, por ejemplo, la motivación, la idea de indefensión o respecto de la potestad ejercitada, el alcance de la discrecionalidad administrativa. Más intensa es, en cambio, la exigencia en este procedimiento de principios como el de trasparencia, seguridad, eficiencia o la exigencia de principios propios como es el de buena regulación (cf. artículo 129 Ley 39/2015 ). 4º También tiene declarado la jurisprudencia que a lo largo del procedimiento de elaboración de un reglamento -precisamente por ese principio participativo que lo informa- es frecuente que vaya cambiando la redacción del texto proyectado. Esto es normal, pero al no aplicarse el principio contradictorio la regla general es que no es exigible reiniciar una y otra vez los trámites de audiencia, información o recabar informes a medida que en ese proceso de elaboración va cambiándose el proyecto que se gesta. 5º Esta regla general tiene como excepción aquellos casos en que los que en una nueva versión del proyecto se introducen cambios sustanciales, que afectan a los aspectos nucleares de lo proyectado (cf. sentencias de esta Sala, Sección Sexta, de 23 de enero de 2013, recurso contencioso-administrativo 589/201121 ; de la Sección Tercera de 21 de febrero de 2014, recurso de casación 954/2012 ; dos sentencias de la Sección Cuarta, ambas de 19 de mayo de 2015, recursos contencioso- administrativos 534 y 626/2012 o la sentencia de la Sección Tercera 1253/2018, de 17 de julio , recurso contencioso-administrativo 400/2017 , entre otras).»

Y, con cita de otras anteriores, exponemos igualmente la doctrina fijada en la sentencia de 16 de octubre de 2023 (recurso 848/2022):

«Conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traducían en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiene su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte. En tal sentido, cuando se alude a la trascendencia de la inobservancia denunciada, se está haciendo referencia a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposición generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización, sino por la finalidad a que responden».
Estos criterios jurisprudenciales tienen plena proyección en el caso y sirven de guía en el examen de las cuestiones relativas al procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado que ha planteado la parte demandante en este proceso y que pasamos a realizar.
6.1.-Invoca el recurrente la nulidad del Real Decreto 445/2023, por incumplimiento del principio de participación pública en la evaluación ambiental, plasmado en el art. 2. i) de la ley 21/2013, incumpliéndose asimismo los arts. 16, 17 y 18 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, sobre derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (que incorpora a nuestro ordenamiento las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE).

En este punto, es preciso diferenciar el procedimiento de elaboración de normas con rango legal o reglamentario, que prevé la correspondiente consulta pública previa ( art. 26.2 LG), del principio de participación pública a los efectos de los procedimientos de evaluación ambiental, recogido en el artículo 2.i) de la norma sectorial, la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (LEA).

En todo caso, el órgano competente para la tramitación de la norma aquí impugnada -como seguidamente veremos- ha garantizado tal principio y adecuado su actuación a lo prevenido en el Convenio Aarhus, sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Como tiene dicho esta Sala (entre otras en STS n.º 1.768/2023,de 21 de diciembre (RC 3303/2022) y n.º 119/24, de 25 de enero (RC 4795/22) con ocasión del procedimiento de evaluación ambiental ordinaria, su naturaleza tuitiva del medio ambiente convierte en especialmente relevante la participación ciudadana en estos procedimientos por ser el medio ambiente un bien o interés colectivo de cuyo disfrute son titulares todos los ciudadanos ( art. 45 CE) y a cuya conservación vienen obligados los poderes públicos y la sociedad en su conjunto.

La participación ciudadana, consagrada con carácter general en el art. 9.2 CE y, en el ámbito de la Administración, en el art. 105 CE, reviste en los procedimientos ambientales una importancia cualificada de la que da cuenta el panorama normativo internacional, interno y comunitario que a ella se refieren: Convenio Aarhus (Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus, Dinamarca, ratificado por la Unión Europea el 25 de junio de 1998, y por España el 15 de diciembre de 2004, BOE de 16 de febrero de 2005), la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y ciñéndonos ya al concreto procedimiento que analizamos, la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 2014/52/UE, y la Ley 21/2013, de 28 de junio, de evaluación ambiental (LEA).

En todas estas normas se hace referencia a la necesidad de que, en palabras del Convenio Aarhus (art. 6.4), «la participación del público comience al inicio del procedimiento de toma de decisiones con incidencia en el medio ambiente, es decir, cuando todas las opciones y soluciones sean aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real».

En similares términos se pronuncia la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, si bien, como expresa su exposición de motivos, esta norma «se ocupa del derecho de participación pública en los asuntos de carácter ambiental en relación con la elaboración, revisión o modificación de determinados planes, programas y disposiciones de carácter general. La regulación de las demás modalidades de participación previstas en el Convenio y en la legislación comunitaria (procedimientos administrativos que deben tramitarse para la concesión de autorizaciones ambientales integradas, para evaluar el impacto ambiental de ciertos proyectos, para llevar a cabo la evaluación ambiental estratégica de determinados planes y programas o para elaborar y aprobar los planes y programas previstos en la legislación de aguas) se difiere a la legislación sectorial correspondiente».

Por su parte, la Directiva 2011/92/UE, en sus considerandos 16 y 17 destaca la importancia y el sentido de la participación real del público en la adopción de las decisiones medioambientales, consagrando la LEA la participación pública como principio al que deben sujetarse los procedimientos de evaluación ambiental (art. 2).

Dicho esto, lo relevante del trámite de información pública, es garantizar la participación real y efectiva del público en una fase temprana del procedimiento de toma de decisiones con incidencia medioambiental cuando están abiertas todas las opciones relativas a la determinación del contenido, la extensión y la definición del proyecto, significando que el criterio de esta Sala mantenido en las sentencias reseñadas ha sido confirmado por STJUE de 1 de agosto de 2025 (asunto C-461/24).

En el presente caso, como tiene declarado este Tribunal, el órgano competente para la tramitación de la norma aquí impugnada, ha garantizado debidamente en el proceso de elaboración de la norma el acceso a la información y la participación pública.

En efecto, sobre esta cuestión, se ha pronunciado esta Sala en sentencia de 30.10.2025 recaída en el recurso directo núm. 761/23 y 9 más acumulados al mismo, donde se cuestionaba por la parte recurrente que el trámite de consulta previa ex art. 26.2 de la Ley 50/1997 ( LG) en relación con el art. 133 de la LPAC fue deficiente, pues no existe certeza de si se pudo acceder a la página web del Ministerio; no se describieron correctamente los problemas que se pretendían solucionar con la nueva norma y no es suficiente con un breve anuncio, sin mayor publicidad, lo que provocó que los interesados potencialmente afectados por la modificación de los umbrales y condiciones en la evaluación de determinados proyectos, no conocieron lo que se pretendía modificar en relación con determinado tipo de actuaciones, y no pudieron opinar o alegar en forma previa a la elaboración del proyecto de Real Decreto, entendiendo que no hubo una participación efectiva en la elaboración de una norma ambiental.

...

En consonancia con lo expuesto, no se ha producido una elusión de dicho trámite con lesión del derecho de participación a las organizaciones con intereses afectados, como el aquí recurrente.

6.3.-Invoca la nulidad del Real Decreto impugnado por ausencia de informes técnico-científicos, que avalen las medidas gravosas para el sector agrícola y otros a los que afecta, alegando vulneración del artículo 2, a), e), g) y l) de la Ley 2/2013 de evaluación ambiental.
...

Esta Sala ya ha declarado que no infringe la Directiva el hecho de que el RD impugnado amplíe la categoría o ámbito de los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental ordinaria o simplificada, más allá de lo instado por la Comisión en el procedimiento referido, e incluso de los mencionados en la propia Directiva, que recordemos es de mínimos - art. 193 TFUE y Considerandos ( 2 y 3) Directiva EIA)- pudiendo establecerse normas más estrictas para proteger el medio ambiente. La Directiva EIA tiene por objetivo fundamental, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 2, apartado 1, garantizar que los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, deben estar sometidos al requisito previo de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos.
...
6.4.-Invoca la nulidad de la norma por falta previsión económica y presupuestaria.

El artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , bajo la rúbrica «Procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos»,establece el procedimiento al que deberá ajustarse la elaboración de los anteproyectos de ley, de los proyectos de real decreto legislativo y de normas reglamentarias, disponiendo en su apartado 3 que el centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, detallando el contenido mínimo de la citada Memoria.

En la misma línea, el artículo 2.1 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, se refiere a la «Estructura y contenido de la memoria del análisis de impacto normativo», señalando los apartados que deberá contener y, entre ellos, cita en su apartado d) el impacto económico y presupuestario.

Conforme a una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expuesta en la sentencia 20 de enero de 2016 (RCA 102/2017), con cita de las precedentes sentencias de 10 de marzo de 2003 (RCA 469/2001), 16 de abril de 2005, 27 de noviembre de 2006 (RCA 51/2005) y de 29 de febrero de 2012 (RC 234/2010), la inclusión en la Memoria Económica que acompaña a un proyecto de disposición administrativa de fórmulas estereotipadas sobre el nulo impacto económico o presupuestario que provocaría su aplicación, sólo tiene efectos invalidantes cuando la parte recurrente acredite que aquella apreciación era incorrecta, de donde resultaría la nulidad de la disposición si habiendo afirmado la memoria que el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público el recurrente hubiera probado lo contrario.

También hemos declarado que el análisis de impacto económico es exigible respecto de la norma examinada en cada caso, sin que pueda justificarse su omisión invocando una eventual inclusión de ese análisis en las MAIN de otras normas que en el futuro pudieran aprobarse y publicarse (precisamente por tratarse de un acaecimiento futuro e incierto del que no puede hacerse depender el cumplimiento de la obligación exigida en la Ley 50/1997 y en el Real Decreto 931/2017).
...

6.5-Sobre la nulidad invocada por vulneración de las normas de buena regulación ( art. 129 de la Ley 39/2015) recordemos -en lo que aquí interesa- que en el ejercicio de la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia, y en el preámbulo ha de quedar suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.

...Como hemos señalado en el FJ Cuarto de la presente resolución (marco normativo) la reforma aprobada por el RD se enmarca en las exigencias de cumplimiento de la normativa comunitaria hechas por la Comisión Europea ya desde 2015 que culminaron con el Dictamen motivado de 2021.

...

6.6-En cuanto a la nulidad por falta de informe preceptivo del Consejo de Estado, es un hecho no controvertido que se emitió oportuno dictamen con fecha 16 de diciembre de 2022 (doc. 33 del expediente).
...
Como recuerda la STS de 29 de abril de 2009 «... reiterada doctrina jurisprudencial, ampliamente invocada por las partes, a la que se refiere la sentencia de 15 de diciembre de 1997 ( RJ 1998,714) , ha venido subrayando "que no es necesaria una nueva consulta al Consejo de Estado cuando se realizan retoques en el Texto o se introducen modificaciones no sustanciales( sentencias del Tribunal Supremo de 27 de Mayo de 1.993 (RJ 1993, 10204) , de la Sala Especial de Revisión de 6 de Octubre de 1.989 (RJ 1989, 3881) , de 17 de Enero y 14 de Octubre de 1.996 (RJ 1996, 8651) y 28 de Abril de 1.997 (RJ 1997, 3371), ni cuando las discordancias entre el Proyecto y el Texto definitivo son consecuencia lógica del procedimiento de elaboración,en el que se emiten informes por distintos órganos, que pueden dar lugar a variaciones en la disposición que resulte, por fin, aprobada, pudiendo añadirse, que la propia doctrina de la Sala ha insistido en la necesidad de efectuar una interpretación funcional y teleológicade las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, en cuya valoración han de tenerse en cuenta las especialidades de la disposición general de que se trate ( sentencia del Tribunal Supremo de 13 de Septiembre de 1.996 ( RJ 1996, 6626) )". Todo ello, "... al haber contado quien ostenta la potestad para redactar definitivamente la disposición con el criterio o ilustración de las entidades, corporaciones, asociaciones y organismos consultados, que, en definitiva, es el fin perseguido por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre."(y la Sentencia lo aplica del mismo modo, como la Jurisprudencia general, al dictamen del Consejo de Estado)».
Y la posterior sentencia de 31 de enero de 2001, valorando las modificaciones allí producidas, señaló que «... es necesario compatibilizar el carácter final de dicho dictamen, como juicio de síntesis de todas las cuestiones planteadas e informes específicos emitidos con anterioridad, con el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno ( artículos 97 de la Constitución y 23.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre ), de la que resultaría desapoderado éste si hubiese de ajustarse literalmente en la redacción definitiva del texto reglamentario a dicho dictamen, pues sólo si se regulasen materias no incluidas en el Proyecto remitido a dictamen o su ordenación resultase completa o sustancialmente diferente, sin haber sido sugerida por el propio Consejo de Estado, debería recabarse sobre tales extremos nuevo informe,ya que el titular de la potestad reglamentaria ostenta la facultad de introducir en el texto remitido al Consejo de Estado las reformas que considere adecuadas para la redacción final sin otro límite que el expresado ( Sentencias de 6 de octubre de 1989 y 11 de diciembre de 1991)». Para evaluar si hay tal cambio sustancial, hay que contemplarlo «tanto desde una perspectiva relativa, por la innovación en el texto informado, como absoluta, por su importancia intrínseca" (de la Sentencia de 2009 citada)».

En consonancia con la doctrina expuesta, es claro que tal motivo impugnatorio tampoco puede prosperar.

...
6.8.-En último término se invoca la nulidad del RD por estrangulamiento económico de diversos sectores agrícolas, forestales y ganaderos y de las zonas rurales donde se desarrollan.

Alega el recurrente que la modificación operada, al disminuir los umbrales de forma generalizada, incluyendo nuevos criterios que afectan a proyectos de menor envergadura con incremento de costes, condena de facto a las pequeñas y medianas empresas y al mundo rural a la desaparición, impidiendo el ejercicio de la libertad empresarial, el progreso y modernización de las actividades agrícola, forestal y ganadera y el desarrollo económico e industrial, por falta de productividad y rentabilidad de estas pequeñas actividades.

Nos encontramos ante una serie de afirmaciones y consideraciones carentes de soporte probatorio alguno, que no pueden prevalecer ni sustituir la discrecionalidad del titular de la potestad reglamentaria.

Como señala la STS de 16 de diciembre de 2008 (rec. 61/2007) «las apreciaciones subjetivas del recurrente sobre la oportunidad del criterio establecido por el titular de la potestad reglamentaria,cualquiera que sea la valoración que merezca, no constituye una razón o motivo de nulidad de la disposición, pues, como ya señalamos al examinar la jurisprudencia sobre el alcance del control jurisdiccional de la potestad reglamentaria,se trata de valoraciones que pertenecen al ámbito de la discrecionalidad y consiguiente decisión del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita, sin que la impugnación de una disposición general pueda fundarse en los criterios de oportunidad o conveniencia subjetivos de quien la impugna,como señala la sentencia de 5 de diciembre de 2007 , consideraciones de oportunidad que, como indica la sentencia de 13 de junio de 2007 , no suponen en modo alguno que la regulación sea contraria a derecho».
En definitiva, en la medida que las apreciaciones subjetivas sobre la oportunidad o conveniencia del criterio establecido por el titular de la potestad reglamentaria, no pueden constituir razón o motivo de nulidad de una disposición general, tal motivo impugnatorio también ha de decaer, lo que necesariamente conlleva la desestimación íntegra del recurso interpuesto."

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

CADUCIDAD CUANDO HAY UNA PLURALIDAD DE INTERESADOS

La Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 2025 (RC 3119/2024) sienta la siguiente doctrina: "en los procedimientos administrativos que afecten a una pluralidad de destinatarios, la exigencia de que el instituto de la caducidad tenga un tratamiento uniforme lleva a considerar como dies ad quem para el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento para la declaración de un Bien de Interés Cultural la fecha de la publicación de tal declaración en el Boletín Oficial correspondiente, con independencia de la fecha en que se haya podido notificar a los interesados".

De esta manera la sentencia entiende que se concede un trato uniforme a los distintos interesados a los efectos de aplicación del plazo de caducidad, lo cual no sucedería si se atendiera a la fecha de notificación individual.

Lo explica así, con cita de la previa Sentencia de la sala de 14 de julio de 2025:

"1.- El artículo 25.1.b) de la LPACAP dispone: "1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.".

En nuestro caso, el plazo máximo para resolver lo fija el artículo 8.2 de la LPHCM: "El acuerdo de declaración contendrá lo previsto en el artículo 7.4 de la presente ley y se adoptará en el plazo máximo de nueve meses contados a partir de la fecha de publicación de la resolución de incoación del expediente en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid»".

2.- Dado que tenemos que resolver sobre la regularidad del expediente y que está en juego su posible caducidad, es necesario tomar en consideración los días inicial y final para el cómputo del plazo de los nueve meses de finalización del expediente, no estando en cuestión ninguno de ellos ni tampoco la exigencia relativa a que en la fecha final ha de estar incluida no solo la resolución de declaración del BIC sino también su notificación/publicación.

Lo que se discute es si para la notificación a los interesados era suficiente la publicación de la decisión en el Boletín Oficial correspondiente, con lo que no existiría caducidad, o también era exigible la notificación individual, en cuyo caso si se habría producido.

3.- Es esencial determinar si en los expedientes para declaración de BIC la LPHCM exige e impone la notificación individual a los interesados.

A) Desde luego, esa no es la consecuencia directa de aplicar las sentencias de 12 de abril de 2020 (recurso de casación 241/1998 ) y de 14 de diciembre de 2011 (recurso de casación 259/2009 ), como hace la sentencia recurrida.

En ellas se viene a declarar que el plazo de caducidad del expediente no puede considerarse interrumpido con el mero hecho de ser dictada la resolución, siendo necesario que antes de la fecha final de cómputo la resolución dictada haya sido notificada a los interesados. Por tanto, nade aporta sobre la forma en que la notificación a los interesados deba realizarse en los casos de declaraciones de BIC, que es lo que debemos resolver.

B) Sí guardan relación con lo que ahora tenemos que resolver las sentencias de 16 de junio de 2015 (recurso de casación 1281/2013 ) y de 23 de febrero de 2017 (recurso de casación 1247/2016 ), dictadas ambas en expedientes de deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre.

En la primera se revisaba la decisión de una sentencia de instancia que admitió la caducidad con base en la fecha de publicación en el Boletín Oficial por diferenciar entre el modo en que ha de practicarse un determinado acto de comunicación, a fin de evitar la eventual indefensión de su destinatario y para que éste pueda válidamente ejercitar sus derechos frente al acto administrativo que se comunica, y el momento o dies ad quem en que pueda considerase válidamente practicada dicha notificación a los efectos exclusivos del plazo de caducidad. La decisión fue confirmaba por la sentencia de 16 de junio de 2015 declarando que para establecer el dies ad quem para el cómputo del plazo debe tenerse en cuenta la fecha de la publicación de la resolución aprobatoria del deslinde en el Boletín Oficial correspondiente, sin que la circunstancia de que algunas de las notificaciones personales cursadas a los propietarios llegaran a sus destinatarios unos días posteriores al vencimiento de ese plazo tenga relevancia.

En la segunda se sigue el mismo criterio diciendo que: "a efectos del cómputo de caducidad, también hemos expresado en nuestra Sentencia de fecha 4 de octubre de 2012 (recurso de casación 6741/2010 , fundamento jurídico cuarto), en relación con el deslinde de vías pecuarias, que es el día de la publicación de la Orden aprobatoria del deslinde en el Diario Oficial correspondiente, dada la pluralidad de interesados a los que afecta, aunque su identidad no resulte indeterminada y, por tanto, no sería lógico que haya caducado para unos y no para otros atendida la fecha de la notificación, razón por la que este primer motivo de casación debe ser desestimado".

C) Para dar la respuesta que se nos pide hay que atender a lo que dispone el artículo 8.4 de la LPHCM: "El acuerdo de declaración de un Bien de Interés Cultural se notificará a los interesados y a los Ayuntamientos en cuyo término municipal se encuentre el bien, salvo que se trate de bienes muebles que no sean de su titularidad. Dicho acuerdo se publicará en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid» y se inscribirá en el Registro de Bienes de Interés Cultural de la Comunidad de Madrid, comunicándolo al Ministerio competente en materia de patrimonio histórico para su conocimiento y efectos oportunos".

En la exégesis de este precepto resulta evidente que contempla la notificación de la decisión a los interesados y a los Ayuntamientos y que impone la publicación del acuerdo en el Boletín Oficial.

Lo que hay que determinar es si, a efectos de la caducidad del expediente de declaración de un bien como BIC, debe tomarse en consideración la publicación en el Boletín Oficial o es necesario atender a la notificación individual a los interesados.

D) Consideramos que en esta materia --caducidad de expediente de declaración de BIC-- debe ser aplicada la doctrina fijada, entre otras, en las sentencias de 16 de junio de 2015 (recurso de casación 1281/2013 ) y de 23 de febrero de 2017 (recurso de casación 1247/2016 ). Lo esencial de la doctrina es la fijación de un criterio que permita un tratamiento uniforme del instituto de la caducidad en procedimientos que afectan a múltiples interesados, aunque estén previamente identificados. Por ello la citada sentencia de 23 de febrero de 2017 (recurso de casación 1247/2016 ) argumenta que "dada la pluralidad de interesados a los que afecta, aunque su identidad no resulte indeterminada y, por tanto, no sería lógico que haya caducado para unos y no para otros atendida la fecha de notificación.". Esta misma razón es empleada por la STS de 4 de octubre de 2012 (recurso de casación 6741/2010 ) cuando dijo:« Compartimos el razonamiento de la Sala de instancia al indicar que el dies ad quem para el cómputo del plazo de dos años es la fecha de la publicación de la resolución aprobatoria del deslinde, que tuvo lugar en el Diario Oficial de Castilla-la Mancha de 20 de febrero de 2007, dentro del plazo de 2 años, sin que la circunstancia de que algunas de las notificaciones personales cursadas a los propietarios llegaran a sus destinatarios unos días posteriores al vencimiento de ese plazo, deba tener el efecto de caducidad del procedimiento.», [...]. «De esta forma, tratándose de un procedimiento administrativo que afecta a pluralidad de propietarios colindantes, la toma en consideración de la fecha de publicación como dies ad quem para el cómputo del plazo de caducidad evita la caducidad simplemente porque a alguno de los colindantes, por las razones que sean, no reciben la notificación dentro de ese plazo, como así señala la sentencia que ha ocurrido.».

También es relevante decir que este criterio no impide diferenciar entre el modo en que ha de practicarse un determinado acto de comunicación, a fin de evitar la eventual indefensión de su destinatario, para que éste pueda válidamente ejercitar sus derechos frente al acto administrativo que se comunica, y el momento o dies ad quem en que pueda considerase válidamente practicada dicha notificación a los efectos exclusivos del plazo de caducidad".

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

CUÁNDO PRESCRIBE EL DERECHO A COBRAR DE LA ADMINISTRACIÓN POR UN CONTRATO DE OBRAS

La Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2025 (Rec. 5871/2022) recuerda que “esta Sala ya se ha pronunciado en ocasiones anteriores sobre el momento en el que comienza a correr el plazo de prescripción para reclamar el pago de las obras ejecutadas en el marco de un contrato del sector público, fijando unos criterios que han sido, en lo esencial, sintetizados por las sentencias de 20 de abril (casación número 3905/2020) y de 6 de junio (casación número 939/2020) de 2022.

Estas sentencias citan la de 10 de febrero de 2020 (casación número 416/2018), que remite a la liquidación definitiva para el inicio del plazo de prescripción en las reclamaciones de intereses, y, especialmente, la de 10 de junio de 2020 (casación número 3291/2017), en la que, con respecto al artículo 25 de la Ley General Presupuestaria, se afirmó que el cómputo para el pago de las certificaciones de obra no se inicia cuando se emite la última certificación sino cuando se produce la liquidación definitiva del contrato de obras, vinculada al plazo de garantía y a la devolución de las fianzas prestadas. En este mismo sentido, podemos añadir ahora la sentencia de 29 de noviembre de 2021 (casación número 7680/2019) en la que se precisa que el plazo comienza en la fecha en la que tiene lugar la liquidación definitiva del contrato de obras, debiendo tenerse en cuenta en su cómputo las interrupciones que se hubieren producido en vía administrativa, sin que a ello sea óbice el hecho de que la Administración haya desestimado por silencio la reclamación formulada.

También mencionan la sentencia de 25 de octubre de 2021 (casación número 8243/2019), que no entendió necesario que, en todo caso, exista un acto formal de liquidación definitiva, pese a su exigibilidad legal, pues en realidad hay ocasiones en los que la misma no se ha practicado; en estas situaciones de ausencia de liquidación, el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración tiene lugar cuando se produzcan otros actos concluyentes -como la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantías definitivas- que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual.

Y la de 19 de abril de 2022 (casación número 6677/2018), bien que referida a un supuesto de resolución del contrato sin práctica de liquidación, que mantiene el mismo criterio, apoyándose en otras sentencias anteriores, como en la de 16 de febrero de 2004 (casación número 8797/1998), que, con referencia a la liquidación, hizo una exégesis de lo establecido sobre la prescripción de las obligaciones en la regulación anterior al artículo 25.1 de la vigente Ley General Presupuestaria, diferenciando los dos supuestos que se contemplan siendo el primero, el de la letra a), aplicable cuando no ha habido liquidación -pues si la hubiera habido entraría en juego el segundo, de la letra b)-, iniciándose en este caso el cómputo no, por tanto, desde una supuesta e inexistente liquidación, sino desde que concluyó el servicio o la prestación generadora de la obligación de cuyo cumplimiento se trata o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.

En suma, esta Sala tiene declarado que el plazo de prescripción para reclamar el importe correspondiente a las obras ejecutadas no comienza a computarse desde la recepción de las obras, sino desde el momento de la liquidación definitiva y, a falta de ésta, desde que se produzcan actos concluyentes que revelen la conclusión o la extinción de la relación contractual, como la certificación final de las obras -cuya realización incumbe realizar a la Administración en el plazo de dos meses desde la recepción de las obras con independencia de si asiste o no el contratista-, seguida de la devolución de las garantías, que ha de tener lugar una vez vencido el plazo de garantía o declarada la resolución del contrato sin culpa del contratista ( artículos 102 de la Ley de Contratos de 2011 y 111 de la Ley de Contratos de 2017).

A la jurisprudencia anterior podemos añadir otra que puede tener cierta relevancia, siquiera indirecta, en el presente asunto.

Así, la sentencia de 2 de diciembre de 2024 (casación número 4789/2021), que, reiterando el criterio expuesto en la de 16 de noviembre de 2023 (casación número 1331/2021), declara que, en lo que se refiere a las prestaciones económicas derivadas del contrato, el certificado final de las obras ejecutadas es un acto provisional o a cuenta de la liquidación final del contrato, según resulta del artículo 235.1 de la Ley de Contratos de 2011 ( artículo 243.1 de la Ley de Contratos de 2017), y, por tanto, los pagos derivados de la certificación final de las obras son susceptibles de regularización o ajuste en la liquidación final del contrato.

Sin olvidar la diferencia que, a los efectos de determinar el día de inicio de la prescripción, esta Sala ha establecido en las sentencias de 28 de junio de 2021 (casación número 867/2020) y de 21 de mayo de 2024 (casación número 2524/2021) entre los contratos de prestación unitaria, como es el caso del contrato de obras, en el que existen pagos a cuenta y una liquidación final, y los contratos que tienen por objeto prestaciones continuadas o duraderas o de tracto sucesivo, como son los de gestión de servicios público.

Finalmente, cabe recordar que la sentencia de 17 de marzo de 2025 (casación número 7628/2021), con cita de varias anteriores, advierte de que la interpretación de los contratos y negocios jurídicos celebrados entre las partes es tarea que corresponde a los tribunales de instancia, sin que este Tribunal de casación deba intervenir salvo que, al desarrollarla, aquéllos incurran en arbitrariedad ofreciendo un resultado ilógico, contradictorio o contrario a algún precepto legal.”

En conclusión, “Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala ha de reiterar la respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en el mismo sentido que la dada por la sentencia de 25 de octubre de 2021 (casación número 8243/2019):

A efectos de fijar el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración cuando no existe el acto formal de liquidación del contrato previsto legalmente, cabe considerar que, en el marco de un contrato de obras, la prescripción comienza cuando se produzcan otros actos concluyentes -como la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantía definitivas- que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual”.

 

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR INFRACCIÓN DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA EN PROYECTOS ENERGÉTICOS

La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2025 (Rec. 16/2023) estima la demanda de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado y del Legislador estatal en la vulneración del principio de confianza legitima en relación a determinados proyectos de plantas de regasificación de gas licuado en Canarias.

Comienza la sentencia recordando que ya hay Jurisprudencia sobre responsabilidad de la Administración y del Estado Legislador por vulneración del principio de confianza legitima. Señala así, en su FJ 6º:

“6.1.Esta Sala ha admitido en numerosas ocasiones, en interpretación de los artículos 139.3. de la Ley 30/1992y el actual artículo 32.3 de la LRJSP (a la luz de la Constitución y la Jurisprudencia del TC: STC 28/1997 de 13de febrero y STC 234/2012, entre otras), la responsabilidad de la Administración y del Estado Legislador por vulneración del principio de confianza legitima (en su conexión con el principio constitucional de seguridad jurídica del artículo 9.3 y con el principio general de responsabilidad de los poderes públicos del artículo 106.2de la Constitución) con relevancia sobre la antijuridicidad del daño.

6.2.Y así se recoge en nuestras sentencias, por citar solo algunas que lo abordan: STS de 17 de febrero de1998 (Rec. 327/1993), 3 de marzo de 1999 (Rec. 6197/1994), 18 de mayo de 2000 (Rec. 559/1996) y 12 de abril de 2002 (Rec. 218/1998), STS n.º 469/2018 de 21 de marzo (Rec. 5006/2016), STS n.º 2059/2017 de25 de mayo (Rec. 442/2015), STS n.º 2727/2018 de 12 de julio (Rec. 609/2017), STS n.º 3290/2019 de 16 de Octubre (Rec. 248/2018), STS n.º 5373/2015 de 10 de diciembre (Rec. 10/2013), ...; pero tales sentencias lo abordan en el contexto de una doctrina que establece límites y estrictos requisitos para su acogimiento y, en base a ellos, la apreciación casuística de los hechos determinantes de tal título de imputación.

Así hemos dicho, respecto de la lesión de la confianza legítima como trasunto de la seguridad jurídica y con relevancia sobre la antijuridicidad del daño en el ámbito de la responsabilidad patrimonial, que para considerar que haya resultado lesionada, debe apreciarse en el caso que los poderes públicos hayan adoptado decisiones que contravengan las creencias, perspectivas y esperanzas fundadas en sus propias decisiones anteriores, para así apreciar si se había generado esa necesaria confianza y certeza basada en la coherencia del comportamiento del Legislador y de la Administración, que desde luego no puede ser defraudada mediante una actuación sorprendente e inesperada respecto del marco administrativo y legislativo previo.

6.3.Pero además esta Sala tiene dicho que, en materia regulatoria, tal principio de confianza legítima y de seguridad jurídica es compatible, sin duda, con los cambios normativos o administrativos justificados, sin que pueda invocarse como freno a estas modificaciones normativas o a la modificación de las decisiones administrativas en atención a las circunstancias técnicas, económicas, sociales, medioambientales etc. de cada momento. Es lógico que, ante cambios significativos y justificados del panorama económico, técnico, etc. del sector de que se trate con consecuencias inmediatas para el equilibrio del sistema, se revisen los muy distintos parámetros iniciales determinantes, en magnitudes o en tiempo de disfrute, o del cálculo de la tarifa regulada en su caso, y no puede oponerse a ello meramente el valor de la «seguridad jurídica».

En palabras del Tribunal Constitucional «los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no «permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente ( SSTC 182/1997, de 28de octubre, FJ 13 , y 183/2014, de 6 de noviembre , FJ 3) ni, evidentemente pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia ( STC 237/2012,de 13 de diciembre , FJ 6). En estos casos, es precisamente la perentoriedad de la reacción legislativa -cuya  concurrencia en este caso ya ha sido examinada- la que abre la puerta a la injerencia del gobierno en la legislación vigente, al amparo del art. 86.1 CE » ( STC 81/2015, de 30 de abril , FJ 8). No sería coherente con el carácter dinámico del ordenamiento jurídico y con nuestra doctrina constante acerca de que la realización del principio de seguridad jurídica, aquí en su vertiente de protección de la confianza legítima, no puede dar lugar a la congelación o petrificación de ese mismo ordenamiento (por todas, STC 183/2014 , FJ 3), por lo que no cabe sino concluir que la regulación impugnada se enmarca en el margen de configuración del legislador, que tiene plena libertad para elegir entre las distintas opciones posibles, dentro de la Constitución»( STC 270/2015, de 17 de diciembre).

Igualmente esta Sala en STS de 1 de junio de 2016 (Rec. 472/2014) ha señalado: «En fin, son muy numerosos los pronunciamientos de esta Sala sobre la inexistencia de un derecho inmodificable, en favor de los titulares de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial, a que se mantenga inalterado el régimen económico que regula la percepción de sus retribuciones, y a las sentencias ya citadas cabe añadir, entre otras, las SSTS de 13 de septiembre de 2012 (RCA 48/2011 ), 15 de octubre de 2012 (RCA 64/2011 ), 10 de diciembre de 2012 (RCA 138/2011 ), 29 de enero de 2013 (RCA 232/2012 ), 25 de junio de 2013 (RCA 252/2012), 1 de julio de 2013(RCA 305/2012 ), 13 de enero de 2014 (RCA 357/2012 ), 3 de abril de 2014 (RCA 444/2014 ), y otras, que efectúan los siguientes razonamientos: " [...] La práctica eliminación del riesgo empresarial que supone acogerse a la tarifa regulada, sin competir en precios con el resto de agentes en el mercado, es de suyo una ventaja sobre los operadores del sector eléctrico sujetos a las vicisitudes de la libre competencia, ventaja cuyo reverso lo constituye precisamente, entre otras, la posibilidad de alteración de las medidas administrativas ante cambios de las circunstancias ulteriores (con el respeto a unos mínimos de rentabilidad que en este momento no es el caso recordar). Los reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo a que se ha hecho referencia han establecido con claridad que los principios de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima no obstan a que el titular de la potestad reglamentaria, introduzca cambios y modificaciones en el régimen retributivo".»

6.4.Además de lo reseñado como límite, podemos señalar que la confianza legítima requiere de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber: 1.- que se base en signos innegables y externos; 2.- que las esperanzas generadas en el administrado sean legítimas; y 3.- que la conducta final de los poderes públicos resulte contradictoria con los actos anteriores, por resultar sorprendente e incoherente.”

A continuación, el FJ 7º analiza la responsabilidad patrimonial por vulneración del principio de confianza legitima en el caso de autos:

“De la doctrina jurisprudencial expuesta en su concreta aplicación a las actuaciones administrativas y legislativas referidas ut supra determinan, adelantamos, la estimación íntegra del presente recurso contencioso-administrativo.

7.1.El hoy demandante ajustó su actuación en todo momento a la actuación administrativa y legislativa que generó una confianza legitima en el marco administrativo/legislativo (de manera conjunta pero, a estos efectos de responsabilidad, con entidad propia e independiente tanto la actuación administrativa como la legislativa) atinente a las plantas de regasificación que nos ocupan, derivando de ello una serie de costes que finalmente devinieron en daños que deben reputarse antijurídicos.

7.2.Resaltamos aquí las actuaciones administrativas (ya referidas de manera precisa en el Fundamento de derecho cuarto de esta sentencia) y su trascendencia para apreciar la responsabilidad patrimonial solicitada:

a) Planificación vinculante y obligatoria. La Administración incluyó las plantas de referencia como infraestructuras a construir en «la planificación de los sectores de electricidad y gas: desarrollo de las redes de transporte 2002-2011». Y fueron incluidas en la Planificación obligatoria como instalaciones de «Categoría A», es decir, no sujetas a «ningún tipo de condicionante», incluidos los de demanda de gas (motivo este que finalmente dio lugar a la denegación de la autorización); y ello en contraposición a la clasificación C que prevé la planificación cuyos proyectos sí dependen de la demanda efectivamente justificada. Esto significaba que las Plantas objeto del presente proceso debían construirse, en principio, aunque la demanda de gas de las islas no lo justificase (Categoría A). Así consta en también en la «Planificación de los sectores de la electricidad y gas 2008-2016. Desarrollo de las redes de transporte», planificación y clasificación de las plantas que no ha sufrido modificación y que continúa vigente en lo que a este proceso interesa. Por lo tanto, las plantas fueron clasificadas por sus propias características (conforme al artículo 4 de la Ley 34/1998 del Sector de Hidrocarburos) como planificación obligatoria y vinculante. Y conforme a esta previsión obligatoria y vinculante realizada por la propia Administración se comenzaron a desarrollar las Plantas. Recordemos aquí que estas Plantas constituían, por configuración legal y del planificador, una estructura de la red básica del sistema gasista (sujeta a las previsiones obligatorias y vinculantes del artículo 4 de la LSH en conexión con el artículo67 de la misma Ley) que debían obligatoriamente desarrollarse.

Esta planificación vinculante y obligatoria generó ya en principio una confianza en el legítimo desarrollo de los proyectos de regasificación de Canarias.

b) Primera autorización previa por parte de la Administración. Asimismo, la Administración concedió una primera autorización ante la solicitud efectuada en Mayo de 2005(tras desarrollarse las obras necesarias en el puerto donde iba a instarse la planta de Tenerife). Esta autorización administrativa previa para la construcción de la Planta de Tenerife, fue concedida mediante Resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 4 de mayo de 2012. Recurrida en alzada por un tercero, fue confirmada por Resolución de 20 de diciembre de 2012 del secretario de Estado de Energía. El 4 de mayo de 2012, la Planta de Tenerife recibió autorización administrativa.

i. En este procedimiento de autorización debe reseñarse que el Consejo de Administración de la CNE (Comisión Nacional de la Energía, hoy CNMC), en su sesión celebrada el día 27 de septiembre de 2007 (y posteriormente sendos informes el 28 de Marzo y 4 de Octubre del 2012), emitió informe favorable en relación con la referida solicitud de construcción de las instalaciones de la planta de recepción, almacenamiento y regasificación de gas natural licuado, en el Puerto de Granadilla.

ii. En este contexto, el 16 de septiembre de 2012 (ya concedida la primera autorización previa en sede administrativa), el hoy demandante adquirió el 41`94% de Gascan.

iii. No obstante, con posterioridad esta autorización fue anulada judicialmente ( STSJ de Madrid de 16 de marzo de 2015) aunque lo fue exclusivamente por defectos en la DIA (DIA que no obstante había sido favorable por resolución de 8-6-2007 de la Secretaria General para la prevención de la contaminación y cambio climático) y no por infracciones de la normativa de hidrocarburos.

iv. En cualquier caso, esta primera autorización previa dejaba bien a las claras cual era la posición (favorable)de la Administración competente para la autorización de las Plantas.

c) Segundo procedimiento de autorización para subsanar defectos de la DIA. Tras ello el hoy demandante volvió a instar la solicitud de autorización y se tramitó y subsanaron los defectos de la DIA (resolución favorable de15 de julio de 2016 de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente).

i. A continuación, la Dirección General de Política Energética y Minas elaboró una primera propuesta de resolución favorable al otorgamiento de una nueva autorización administrativa previa el 26 de mayo de 2017.Anteesta propuesta favorable a Comisión Nacional de los Mercados y la competencia (CNMC) emitió el 7 de septiembre de 2017 un informe (preceptivo pero no vinculante) desfavorable a la autorización por entender exigible el requisito de sostenibilidad de las actividades reguladas del sector del gas natural ex artículo 59 de la Ley 18/2014 debiéndose exigir la existencia de un mínimo de demanda en virtud del principio de sostenibilidad económica, lo que no se daba en las plantas de Canarias.

ii. Tras este informe y a su vista, la Dirección General de Política Energética y Minas volvió a realizar una segunda propuesta de resolución favorable a la autorización de fecha 20 de marzo de 2018;esta propuesta recibió informe desfavorable de la CNMC en fecha 3 de octubre de 2018. Reiterando sus fundamentos de su primer informe.

iii. Ante esto la Administración decidió no resolver expresamente la solicitud ni siquiera resolver el recurso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta.

d) Es en fecha 7 de septiembre de 2017 cuando por primera vez un organismo público, la CNMC,(aunque no el órgano administrativo competente para la autorización que a pesar de su opinión favorable no dictó ni siquiera resolución expresa en ningún sentido) emite una manifestación de voluntad (un informe desfavorable) conteniendo el criterio, ex novo,de que la construcción de las Plantas de referencia están sujetas a la existencia de un umbral mínimo de demanda en virtud del principio de sostenibilidad económica ex articulo59 Ley 18/2014, a pesar de que la panificación obligatoria y vinculante las clasificase como categoría A (n osujeta a ningún tipio de condicionante) y no como categoría C (sujeta a demanda justificada).

Criterio este de la CNMC que adquiere ya carácter definitivo el 3 de octubre del 2018,tras la segunda propuesta favorable "subsanada" de DGPEM, al confirmarse esta exigencia derivada del principio de sostenibilidad que aparece como exigencia ex novo en estas fechas.

e) No cabe duda de que las distintas actuaciones de la Administración del Estado descritas generaron una confianza legitima en el desarrollo de los proyectos de las Plantas de Canarias. Confianza legitima que puede entenderse que se desvanece a partir del 2018 cuando la CNMC (aun no siendo el órgano administrativo decisor de la autorización) emite informe definitivo en el que se introduce un requisito nuevo hasta entonces no exigido por la propia Administración competente a lo largo de los procedimientos de autorización, cual es la exigencia de un umbral mínimo de demanda en virtud del principio de sostenibilidad económica ex articulo 59 Ley 18/2014.

f) Este nuevo criterio administrativo aparecido por primera vez ya de manera definitiva en 2018(y asumido por silencio por la Administración competente para la decisión autorizatoria) fue finalmente ratificado judicialmente por Sentencia del TSJ de Madrid en febrero de 2022 donde se concluye la exigencia del principio de sostenibilidad y por ende de la exigencia de demanda justificada, lo que determina, como coincide también la Administración, en la definitiva imposibilidad material de ejecutar los proyectos de las Plantas de Canarias ante la evidente y acreditada falta de demanda.

g) Pero aquí debe reseñarse la prudencia y coherencia procesal del demandante que se limita a solicitar indemnización por los costes generados por esa confianza legitima precisamente hasta el año 2018.

7.3.La misma trascendencia puede predicarse de la actuación del Estado legislador, en una actuación que coadyuva en la apreciación de la responsabilidad pero que por sí misma también tiene trascendencia indemnizatoria propia.

a) Adquisición forzosa ex lege de la totalidad de la sociedad Gascan: Ley 17/2013 de 29 de octubre. En el contexto de las actuaciones administrativas referidas (y sus fechas que arrancan ya con la planificación obligatoria y vinculante en el año 2002, planificación que enlazaba con las embrionarias previsiones del Plan energético de Canarias de 1989) por Ley 17/2013 de 29 de octubre se obligaba al hoy demandante a la adquisición del conjunto de las instalaciones gasistas en Canarias que tendrían la consideración de subsistema de transporte de gas natural ( artículo 6 Ley 17/2013).

En cumplimiento de esta previsión el demandante adquirió la totalidad de Gascan (el resto que no le pertenecía ya: o sea el 58`06%), mediante un precio que fue establecido mediante Laudo (nombrado por la CNMC) y conforme a la metodología de cálculo prevista en la misma Ley; este precio atendió, como prevé la Ley, a los costes en que efectivamente se hubiera incurrido por el transmitente (Gascan) hasta el 1 de marzo de 2013.Este importe total de costes se fijó en el Laudo en 15.222.000 Euros (costes hasta 1 de marzo de 2013).

b) Exclusión del sistema gasista de las Plantas de Canarias al dejar de integrarse en la red básica del sistema gasista: RDLey 6/2022 de 29 de marzo. El RDLey 6/2022 (Disposición Final 4º) da una nueva redacción a la LSH y, en particular, a sus artículos 55.3 y 59.2.b), que ahora prevén que ya no forman parte de la red básica de gas “las plantas de regasificación ubicadas en el archipiélago canario que tengan como uso principal alimentara instalaciones de generación de energía eléctrica” pudiendo tener usos secundarios como la alimentación a puertos y a buques, lo que supone la exclusión del sistema gasista y la definitiva imposibilidad legal de desarrollar los proyectos de referencia.

7.4. De todo lo anterior se deriva, a nuestro juicio, la responsabilidad patrimonial reclamada. Las actuaciones administrativas y legislativas (conjunta y/o separadamente consideradas) realizadas en el tiempo y en los términos reseñados generaron en el demandante una confianza legitima en el desarrollo de las Plantas que, con carácter obligatorio y vinculante, se planificaron para el archipiélago canario.

a) No se está afirmando con ello que tanto la Administración como el propio legislador no puedan alterar sobrevenidamente sus previas actuaciones administrativas y legislativas por razones justificadas (de toda índole: económicas, técnicas, sociales, de cambio de planificación y o de modelo energético etc.). Esta Sala ha reiterado que no existe un derecho (mucho menos indemnizable) a la petrificación de la normativa preexistente(mucho menos en sectores altamente técnicos y dependientes de múltiples factores) ni tampoco un derecho a que la Administración no pueda separarse de su criterio anterior motivadamente.

b) Lo que se está afirmando es que las actuaciones administrativas y legislativas favorables, de manera expresa y evidente, jalonadas a lo largo del tiempo generaron una confianza legitima en el desarrollo de unos proyectos de Plantas de regasificación que produjeron unos costes (los aquí reclamados hasta el 2018) y que como consecuencia del cambio sorpresivo de criterio administrativo (en el año 2018) y de la nueva regulación legal en 2022 que excluye a las Plantas de regasificación de Canarias de la red básica de gas natural, devinieron de imposible desarrollo material y legal y por ende tales costes se convirtieron sobrevenidamente en daños antijuridicos.

c) Así no cabe sino concluir que en el presente caso se han respetado los límites y requisitos esenciales jurisprudencialmente decantados para poder apreciar la responsabilidad por vulneración del principio de confianza legitima, a saber: 1.- que se base en signos innegables y externos (como son los hitos administrativos y legislativos que se han precisado anteriormente); 2.- que las creencias y esperanzas generadas en el administrado sean legítimas (el carácter y contenido de las distintas actuaciones tanto administrativas como legislativas en los términos y con el contenido que se han expuesto así lo acreditan); y 3.- que la conducta final de los poderes públicos resulte contradictoria con los actos anteriores, por resultar inesperado, sorprendente o incoherente con las actuaciones anteriores (y así se deriva de todo lo expuesto pues las actuaciones administrativas y legislativas desarrollas a lo largo del tiempo, como se ha precisado cronológicamente en esta sentencia, culminaron con un cambio de criterio administrativo -en 2018- y legislativo -en 2022- que determinaron definitivamente la imposibilidad material y legal del desarrollo de los proyectos de Plantas de regasificación que nos ocupa).

d) Todas las actuaciones administrativas y legislativas verificadas en el tiempo (largo tiempo) respecto del desarrollo de los proyectos de las Plantas de regasificación de Canarias, por su propio contenido tanto expreso como implícito, conducían a una legítima y fundada confianza en el desarrollo de la Plantas planificadas en los términos que se han expuesto profusamente.

e) Téngase en cuenta que estamos tratando de proyectos que atañen a la infraestructura básica de la red gasista (de ahí su planificación con carácter obligatorio y vinculante) y que son de una gran magnitud tanto en la proyección de la infraestructura como en su ejecución, lo que exige una planificación precisa y unas grandes inversiones a lo largo del tiempo. No son infraestructuras que se planifiquen, autoricen y ejecuten en breves plazos sino que requieren unos plazos y una inversión sostenida en el tiempo desde el principio acorde con la fase en que nos encontremos (planificación, diseño técnico, ejecución, construcción, etc.).”

Lo afirmado por el Tribunal Supremo en esta ocasión no puede tomarse como una regla general, que cualquier proyecto que cuente con una autorización inicial ya pueda, en virtud de la confianza legítima, reclamar daños y perjuicios si finalmente la Administración no da luz verde a la instalación.

En el presente caso, como hemos visto, se parte de una planificación obligatoria. Esto es, la decisión de construir las plantas no es libre sino obligada por dicha planificación.

Posteriormente, la Administración concede una autorización inicial y emprende su subsanación cuando es anulada por motivos relativos a la declaración de impacto ambiental.

Sucede que después se enfrenta al criterio de la CNMC en el sentido de exigir un umbral mínimo de demanda, lo cual es completamente nuevo y contradictorio con la posición de la Administración hasta ese momento, que partía de una planificación obligatoria. Y, para colmo, las plantas de Canarias se excluyen legalmente del sistema gasista.

Por todo ello, nos encontramos con un caso específico, si no excepcional, donde se cumplen los requisitos exigidos, y no cumplidos fácilmente: a)  signos innegables y externos (como son los hitos administrativos y legislativos que se han precisado anteriormente); b) que las creencias y esperanzas generadas en el administrado sean legítimas (el carácter y contenido de las distintas actuaciones tanto administrativas como legislativas en los términos y con el contenido que se han expuesto así lo acreditan); y c) que la conducta final de los poderes públicos resulte contradictoria con los actos anteriores, por resultar inesperado, sorprendente o incoherente con las actuaciones anteriores, y así se deriva de todo lo expuesto pues las actuaciones administrativas y legislativas desarrollas a lo largo del tiempo, como se ha precisado cronológicamente en la sentencia, culminaron con un cambio de criterio administrativo -en 2018- y legislativo -en 2022- que determinaron definitivamente la imposibilidad material y legal del desarrollo de los proyectos de Plantas de regasificación que nos ocupa.

Francisco García Gómez de Mercado

Socio Derecho Público, Energía y Urbanismo AUREN | Pte. Sección Energía ICAM | Abogado del Estado (exc.)