EL PROPIETARIO QUE FIRMÓ EL CONVENIO URBANÍSTICO YA NO ES PARTE SI DEJA DE SER PROPIETARIO

 

 

El principio de subrogación real en el campo del Urbanismo, determina que los derechos y obligaciones del propietario en cuanto al suelo se transmitan con la propiedad del suelo, de modo que, si firmó un convenio urbanístico, pero transmitió su propiedad, ha dejado de ser parte del convenio y no puede pedir su resolución.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de junio de 2025 (RC 2868/2023) así lo entiende, ante la necesidad “de dar respuesta a la primera de las cuestiones de interés casacional suscitadas, referida a si un particular que ha sido parte en un convenio urbanístico en tanto propietario de suelo en el momento de su suscripción, puede instar su resolución una vez que ya no es propietario de suelo en el ámbito al que se refieren las estipulaciones de dicho convenio.

Y la respuesta ha de ser, necesariamente, negativa. Carecería de sentido jurídico que un particular que ha sido parte en el convenio, precisamente, por razón de ser titular de terrenos en el ámbito territorial propio del convenio, pudiera, después de transmitir los terrenos, conservar la condición de parte en el convenio, dejando al margen de éste a los adquirentes de dichos terrenos.

Aún sería más absurdo aceptar que las decisiones que fuera preciso adoptar en el marco de ese convenio fueran tomadas por quien ya no ostenta titularidad alguna respecto de los terrenos, al margen de los nuevos titulares de éstos. Y la culminación de esta sinrazón jurídica se produciría si ese particular, ya desligado de los terrenos, pretendiese tener derecho a solicitar la rescisión del convenio, cuyos efectos -en su caso- recaerían directamente sobre los nuevos titulares de dichos terrenos.

Esta conclusión negativa es, a su vez, plenamente compatible con la que cabe alcanzar tras la lectura del artículo 27.1 del TRLS de 2015, que establece:

Artículo 27. Transmisión de fincas y deberes urbanísticos.

1. La transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario conforme a esta ley y los establecidos por la legislación de la ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma. El nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario, así como en las obligaciones por éste asumidas frente a la Administración competente y que hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que tales obligaciones se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real.

Cuestión diferente es la relativa a la responsabilidad que pudiera alcanzar al nuevo titular de los terrenos respecto de las obligaciones asumidas frente a la Administración por el primitivo titular, para lo que habría examinar -en su caso, porque no se plantea a efectos de este recurso- la información que el primitivo titular suministró al respecto al nuevo titular y las consecuencias que pudieran derivarse de una eventual falta de inscripción registral de tales obligaciones. Pero, aquí no se suscita esa cuestión, sino que se trata de determinar si el antiguo propietario puede seguir siendo parte del convenio pese a haber transmitido los terrenos.

Y a este respecto lo que está claro es que, conforme al artículo 27.1 TRLS 2015, el nuevo propietario asume los deberes del primero "conforme a esta ley y los establecidos por la legislación de la ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma", sin que deba olvidarse que este convenio fue suscrito, precisamente, para la ejecución del PGOU.

Y de todo ello se colige, con base en el contenido del concreto convenio examinado, que la condición de parte en el convenio viene esencial y necesariamente ligada a la condición de propietario de terrenos incluidos en su ámbito, de manera que, quien deja de ser propietario de terrenos en el ámbito del convenio, deja de ser parte en el mismo y pierde, por tanto, su legitimación para instar su resolución.

Y frente a ello tampoco puede oponerse válidamente la literalidad de la estipulación Séptima del convenio, que dispone:

"(...) el incumplimiento de las condiciones en relación con la titularidad o disposición jurídica de las fincas o cualesquiera otras obligaciones establecidas en este documento, o aquellas que resulten del cumplimiento de la legislación urbanística en vigor, podrá suponer para las Sociedades promotoras o propietarios adheridos la resolución o su exclusión del presente acuerdo urbanístico, con pérdida de los derechos derivados del mismo, previa notificación fehaciente efectuada por la Administración"

Conforme a esa estipulación, la Administración podrá instar la exclusión del convenio respecto de aquellos promotores que incumplan, entre otras, "las condiciones en relación con la titularidad o disposición jurídica de las fincas”, pero, de acuerdo con los razonamientos hasta ahora expuestos, esa mención debe entenderse referida a aquellos promotores iniciales que sigan siendo parte del convenio, no a aquellos que ya dejaron de serlo por haber transmitido anteriormente las fincas.

Es más, en aplicación del principio de buena fe, considerando la naturaleza contractual del convenio y conforme a lo dispuesto en el artículo 1258 del Código Civil, no hubiese resultado posible invocar la inobservancia de esta estipulación en caso de que dicho incumplimiento se hallase vinculado, directamente, a la propia actuación de la parte que lo denuncia. Y es que es evidente que resultaría materialmente inviable que la Administración pudiese notificar la pérdida de la condición de parte del convenio respecto de aquel que transmitió la titularidad de las fincas, si el propio transmitente no procedía a comunicar a la Administración la realización de dicha transmisión y, por ende, un posible incumplimiento sobrevenido de las condiciones de titularidad que podrían implicar la consiguiente pérdida de condición de parte en el acuerdo.

En conclusión, la respuesta a la primera cuestión de interés casacional suscitada es la siguiente: un particular que ha sido parte en un convenio urbanístico en tanto propietario de suelo en el momento de su suscripción, no puede instar su resolución una vez que ya no es propietario de suelo en el ámbito al que se refieren las estipulaciones de dicho convenio.”

Por otro lado, “La segunda de las cuestiones planteadas en el auto de admisión está íntimamente ligada a la primera, y consiste en determinar si el principio de subrogación legal en los derechos y obligaciones del nuevo titular respecto del anterior implica la pérdida de cualquier derecho dimanante de dicho convenio, especialmente el derecho a instar su resolución.

Y, por ello, la respuesta ha de ser aquí afirmativa: efectivamente, el principio de subrogación legal en los derechos y obligaciones del nuevo titular respecto del anterior implica para éste la pérdida de cualquier derecho dimanante de dicho convenio, especialmente el derecho a instar su resolución, pues ya hemos incidido anteriormente en el sinsentido jurídico a que conduciría una respuesta de signo contrario. El transmitente de los terrenos pierde, en virtud de esa transmisión, su condición de parte en el convenio y, por ello, también el derecho de solicitar la rescisión, del cual solo disponen quienes sigan formando parte del convenio.”

 

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

UN MODIFICADO O UNA PRÓRROGA DEL CONTRATO PÚBLICO NO EXCLUYE LA INDEMNIZACIÓN POR LOS SOBRECOSTES

 

La Sentencia del Tribunal 21 de julio de 2025 (RC 4247/2022) resuelve la cuestión de que si el hecho de que el contratista no haya formulado reparo alguno a la concesión de prórrogas o de proyectos modificados supone "una renuncia tácita" al derecho a indemnización. Lo cual, se niega.

En primer lugar, la sentencia precisa que no cabe equiparar la prórroga con la modificación del contrato: “no son lo mismo, pues, así como la prórroga extiende la duración del contrato original por un período adicional, manteniendo sus condiciones y términos intactos -es decir, se proyecta sólo sobre el elemento temporal-, la modificación implica cambios en las condiciones del contrato -afecta a elementos sustantivos-, estando sometidas ambas figuras a procedimiento distintos, aunque es cierto que cabe que, con ocasión de una modificación, se prorrogue el plazo de ejecución del contrato alterando también el requisito temporal, de tal modo que la prórroga se integre en la modificación”.

Pues bien, “una mirada por la jurisprudencia de esta Sala, recaída, fundamentalmente, en asuntos relativos a modificaciones de los contratos, revela el criterio reiterado de que "para que la aceptación de un modificado suponga una renuncia a los derechos al resarcimiento de daños sufridos ha de darse la circunstancia de que conste expresamente dicha renuncia o se infiera de una interpretación los hechos razonables"(por todas, sentencia de 13 de febrero de 2018 -casación 2832/2015-, que cita las de 13 de julio y de 7 de diciembre de 2015 - casaciones 1592/2014 y 3271/2014, respectivamente-, de 27 de mayo de 2013 -casación 5159/2010- y de 17 de noviembre de 2011 -casación 1640/2008, si bien la respuesta ha de ser "necesariamente casuística", debiendo atenderse a las circunstancias que concurran en cada supuesto, "sin que quepan automatismos en el sentido de entender que todo modificado conlleva siempre indemnización, ni que la aceptación del modificado por el contratista equivale a la renuncia a la indemnización, pues la indemnización por los daños causados es compatible con la aceptación del modificado"(entre otras, sentencia de 16 de noviembre de 2023 -casación 1057/2021-, que cita las de 26 de abril de 2018 -casación 333/2016-, la de 10 de diciembre de 2019 -casación 2294/2016- y la de 29 de septiembre de 2017 -casación 2237/2015-.

Precisamente en la sentencia de 10 de diciembre de 2019 -casación 2294/2016, referida, se analizó un caso en el que la sentencia de instancia rechazó la indemnización solicitada, esencialmente, por la aceptación del modificado por la contratista sin reparo, objeción o reserva alguna, así como las prórrogas que le fueron otorgadas, "sin otra valoración de las circunstancias, alcance y contenido del modificado, limitándose a afirmar que «puede arriesgarse que el modificado y demás trámites conexos purgaron cuanto se pudo en ellos incluir» -se refiere a la reclamación de hipotéticos y aún reales sobrecostes- sin apoyarse en datos o elementos de prueba concretos que justifiquen tal afirmación", apartándose, por tanto, de la jurisprudencia de esta Sala.

Criterios que entendemos plenamente aplicables a aquellos supuestos en los que el contrato sólo se corrige en cuanto al plazo de ejecución, en el sentido de que, si bien la admisión de la prórroga por el contratista sin reparo u objeción alguna no le impide reclamar por los gastos que la demora le haya ocasionado y estén debidamente acreditados, tampoco la prórroga genera, por sí sola, un derecho del contratista a indemnización, incluso cuando el retraso fuese producido por motivos no imputables al mismo, pues hay que atender a las circunstancias concurrentes en cada caso”.

En consecuencia, la doctrina de la sentencia es la siguiente:

“- La procedencia de la indemnización al contratista por los daños y perjuicios ocasionados por las prórrogas o por los proyectos modificados del contrato, ha de ser necesariamente casuística, atendiendo a las circunstancias que concurran en cada supuesto, sin que quepan automatismos en el sentido de entender que toda prórroga o modificado conlleva siempre indemnización, ni que la aceptación de la prórroga o del modificado por el contratista sin formular reparo u objeción equivale a la renuncia al derecho a reclamar, pues la indemnización por los daños causados es compatible con la aceptación de las prórrogas o de los modificados sin reserva de indemnización.”

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado 

LA NULIDAD DEL PLAN NO IMPLICA NECESARIAMENTE REGRESION AMBIENTAL

Es un principio del planeamiento el de "no regresión ambiental". Es decir, por más que se reconozca al planificador una potestad discrecional, lo que no puede es que la protección ambiental existente empeore. Pero ¿qué sucede cuando no es el planificador que pretende cambiar su criterio sino los tribunales que anulan un plan, lo cual determina la reviviscencia del anterior, que acaso puede ser peor ambientalmente?

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2025 (2315/2023) aborda esta cuestión:

 

“A.- Nos pregunta también el auto de admisión sobre los efectos de la declaración de nulidad de un instrumento de planeamiento urbanístico en aquellos supuestos en que la estricta aplicación de la doctrina consolidada de esta Sala pudiera conducir a consecuencias de menor protección para el medio ambiente al recobrar vigencia la figura de planeamiento anterior.

Se trae de nuevo a la Sala, ahora desde otra perspectiva en la que es fácil atisbar el principio de no regresión, la cuestión del alcance de la declaración de nulidad de los planes de urbanismo. En nuestra sentencia de 27 de mayo de 2020, rec. 6731/2018, aludimos -y a ella nos remitimos- a la intensa polémica doctrinal existente en relación con las consecuencias de los defectos formales en la tramitación de los planes de urbanismo. En esta sentencia reiteramos su naturaleza normativa, así como la constante jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo que, desde hace décadas (al menos ya desde la sentencia de 8 de mayo de 1968 ), ha declarado de manera constante que el grado de ineficacia de los reglamentos no es el de la anulabilidad, sino el de la nulidad absoluta o de pleno derecho, ahora plasmado en el art. 47.2 de la Ley 39/2015 , con el efecto ex tunc que le es propio que impide ab origine la pervivencia del plan -sin perjuicio del límite que a tan radicales efectos impone el art. 73 LJCA -, así como la posibilidad de convalidación.

Existen, no obstante, algunos pronunciamientos de la Sala en los que se ha modulado dicha consecuencia en la órbita del planeamiento urbanístico. Así, la escasa entidad del vicio formal ha permitido eludir, en las circunstancias del caso, el pronunciamiento de nulidad absoluta del plan (v.gr. sentencia de 23 de mayo de 2017, rec. 853/2016, en relación con la ausencia del informe del secretario del Ayuntamiento). Nuestra sentencia de 22 de abril de 1992, rec. 1622/1988, sostuvo, con matices, que "cabe una aplicación analógica del art. 52 LPA [hoy art. 51 LPAC]para la conservación de los actos anteriores" a la aprobación definitiva de cierto plan urbanístico. Y en nuestra sentencia de 27 de mayo de 2020, antes citada, reconocimos la posibilidad de la nulidad parcial en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del plan o concretas determinaciones del mismo, sin afectar al resto de la ordenación contenida en el plan. A sus matizadas consideraciones nos remitimos.

Ocurre, sin embargo, que ninguna de estas posibilidades resulta aquí de aplicación ya que no nos encontramos ni ante un vicio meramente formal ni, desde luego, de escasa entidad ni, tampoco, ante un vicio que solo alcance a algunas determinaciones del plan individualizables y separables del resto. En el caso de autos, el vicio del que adolece el plan enjuiciado es de una entidad, no sólo formal, sino material que afecta al plan en su integridad.

En efecto, tal y como ha recordado el Tribunal Constitucional en su sentencia 109/2017 , en aquellos casos en los que la declaración de nulidad se fundamente en deficiencias sustanciales en la tramitación ambiental del planeamiento, la falta de validez del plan por razones medioambientales contemplada en el art. 9.1, párrafo segundo, de la Ley 21/2013 , tiene una "finalidad tuitiva [del medio ambiente] que se manifiesta en la necesidad de que la Administración vuelva a conocer en su integridad el plan, programa o proyecto y realice una nueva evaluación completa de las eventuales consecuencias medioambientales", impidiendo su subsanación o convalidación (FJ 5 de dicha sentencia). Nos remitimos aquí a las anteriores consideraciones sobre la finalidad institucional justificadora de la EAE y la necesidad de que la perspectiva ambiental, y el consiguiente análisis de alternativas y sus efectos sobre el medio ambiente, acompañe desde el principio, ya en fase de borrador, a las distintas fases de elaboración del plan con las que debe acompasarse.

Ciertamente, fuera del ámbito del planeamiento que aquí analizamos, no es tampoco ajena a esta Sala la existencia de algunos pronunciamientos que limitan el alcance de la declaración de nulidad de pleno derecho de las normas reglamentarias. Nos referimos a las sentencias 1489/2014, de 22 de abril de 2014 , y 1684/2014, de 23 de abril , en las que, pese a anular el Real Decreto 1422/2017, de 5 de octubre, por vicios en su procedimiento de elaboración, se ordena en el fallo: "Mantener, excepcional y provisionalmente, la eficacia de las servidumbres aeronáuticas establecidas en el Real Decreto 1422/2012, así como de las medidas de control impuestas respecto de ellas por aplicación del art. 29 del Decreto 584/1972 , en tanto en cuanto no se apruebe un nuevo Real Decreto que sustituya al ahora anulado". En este sentido, en la referida sentencia de 22 de abril de 2014 (rec 73/2013) se concluye en su fundamento jurídico séptimo que:

"Aun cuando los artículos 71 y 72 de la Ley Jurisdiccional no contemplan de modo expreso la limitación de los efectos de las sentencias que acojan pretensiones de nulidad de los actos administrativos, la Sala estima que ante circunstancias excepcionales, y por razones muy cualificadas que atañen a la seguridad y a la vida de las personas, nada obsta a que se mantenga temporalmente la eficacia del acto anulado, en tanto es subsanado el defecto formal determinante de la nulidad de aquellos actos."

Existen también otros ejemplos que llegan al mismo resultado por razones de fondo, es decir, aunque el tribunal anula la norma reglamentaria, considera, sin embargo, que debe dar un plazo al Gobierno para que dicte una nueva regulación para salvaguardar los derechos del particular. Así, la STS de 7 de julio de 2016 anula el Real Decreto 413/2014 y la Orden IET 1045/2014, pero concede un plazo de cuatro meses al Gobierno para establecer los parámetros que permitan una rentabilidad razonable de las instalaciones.

Se trata en ambos casos de pronunciamientos ajenos al ámbito del planeamiento urbanístico que nos ocupa y sustentados claramente en circunstancias excepcionales, pero que, en definitiva, tienen en cuenta las consecuencias adicionales que pueda conllevar la declaración de nulidad y la incidencia que tal declaración pueda proyectar en otros bienes jurídicos asimismo dignos de protección. Y efectivamente, es difícil, aun desde un planteamiento puramente teórico, no compartir la idea que subyace a tales precedentes, en definitiva, que la declaración de nulidad de una norma reglamentaria por una infracción del ordenamiento jurídico no puede llevarse a cabo a costa de un sacrificio desproporcionado de otros bienes o derechos igualmente protegidos por el ordenamiento jurídico cuya afectación por tal declaración habría de ponderarse. No sólo la jurisprudencia de esta Sala, sino también la jurisprudencia constitucional, así como la del TJUE, nos ofrece ejemplos de la toma en consideración de esta perspectiva, no extrapolables en su literalidad, pero en los que se valora el alcance de la declaración de nulidad y su incidencia en otros bienes protegidos por el ordenamiento jurídico (v.gr.: SSTC 195/1998, FJ 5 , y 54/2002 , FJ 8, o la sentencia del Tribunal de Justicia, Gran Sala, de 28 de julio de 2016, asunto C 379/15 , Association France Nature Environnement, con apoyo en la precedente sentencia de 28 de febrero de 2012, asunto C 41/11 , Inter-Environnement Wallonie ASBL).

El propio Tribunal Constitucional, en la citada sentencia 54/2002, de 27 de febrero, en el ámbito que le es propio, ya señaló que "[...] la declaración de nulidad no ha de presentar siempre y necesariamente el mismo alcance. En efecto, la vigencia simultánea de los diversos preceptos constitucionales nos exige que, al determinar el alcance de la declaración de nulidad de una Ley, prestemos también atención a las consecuencias que esa misma declaración de nulidad puede proyectar sobre los diversos bienes constitucionales. Así, en el caso que nos ocupa, la declaración de invalidez de un precepto legal, por vulneración del orden constitucional de competencias, no puede ser a costa de un sacrificio desproporcionado en la efectividad de otras normas constitucionales. Por ello, más allá de la consecuencia inmediata de la declaración de nulidad, esto es, la inaplicación a nuevos supuestos, el Tribunal Constitucional debe ponderar qué consecuencias adicionales puede contener la declaración de nulidad para evitar que resulten injustificadamente perjudicados otros bienes constitucionales".

B.- Y es en este punto en el que ha querido situarnos la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión al referirse a que la declaración de nulidad del plan impugnado por las razones medioambientales a las que hemos hecho mención pudiera conducir a consecuencias de menor protección para el medio ambiente, en clara alusión al principio de no regresión que podría verse afectado por aquella declaración.

Sobre el principio de no regresión en materia de protección ambiental y su relevancia en el ámbito de la planificación urbanística hemos tenido ocasión de pronunciarnos en múltiples decisiones de esta Sala (entre otras, sentencias de 13 de junio de 2011, rec. 4045/2009, 30 de septiembre de 2011, rec. 1294/2008, 23 de febrero de 2012, rec. 3774/2009, 29 de marzo de 2012, rec. 3425/2009, 10 de julio de 2012, rec. 2483/2009, 29 de noviembre de 2012, rec. 6440/2010, 16 de abril de 2015, rec. 3068/2012, de 10 de febrero de 2016, rec. 1947/2014) y, más recientemente, en nuestra sentencia de 30 de junio de 2023, rec. 7738/2021. En esta última sentencia hacíamos un análisis de dicho principio, de su reflejo en la jurisprudencia constitucional, europea y en la de esta misma Sala, y reflexionábamos sobre su operatividad en el ámbito urbanístico. A sus consideraciones nos remitimos.

Como decíamos en esta sentencia, si el principio de no regresión era hasta el momento, en palabras de la STC 233/2015 , "hoy por hoy a lo sumo una lex non scripta ", que en nuestro ordenamiento había sido objeto de construcción exclusivamente jurisprudencial, tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional en los términos que allí se describían, actualmente tiene ya un reconocimiento expreso en nuestro derecho positivo en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, que en su art. 2 recoge entre sus principios rectores el de no regresión, definiéndolo en su exposición de motivos, apartado III , en la que se afirma, a modo de síntesis o compendio de los pronunciamientos jurisprudenciales referidos, que:

"Desde el punto de vista medioambiental, este principio de no regresión se define como aquel en virtud del cual la normativa, la actividad de las Administraciones Públicas y la práctica jurisdiccional no pueden implicar una rebaja o un retroceso cuantitativo ni cualitativo respecto de los niveles de protección ambiental existentes en cada momento, salvo situaciones plenamente justificadas basadas en razones de interés público, y una vez realizado un juicio de ponderación entre los diferentes bienes jurídicos que pudieran entrar en contradicción con el ambiental".

Pues bien, no cabe descartar, desde un punto de vista teórico o dialéctico, que tal principio de no regresión pueda, en las circunstancias del caso, verse afectado y ser tenido en cuenta -y ponderado- al tiempo de declararse la nulidad de un plan urbanístico, dando lugar a una limitación o matización del alcance de esa declaración de nulidad.

En el caso de autos, tanto el auto de admisión como el planteamiento del recurrente, anudan su lesión, exclusivamente, a la mera reviviscencia del planeamiento anterior como consecuencia de los efectos ex tunc propios de la nulidad de pleno derecho. Y esta premisa, a la que debe ceñirse nuestro pronunciamiento, necesariamente vinculado al caso (por todas, sentencia de 27 de junio de 2022, rec. 6331/2021), no puede ser compartida.

Afirmar que un plan urbanístico que se anula por razones medioambientales y, en concreto, como aquí ha ocurrido, por deficiencias sustanciales en su tramitación ambiental, conlleva un mayor nivel de protección del medio ambiente que el proporcionado por el plan que recupera vigencia debido a dicha anulación, requiere de un análisis material comparativo de la respectiva ordenación del suelo que en ambos se contempla desde la perspectiva ambiental, análisis material, ciertamente complejo, que aquí no se ha producido.

Pese a que resulte evidente que la evolución normativa experimentada en las últimas décadas en materia de protección ambiental ha ido imponiendo requisitos y exigencias cada vez más estrictas a los nuevos planes, no puede afirmarse de manera apodíctica que el nuevo planeamiento per se y por mor de su mayor novedad resulte más tuitivo con el medio ambiente que el planeamiento al que sustituyó y que ahora recobraría vigencia.

La realidad nos muestra, en no pocas ocasiones, que, a periodos de avance en la protección de determinados valores y principios, le han seguido otros de retroceso. De ahí la necesidad de llevar a cabo ese ejercicio de análisis que confronte el contenido de ambas figuras de planeamiento y que dicho análisis resulte lo suficientemente razonado, convincente y apegado a la realidad territorial respectivamente ordenada como para superar la inercia de un autoconvencimiento acrítico del valor de la novedad.

La lesión del principio de no regresión por tal motivo no puede, pues, sostenerse sin el correspondiente análisis material comparativo desde la perspectiva ambiental de ambas ordenaciones, análisis que, en nuestro caso, ha quedado extramuros del planteamiento seguido por las partes en la instancia, así como del que ha realizado el recurrente en casación.

La conclusión, por tanto, en respuesta a la segunda cuestión que nos plantea el auto de admisión, no puede ser otra que descartar que pueda entenderse no respetado el principio de no regresión por la sola circunstancia de la reviviscencia de un plan anterior como consecuencia de la declaración de nulidad de un plan de urbanismo por razones medioambientales, sin haberse realizado un análisis material comparativo desde la perspectiva ambiental de las respectivas previsiones de ambos instrumentos de ordenación.”

LOS AYUNTAMIENTOS NO DISPONEN DE LA ACCION PUBLICA EN MATERIA DE URBANISMO

Aunque la legislación vigente reconozca la acción publica en materia de urbanismo, los propios Ayuntamientos carecen de ella cuando se trata de planeamiento aprobado por otros municipios, pero si gozan de legitimación si tienen un interés legitimo. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2025 (RC 5738/2023) declara:

«1º. Un ayuntamiento está legitimado para impugnar la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico por parte de otro ayuntamiento limítrofe o colindante, cuando afecte al ejercicio de las competencias o a los intereses generales del municipio impugnante.

2º. Los ayuntamientos no están legitimados para el ejercicio de la acción pública urbanística frente a la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico».

La sentencia recurrida examinaba y resolvía las cuestiones que considera que suponen afectación material a las competencias del municipio recurrente, pero inadmitía otros motivos, de carácter procedimental, o relativos a la planificación urbanística del otro municipio por entender que no asiste al Ayuntamiento la acción pública urbanística, lo que es cierto. Pero no tenía en cuenta, sin embargo, "que esta entidad local impugnaba el planeamiento alegando que resultaba afectada directamente, e invocando un interés general del municipio, como es el conservar lo que denominaba «pulmón verde» entre ambos municipios, en la zona afectada por la modificación del planeamiento, y se refería a criterios de ordenación compatibles con el planeamiento de municipios limítrofes, y a las Directrices de Ordenación Territorial.

La posible afectación a esos intereses generales confería al Ayuntamiento recurrente legitimación activa, no limitada al estricto cauce de la afectación de sus competencias, por lo que, de acuerdo con lo razonado en los anteriores fundamentos de derecho, y con la respuesta que hemos dado a la cuestión de interés casacional, ha lugar a estimar el presente recurso de casación y, en consecuencia, casar y anular la sentencia recurrida."

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

EL CATASTRO NO DEBE DESCONOCER LA CLASIFICACION DEL SUELO

La Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2025 (RC 4637/2023) reconoce que el Catastro no puede corregir el planeamiento:

"a) La manifiesta existencia de vías jurídicas apropiadas para superar una "patente desconexión entre la realidad y la clasificación dada por el planeamiento urbanístico, atendida la existencia de documentos y apreciaciones de la propia entidad local, competente para la gestión urbanística". Si es la propia entidad local -como parece ser el caso- la que está apreciando y declarando esa "patente desconexión", es evidente que puede y debe promover -y aprobar, en el caso de Canarias la totalidad de la competencia de planeamiento municipal es del Ayuntamiento- la modificación del plan; los particulares afectados tienen derecho a instar ese procedimiento de modificación; y una vez aprobado definitivamente y publicado, el Ayuntamiento debe cursar comunicación al Catastro, acompañando certificación, y es a su vista como la Gerencia debe proceder a la alteración de la naturaleza del suelo a efectos catastrales.

b) Una doctrina jurisprudencial en esta materia no debería permitir a la Administración del Catastro separarse de la clasificación del suelo establecida en un plan en vigor ni siquiera cuando existan "indicios razonables sobre la patente desconexión entre la realidad y la clasificación", pues la apreciación de la "razonabilidad" de tales o cuales indicios abriría y la del carácter "patente" de la "desconexión" abrirían paso a una subjetividad completamente incompatible con la seguridad jurídica».

NO AMORTIZACION EN CASO DE NULIDAD DEL CONTRATO PUBLICO

El Tribunal Supremo se ha preguntado si el adjudicatario no culpable de un contrato declarado nulo por sentencia judicial  debe soportar una minoración en su indemnización (vía aplicación de coeficientes de amortización) por la depreciación sufrida por los bienes durante el tiempo que transcurrió entre la firma del contrato, la declaración de nulidad y su efectivo cese, y la respuesta es, en principio al menos, negativa.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril e 2025 (RC 226/2022) parte de recordar la diferencia entre los efectos de la nulidad del contrato respecto de los que produce la resolucion del mismo:

"En diferentes ocasiones esta Sala ha aplicado e interpretado los preceptos que han regulado los efectos de la resolución y de la declaración de nulidad de los contratos en las sucesivas versiones de la normativa reguladora de la contratación administrativa. A título de muestra, puede verse la sentencia de esta Sala (antigua Sección 7ª) de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010), que interpreta lo que disponía sobre los "efectos de la declaración de nulidad" el artículo 65 texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio; nuestra reciente sentencia nº 36/2025, de 21 de enero (casación 5494/2021), que interpreta y explica lo que se disponía en los distintos apartados del artículo 215 del citado texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, sobre los efectos de la resolución de los contratos administrativos; o, en fin, la sentencia, también de esta Sección 3ª, nº 442/2020, de 8 de abril (casación 411/2020), en la que se interpreta el artículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, esto es, el mismo precepto al que se refiere el presente debate casacional.

En esta resolución última que acabamos de mencionar - sentencia nº 442/2020, de 8 de abril (casación 411/2020)- esta Sala declaró: <<El artículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público , debe interpretarse en el sentido de que en los supuestos en que se declare la nulidad del acto de adjudicación de un contrato administrativo, la obligación de indemnizar los perjuicios que haya sufrido el adjudicatario no comporta que se incluya en el quantum indemnizatorio los perjuicios derivados en concepto de lucro cesante>>.Y en esa misma línea se había pronunciado anteriormente la sentencia de esta Sala (antigua Sección 7ª) de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010) interpretando el artículo 65.1 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto-legislativo 2/2000, de 16 de junio, cuyo contenido era enteramente coincidente con el del artículo 35.1 de la Ley 30/2007 al que se refiere la presente controversia.

Pues bien, "La presente controversia se refiere a ese mismo artículo 35 de la Ley 30/2007; pero el debate ha discurrido por otros derroteros y la cuestión de interés casacional se centra en un punto muy específico que, como sabemos, consiste en determinar, tomando en consideración lo declarado por esta Sala en las resoluciones anteriores a las que acabamos de referirnos, si el adjudicatario no culpable de un contrato declarado nulo por sentencia judicial ha de ser resarcido íntegramente del coste invertido en el contrato que no pueda ser objeto de restitución in natura,sin que pueda reducirse esa compensación por la depreciación de lo invertido (vía amortización) durante el tiempo transcurrido desde la celebración del contrato hasta su cese efectivo o si, por el contrario, aquel adjudicatario debe soportar una minoración en su indemnización (vía aplicación de coeficientes de amortización) por la depreciación sufrida por los bienes durante el tiempo que transcurrió entre la firma del contrato, la declaración de nulidad y su efectivo cese.

Pues bien, desde ahora anticipamos que el artículo 35 de la Ley 30/2007 ha de ser interpretado en los términos que propugna la parte recurrente. Y ello por las razones que pasamos a exponer.

1/ Aunque la sentencia ahora recurrida en casación no lo especifica, la declaración de nulidad del contrato de concesión fue acordada por sentencia nº 302/2011, de 27 de mayo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº de Valencia (recurso 913/2009), luego confirmada en apelación por sentencia 4412/2013, de 4 de octubre, de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (apelación 1753/2011). Y es oportuno señalar que tal declaración de nulidad vino determinada por la constatación de que la adjudicación de la concesión implicaba la constitución de un derecho real de superficie sobre un bien de carácter demanial prescindiendo del expediente que regula el artículo 8 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.

2/ De lo anterior resulta que la declaración de nulidad del contrato en modo alguno era imputable a la adjudicataria aquí recurrente. Y, una vez firme aquella declaración judicial de nulidad, tampoco es imputable a la entidad Serreta Events i Restauració, S.A.L. la tardanza del Ayuntamiento de Manuel en iniciar, tramitar y resolver el expediente de liquidación del derecho de superficie; lo que propició que, después de declarada la nulidad de la adjudicación, la recurrente mantuviese durante varios años la posesión pacífica de los bienes.

3/ No cabe confundir ni identificar los efectos de la nulidad del contrato ( artículo 35 de la Ley 30/2007) con los efectos de la resolución del contrato ( artículo 208 de la misma Ley), ni aun con la resolución por causa imputable a la Administración, pues la resolución presupone la validez del contrato y su vigencia durante un período de tiempo, lo que no sucede en el caso del contrato declarado nulo. Precisamente en esta diferenciación se basa la doctrina contenida en las sentencias de esta Sala de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010) y nº 442/2020, de 8 de abril ( casación 411/2020), a las que antes nos hemos referido.

4/ Partiendo de que el artículo 35 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2007 regula específicamente los "efectos de la declaración de nulidad" del contrato, tiene razón la parte recurrente cuando señala que la nulidad del contrato tiene efectos ex tunc,de manera que una vez declarada la nulidad todo ha de volver a la situación inmediatamente anterior a la formalización del contrato. Así, según la redacción del artículo 35 que antes hemos transcrito, el adjudicatario del contrato que se declara nulo tiene derecho a que se le resarza íntegramente el importe de las inversiones que haya costeado y que no se le puedan restituir in natura;siendo contrario al precepto legal, y a la propia naturaleza de la nulidad contractual, que esa compensación se reduzca en atención a consideraciones que presuponen la validez del contrato durante un periodo de tiempo determinado.

5/ Como vimos, el tenor literal del artículo 35.1 de la Ley 30/2007 exige que la parte que resulte culpable de la nulidad del contrato "deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido". Pero, aparte de esta obligación de resarcir que recae específicamente sobre la parte que resulte culpable, el precepto establece, con carácter general, que la declaración de nulidad determina que el contrato entre en fase de liquidación, " (...) debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor"; sin que la norma contemple ninguna reducción o minoración en concepto de amortización, esto es, por depreciación del valor de un bien por el mero transcurso del tiempo.

Además, tiene razón la recurrente cuando señala que la depreciación de los bienes por el transcurso del tiempo no alberga ni implica un enriquecimiento por su parte; y que no es el adjudicatario quien debe soportar las consecuencias de que las instalaciones entregadas a la Administración tengan un menor valor de lo realmente invertido cuando lo que motiva la liquidación del contrato es su nulidad por causas imputables a la Administración.

6/ La propia recurrente admite que la aplicación del artículo 35 de la 30/2007 de Contratos del Sector Público podría ser corregida o atemperada en caso de que se apreciase una situación de enriquecimiento injusto de alguna de las partes involucradas (Administración o adjudicatario); pero, como la propia recurrente señala, no cabe aceptar que, sin haber quedado acreditado ni, desde luego, cuantificado, el enriquecimiento injusto de alguna de las partes, se aplique de manera automática un coeficiente reductor (tabla de amortización) por el mero transcurso del tiempo. Por lo demás, es claro que el pretendido enriquecimiento habría de ser acreditado por quien lo alega."

A la vista de todo ello, la doctrina que se establece es: "En la línea de lo razonado en las sentencias de esta Sala de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010) y nº 442/2020, de 8 de abril ( casación 411/2020), no cabe confundir ni identificar los efectos de la nulidad del contrato ( artículo 35 de la Ley 30/2007) con los efectos de la resolución del contrato ( artículo 208 de la misma Ley), ni aun con la resolución por causa imputable a la Administración, pues la resolución presupone la validez del contrato y su vigencia durante un período de tiempo, lo que no sucede en el caso del contrato declarado nulo.

- Al regular los efectos de la declaración de nulidad del contrato, el artículo 35.1 de la Ley 30/2007 establece, con carácter general, que la declaración de nulidad determina que el contrato entre en fase de liquidación, " (...) debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor"; sin que la norma contemple ninguna reducción o minoración en concepto de amortización, esto es, por depreciación del valor de un bien por el mero transcurso del tiempo.

- No cabe excluir que la aplicación del artículo 35 de la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público pudiera ser corregida o atemperada en caso de que se apreciase una situación de enriquecimiento injusto de alguna de las partes involucradas (Administración o adjudicatario); pero no cabe aceptar que, sin haber quedado acreditado el enriquecimiento injusto de alguna de las partes, se aplique de manera automática un coeficiente reductor (tabla de amortización) por el mero transcurso del tiempo. Siendo claro que el pretendido enriquecimiento habría de ser acreditado por quien lo alega".

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

EL ADMINISTRADOR SIGUE TENIENDO RESPONSABILIDAD POR LAS SUBVENCIONES AUNQUE CESE

La Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 2025 (RC 4601/2022) nos dice que "Reiterando lo declarado por esta Sala en sentencia nº 506/2023, de 24 de abril de 2023 (casación 6649/2021), y dando con ello respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión del recurso, debemos declarar que el hecho de que el administrador de una sociedad cese en el ejercicio de su cargo antes del vencimiento de las condiciones a las que se sometió la subvención, o antes de que se detecte el incumplimiento de aquellas condiciones, no excluye su responsabilidad respecto al reintegro por la actividad o inactividad desarrollada por él durante el tiempo que desempeño su cargo. De modo que habrá que estar a la conducta del recurrente durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador."

Se recuerda el criterio de la Sala:

La cuestión debatida en el presente recurso ha sido examinada por esta Sala en sentencia 506/2023, de 24 de abril de 2023 (casación 6649/2021), que vino a resolver un recurso dirigido contra una sentencia de la misma Sala de instancia, cuyos razonamientos eran sustancialmente coincidentes con los de la sentencia aquí recurrida, siendo también allí parte demandada en el proceso de instancia y recurrida en casación la Junta de Andalucía; y aunque el recurrente era distinto, lo cierto es que actuaba con la misma representación procesal y defensa letrada que el Sr. Serafin aquí recurrente y aduciendo los mismos motivos y argumentos de impugnación que el recurso que ahora examinamos. En consecuencia, en los apartados que siguen no haremos sino reiterar las consideraciones que expusimos en aquella ocasión.

Como en aquel otro recurso ya resuelto por esta Sala, la cuestión nuclear de la controversia se centra en determinar si la salida del recurrente como administrador de la entidad beneficiaria de la subvención con anterioridad al vencimiento de alguna o algunas de las condiciones de la misma, trunca cualquier nexo causal que pretenda apreciarse durante el desempeño del cargo en el cumplimiento de las condiciones de las subvenciones otorgadas, como sostiene el recurrente, o si, por el contrario, dicho nexo causal no se rompe y habrá que estar a la conducta del recurrente sobre el cumplimiento de las condiciones a las que quedaban sujetas las subvenciones concedidas durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador.

A ello se añade lo siguiente:

"El hecho de que el administrador de una sociedad cese en el ejercicio de su cargo antes del vencimiento de las condiciones a las que se sometió la subvención o antes de que se detecte el incumplimiento de aquellas condiciones no excluye su responsabilidad respecto al reintegro por la actividad o inactividad desarrollada por él durante el tiempo que desempeño su cargo. De modo que habrá que estar a la conducta del recurrente durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador.

Las subvenciones objeto de este procedimiento se concedieron a lo largo del 2007 y durante ese tiempo ejerció su cargo conjuntamente con otros administradores. El recurrente fue administrador de la entidad EDM S.A. desde el 4 de diciembre de 2006 hasta el 20 de febrero de 2009, fecha en la que en que cesó en el ejercicio de su cargo.

Como afirma la sentencia recurrida, es un hecho probado que el 23 de marzo de 2009 se solicitó el concurso para dicha sociedad, esto es, un mes después de que el recurrente cesase en el ejercicio de su cargo, fecha en la que existía una situación de insolvencia de dicha sociedad. Situación que, como la propia sentencia afirma, era conocida por los administradores, de modo que la conducta desplegada por ellos llevó a la sociedad a una situación de insolvencia y al incumplimiento de las condiciones a las que sometió la subvención. Así pues, durante el periodo en el que el recurrente ejerció como administrador de la sociedad su comportamiento, activo o pasivo, contribuyó al incumplimiento de las condiciones, sin que en el proceso resultase acreditado que hasta el momento de su cese se cumplían los requisitos y condiciones impuestas por la Administración respecto a las subvenciones concedidas y que fue solo después de su cese, y por comportamientos posteriores ajenos a él, cuando se incumplieron dichas condiciones.

El hecho de que después de su cese existiese en algunas de las condiciones de las diferentes subvenciones obtenidas un margen temporal para su cumplimiento no desvirtúa el hecho de que hasta el momento de su cese y, por tanto, mientras pudo tomar decisiones que hubiesen permitido su cumplimiento antes de detectarse el incumplimiento, no las llevó a efecto.

...

El procedimiento de reintegro carece de naturaleza sancionadora, por lo que no le resultan aplicables los principios o reglas del derecho penal ni del derecho administrativo sancionador. El propio artículo 40. 1 de la Ley general de Subvenciones se encarga de ponerlo de manifiesto cuando tras establecer que: «1. Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 37 de esta ley , deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo b) del apartado 5 del artículo 31 de esta ley en el ámbito estatal»,añade a continuación que «Esta obligación será independiente de las sanciones que, en su caso, resulten exigibles».

Y así lo ha reiterado una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo. Así, la STS, de 17 de enero de 2006 (recurso 1503/2003) afirma que es doctrina reiterada de esta Sala que «el acto administrativo que se limita a declarar el incumplimiento de las condiciones y la reducción a cero de la subvención en su día otorgada, sin imponer ninguna de las verdaderas sanciones (multa pecuniaria; pérdida, durante un plazo de hasta cinco años, de la posibilidad de obtener subvenciones públicas y prohibición, durante un plazo de hasta cinco años, para celebrar contratos con el Estado u otros Entes públicos) que se prevén para los supuestos correspondientes»,no tiene carácter sancionador porque «como es bien sabido, las sanciones en esta materia son «independientes de la obligación de reintegro, de modo que la resolución que se limita a exigir éste no tiene, de suyo, carácter sancionador».Este criterio ha sido luego reiterado en otras muchas sentencias, como la STS, de 7 de julio de 2010 (recurso 5577/2007) en la que también se ha recordado que «el reintegro de una cantidad debida por no haberse respetado las condiciones impuestas para su entrega no tiene, insistimos, el carácter aflictivo propio de las sanciones sino el derivado de constatar el incumplimiento de una de las partes en una relación bilateral y recíproca cuya naturaleza es, en cierto modo, sinalagmática».En la misma línea, respecto a la naturaleza del reintegro, las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2006 (recurso 2586/2004) y 24 de julio de 2007 (recurso 3119/93) viene a señalar que «[...] el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario,no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento[...]».

...

Finalmente se cuestiona que los administradores, a los que se les exige subsidiariamente la responsabilidad por el reintegro de la subvención, deban responder solidariamente, pues, según afirma la representación del recurrente, la responsabilidad subsidiaria no convierte a cada uno de los corresponsables en deudor por la totalidad del importe del reintegro. Considera que los administradores de la sociedad beneficiaria de la subvención no ocupan una posición solidaria frente a los entes concedentes de las subvenciones.

La subvención tiene un carácter modal o condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( STS de 7 de abril de 2003, recurso 11328/1998 y STS nº 1335/2021, de 16 de noviembre de 2021 (recurso 6955/2020). De modo que, en caso de incumplimiento de las condiciones, el reintegro exigido por la Administración opera como la reclamación de una deuda de naturaleza pública contra la entidad.

Desde esa perspectiva, resultan aplicables las previsiones contenidas en los artículos 236 y 237 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital. El primero por cuanto hace responsable a los administradores también frente a los acreedores sociales, del «daño que causen por actos u omisiones contrarios a la ley o a los estatutos o por los realizados incumpliendo los deberes inherentes al desempeño del cargo, siempre y cuando haya intervenido dolo o culpa»;y el artículo 237 de dicha Ley norma que establece el carácter solidario de dicha responsabilidad («Todos los miembros del órgano de administración que hubiera adoptado el acuerdo o realizado el acto lesivo responderán solidariamente, salvo los que prueben que, no habiendo intervenido en su adopción y ejecución, desconocían su existencia o, conociéndola, hicieron todo lo conveniente para evitar el daño o, al menos, se opusieron expresamente a aquél»).

La aplicación de tales preceptos no puede entenderse como un uso analógico de la responsabilidad solidaria sino la aplicación directa de una norma prevista para regular la responsabilidad de los administradores frente a las reclamaciones de terceros acreedores frente a las sociedades de capital, como es el caso que nos ocupa.

Por otra parte, tampoco es ajena a la Ley General de Subvenciones la exigencia de una responsabilidad solidaria, aunque referida a otros supuestos distintos en los que la ayuda se conceda a varias personas físicas y/o jurídicas asociadas para la realización del proyecto subvencionado, pues todos ellos asumen la condición de deudores solidarios frente a la Administración concedente (así en el 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones)."

En consecuencia, debemos tener en cuenta esta doctrina: quien es administrador de la sociedad no queda exento por su cese, sino que puede seguir teniendo responsabilidad por las subvenciones recibidas en su momento, logicamente por los hechos producidos mientras fue administrador.

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado 

CAMBIO SOBREVENIDO DE CONDICIONES ECONÓMICAS Y POSIBLES CONSECUENCIAS DE LA RESOLUCIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

 

En la práctica sucede con frecuencia que las condiciones inicialmente pactadas en un contrato pueden verse alteradas por múltiples factores ajenos a la voluntad de las partes. Y ello sucede tanto en la contratación privada como en la del sector público.

En el caso de la contratación pública, la regulación está orientada hacia la inalterabilidad de los contratos y a que éstos se ejecuten a riesgo y ventura del contratista. Por tal causa, el reequilibrio sólo procede cuando una Ley especial dispone hipótesis específicas de alteración de la economía inicial del contrato y prevé medidas concretas para su restablecimiento.

Otras vías para solucionar un posible desequilibrio económico del contrato son:

·       La revisión de precios: se regula en los artículos 103 a 105 de la LSCP y es la forma más habitual de asegurar el mantenimiento del equilibrio económico de los contratos administrativos.

·       La modificación de los contratos o ius variandi: es una prerrogativa del órgano de contratación prevista en el artículo 190.1 de la LCSP que consiste en la posibilidad de variar el contenido del contrato por razones de interés público debido a necesidades nuevas o causas imprevistas.

·       La fuerza mayor: aparece en el artículo 239 LCSP, pero es de aplicación muy restrictiva por la jurisprudencia.

Tendrán la consideración de casos de fuerza mayor los siguientes: a) Los incendios causados por la electricidad atmosférica. b) Los fenómenos naturales de efectos catastróficos, como maremotos, terremotos, erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales marítimos, inundaciones u otros semejantes. c) Los destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra, robos tumultuosos o alteraciones graves del orden público.

·       El riesgo imprevisible: aunque la LCSP no contempla el riesgo imprevisible como causa de la ruptura del equilibrio económico, su aplicación ha sido admitida y apreciada por la jurisprudencia, si bien con carácter limitado.

La doctrina del riesgo imprevisible autoriza a la rescisión del contrato en circunstancias excepcionales. Confróntese, por todas, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de abril de 1999 dictada en el recurso nº 7196/1992.

Conectado con el riesgo imprevisible, también está la cláusula rebus sic stantibus que se define como un mecanismo de restablecimiento del equilibrio de las prestaciones cuando, por circunstancias sobrevenidas y totalmente ajenas a la voluntad de las partes, a una de ellas le resulta sumamente imposible o gravoso el cumplimiento del contrato.

Pues bien, cuando acontece una situación de desequilibrio económico del contrato del tipo anteriormente descrito, la solución más conveniente para el contratista pasa por instar su resolución unilateral, siempre y cuando sea posible acreditar dicho riesgo imprevisible. Además, dado que no concurriría un incumplimiento culpable, la resolución o desistimiento no debería llevar aparejada ningún efecto adverso. Esto es, ni incautación de la garantía ni, desde luego, una indemnización por los daños y perjuicios ocasionados a la Administración contratante.

Respalda la tesis expuesta, la Sentencia del TSJ del País Vasco Nº 163  de 8 de mayo de 2024 (Rec. 447/2023; JUR\2024\250452) relativa a un contrato de suministro de gas natural en el que la contratista solicitó su resolución unilateral ante la volatilidad del mercado energético. Más en concreto, se alegó que el aumento del precio del gas fue absolutamente excepcional e imprevisible y que las pérdidas que se hubieran ocasionado, en el caso de haber podido adquirir gas en el mercado para seguir suministrándolo a sus clientes, ascenderían a más de seis millones de euros, lo cual era totalmente inasumible para la empresa.

En su fundamento de Derecho cuarto, con remisión a la Sentencia Nº 128/2023 de esa misma Sala, se lee:

“Desde el prisma de esta Sala, el supuesto examinado en este proceso, a diferencia de los que la doctrina legal expuesta califica negativamente, se encuadra en el marco del riesgo imprevisible comentado, en la medida en que se verifica, sin contradicción a nivel de hecho, que en el reducido margen de tiempo comprendido entre febrero- marzo y octubre de 2.021 se produjo un alza excepcional y no prevista en el precio del gas natural, que llegaba a suponer a 1 de octubre casi un incremento del 400% sobre el precio que "Multinergía Verde, S.L" obtenía por el contrato anual suscrito hasta marzo de 2.022. Y tampoco de la proyección de ese sobrecoste sobre el resto de duración de dicho contrato, -superior a cinco meses-, se obtiene la conclusión de que pudiese llegar a ser asumible la continuidad de la prestación sin un acusado empobrecimiento para la contratista, ajeno a todos los parámetros establecidos y al sentido económico del contrato, haciendo una elemental comparación entre los ingresos y gastos de la empresa contratada que se producirían en ese nuevo período.

(…)

Sin embargo, tampoco aprecia esta Sala que ese aspecto ofrezca verdadera relevancia ni a nivel de la jurisprudencia producida, ni a nivel estrictamente práctico, pues, aunque por hipótesis, pudiesen existir contratistas que por ocupar otra posición más ventajosa en el mercado, pudiesen seguir suministrando con menores pérdidas, si acaso, o por decisiones de otra índole (de prestigio, comerciales,.....), sobre lo que nada se ilustra en el proceso, nada corrobora que el mantener una diversidad de fuentes de suministro fuese exigencia del contrato, ni, tampoco, que hubiese modificado con plena seguridad la situación emergente dada, si los precios a satisfacer eran los reales de mercado, lo que en todo caso podría haberse materializado adquiriendo el gas natural por sistema TUR, por lo que no se puede contemplar como decisivo un enfoque que extrae la controversia del más puro casuismo y de las auténticas cooordenadas del supuesto de hecho.

Estos argumentos son plenamente aplicables en el presente recurso, toda vez que la situación de hecho es la misma. La diferencia radica, básicamente, en que aquí el tiempo que restaba para la finalización del contrato no era de cinco meses, sino de tres.

Pero ello no es dato suficiente para obtener una conclusión diferente a la expuesta por la Sala en aquella sentencia, toda vez que de esa circunstancia temporal no puede obtenerse la conclusión de que la continuidad de la prestación pudiese ser asumible para la empresa sin un acusado empobrecimiento, que ha quedado acreditado a través del informe pericial aportado por la empresa.

Los argumentos que se exponen en la sentencia apelada responden efectivamente al resultado de las pruebas que se practicaron, sin que se aprecie error en su valoración”.

En sentido idéntico, traemos a colación la más reciente Sentencia Nº 7 dictada el 7 de enero de 2025 por el TSJ del País Vasco (Rec. 103/2024; JUR\2025\17242).

En ambos casos, el TSJPV permite acudir al artículo 211.1 g) LCSP junto con la doctrina del riesgo imprevisible para validar la resolución por esta causa de un contrato administrativo cuya ejecución devino económicamente inviable debido al incremento exponencial sobrevenido del coste de la materia prima. Asimismo, excluye aplicar el artículo 213.3 LCSP con la consiguiente pérdida del aval y el derecho al resarcimiento de la contratante.

En cualquier caso, corresponderá a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dar respuesta definitiva a esta cuestión, ya que por Auto de 11 de junio de 2025 se ha admitido a trámite el recurso de casación nº 8145/2024 en el que se plantean estas dos cuestiones con interés casacional:

§  Si, en los contratos de suministro, el contratista que entienda que concurre un desequilibrio económico entre las partes que permitiría aplicar la doctrina del riesgo imprevisible, puede resolver unilateralmente el contrato o no.

§  Si, en el caso de resolución unilateral por tal circunstancia, la suspensión del suministro objeto del contrato puede entenderse que constituye un incumplimiento culpable con los efectos de incautación de la garantía prestada e indemnización a la Administración de los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada.

Estaremos atentos a lo que se decida.

María Vizán Palomino
Abogada

LAS EXPROPIACIONES EN LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN AL LIQUIDAR CONCESIONES

La Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2025 (Rec. 155/2022) analiza la primera resolución por responsabilidad patrimonial de la Administración (RPA) en la liquidación de un contrato de concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de una autopista de peaje, que fue resuelta por la insolvencia de la concesionaria.

La Sentencia reconoce el derecho de la recurrente a que por parte de la Administración se proceda a la determinación de la mencionada responsabilidad a que se refiere dicha resolución, conforme a los criterios establecidos en las sentencias dictadas por la Sala, en especial, la de 28 de enero de 2022 (Rec. 225/2019) que determinó la forma en que debían aplicarse las cláusulas para practicar la liquidación del contrato de concesión y fijar la RPA.

En  particular, en relación con la expropiación forzosa, se recuerda la previa Sentencia 884/2025 (dictada en el recurso 450/2022) según la cual "en el criterio interpretativo del número séptimo del Acuerdo de Interpretación de 2019 se entendió que la RPA que resultare de la valoración de los bienes que integraban la explotación de la carretera debía minorarse por las «indemnizaciones de toda índole» que, ante el impago por la concesionaria, debió asumir el Estado, tales como justiprecios de los bienes declarados de necesaria ocupación, los respectivos intereses, las costas procesales e incluso las indemnizaciones del 25 por 100 de los justiprecios que debieron abonarse a los expropiados por nulidad de los procedimientos expropiatorios y en concepto de indemnización de daños y perjuicios, es decir, las denominadas situaciones pendientes a las que ya se hizo antes referencia. En la medida que dichos pagos, que correspondía pagar a la concesionaria, fueron abonados por el Estado, debían comportar dicha minoración.

El mencionado criterio interpretativo fue objeto de examen en nuestras anteriores sentencias en las que declaramos que la minoración de tales pagos a cuenta de la concesionaria de la RPA estaba justificado porque, en otro caso, el Estado abonaría dos veces dichos gastos, a los expropiados directamente y a la concesionaria, caso de no realizarse dicha minoración, máxime cuando se había modificado el artículo 17-2.º de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en régimen de concesión, por el Real Decreto-Ley 1/2014, de 24 de abril, de Reforma en Materia de Infraestructuras y Transporte, y otras Medidas Económicas, que autorizaba dicha minoración.

En nuestras anteriores sentencias dictadas sobre el Acuerdo de Interpretación de 2019 -en concreto, en la STS n.º 84/2022, de 28 de enero (recurso 311/2019)- declaramos, con relación a estas cuestiones, lo siguiente:

«Distinta respuesta merecen las alegaciones relativas a los conceptos que se incluyen por la Administración como "indemnizaciones de toda índole" (justiprecio, intereses y costas) pues, en primer lugar, ha de excluirse el cómputo de las costas procesales abonadas por la Administración, por las mismas razones que se han señalado antes para excluir el cómputo de las costas abonadas por el concesionario [...]".

Pues bien, la sentencia contempla, en particular, dos conceptos: los intereses de demora y el incremento del justiprecio en un 25% por la existencia de vía de hecho, conforme doctrina ya superada del Alto Tribunal.

En cuanto a los intereses, se cita la STS n.º 89/2022 (Fundamento Noveno "FICHA V"), sdonde se señala:

"«El planteamiento de la recurrente en relación con los intereses toma en consideración, únicamente, la circunstancia de que su devengo sea imputable a la Administración o al concesionario, cuando el cómputo a efectos de la RPA resulta de su relación con la determinación del justiprecio.

Como se recoge en el acuerdo impugnado, por referencia al dictamen del Consejo de Estado, y se ha declarado por la jurisprudencia de esta Sala, los intereses debidos forman parte del justiprecio y por lo tanto de la inversión por la expropiación; justiprecio o inversión que puede verse modificada cuando la demora en el pago de la cantidad fijada como justiprecio es superior a dos años, en cuyo caso no se conforma con el abono de intereses sino que es necesario llevar a cabo la retasación, fijando un nuevo justiprecio.

En consecuencia, los intereses integran en todo caso el justiprecio que se abona al expropiado y, por lo tanto, la inversión en expropiaciones.

Ahora bien, la imputación de esta inversión al concesionario y, por lo tanto, al concepto de RPA, se limitará a los que, siendo debidos y efectivamente satisfechos por el concesionario, no se hayan devengado como consecuencia de su demora en el pago, no computándose los intereses imputables y debidos por la Administración, salvo que a pesar de ello hayan sido satisfechos por el concesionario, y tampoco los que, siendo debidos por el concesionario, hayan sido satisfechos por la Administración en virtud de resolución judicial."

"Finalmente en cuanto al 25% derivado de la omisión por la Administración del trámite de información pública, concepto que es consecuencia de la consideración de dicha omisión, por los Tribunales, como vicio del procedimiento expropiatorio determinante de su nulidad de pleno derecho y consiguiente vía de hecho de la expropiación, la responsabilidad se viene atribuyendo a la Administración al ser consecuencia de la deficiente tramitación del procedimiento expropiatorio. Por lo tanto, el referido 25% no resulta computable a efectos de la RPA en cuanto no es un concepto debido por el concesionario ni, consecuentemente, minora el importe final a abonar al concesionario como RPA.

En consecuencia, procede estimar la demanda en el sentido de precisar que el concepto "indemnizaciones de toda índole" a que se refiere el Acuerdo en su apartado VII no debe comprender las costas y que el importe correspondiente al 25% abonado por la Administración a los expropiados derivado de la omisión por la Administración del trámite de información pública en la tramitación de los expedientes expropiatorios, no se computa a efectos de determinar la RPA ni, consecuentemente, minora el importe final a abonar al concesionario como RPA.»".

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

LA ADJUDICACIÓN Y LA EXCLUSIÓN EN LAS LICITACIONES PÚBLICAS DEBEN SER DEBIDAMENTE MOTIVADAS

El Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, en su Resolución 242/2025 de 19 de junio de 2025 (Rec. 205/2025) anula la decisión del órgano de contratación por falta de la debida motivación.

Dicha resolución recuerda lo dispuesto por el artículo 151 apartados 1 y 2 LCSP, que regulan el contenido de la resolución de adjudicación en el siguiente sentido:

"1. La resolución de adjudicación deberá ser motivada y se notificará a los candidatos y licitadores, debiendo ser publicada en el perfil de contratante en el plazo de 15 días.

2. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 1 del artículo 155, la notificación y la publicidad a que se refiere el apartado anterior deberán contener la información necesaria que permita a los interesados en el procedimiento de adjudicación interponer recurso suficientemente fundado contra la decisión de adjudicación, y entre ella en todo caso deberá figurar la siguiente:

a) En relación con los candidatos descartados, la exposición resumida de las razones por las que se haya desestimado su candidatura.

b) Con respecto a los licitadores excluidos del procedimiento de adjudicación, los motivos por los que no se haya admitido su oferta, incluidos, en los casos contemplados en el artículo 126, apartados 7 y 8, los motivos de la decisión de no equivalencia o de la decisión de que las obras, los suministros o los servicios no se ajustan a los requisitos de rendimiento o a las exigencias funcionales; y un desglose de las valoraciones asignadas a los distintos licitadores, incluyendo al adjudicatario.

c) En todo caso, el nombre del adjudicatario, las características y ventajas de la proposición del adjudicatario determinantes de que haya sido seleccionada la oferta de este con preferencia respecto de las que hayan presentado los restantes licitadores cuyas ofertas hayan sido admitidas; y, en su caso, el desarrollo de las negociaciones o el diálogo con los licitadores.

En la notificación se indicará el plazo en que debe procederse a la formalización del contrato conforme al apartado 3 del artículo 153 de la presente Ley".

Pues bien, “Del análisis del expediente remitido inicialmente por el órgano de contratación, este Tribunal constató que el mismo no contenía los informes técnico y jurídico a los que alude este órgano en su informe. Tampoco se habían incluido las actas de las sesiones celebradas por la Mesa de contratación, ni constaba ninguno de estos documentos publicados en la PLCSP, por lo que se requirió al Ayuntamiento el envío de los mismos.” Además, “Dicha exclusión no ha sido notificada de forma independiente tras la adopción del acuerdo por parte de la Mesa, ni ha sido incluida en la resolución de adjudicación que le ha sido notificada, momento en el que el órgano de contratación está obligado -ex artículo 151.2.b) de la LCSP- a notificar a los licitadores excluidos los motivos por los que no se ha admitido su oferta.”

Señala el Tribunal que el art. 152 LCSP “impone expresamente al órgano de contratación la obligación de notificar la adjudicación también a los licitadores excluidos del procedimiento, como es el caso de la recurrente, incluyendo la información relativa a las razones de inadmisión de las ofertas de los candidatos excluidos, en aras a permitir al citado licitador conocer las causas de su exclusión y por tanto impugnar la misma, comenzando el cómputo para interponer el recurso especial en materia de contratación.

La motivación puede contenerse en el propio acto, mediante "una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho", en virtud de lo establecido por el artículo 35.1 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Común de las Administraciones Públicas (LPAC), o fundamentada, o sobre informes, dictámenes o documentos técnicos obrantes en el expediente administrativo, lo que doctrinal y jurisprudencialmente se denomina motivación "in aliunde", cuyo fundamento legal se encuentra en el artículo 88.6 LPAC "La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma."

En el caso que nos ocupa la resolución de adjudicación y su posterior notificación adolecen de una total falta de motivación, pues no contiene mención alguna a los licitadores excluidos del procedimiento de adjudicación, ni a los motivos por los que no se haya admitido su oferta. De idéntica manera se obvian las características y ventajas de la proposición del adjudicatario determinantes de que haya sido seleccionada la oferta de este con preferencia respecto de las que hayan presentado los restantes licitadores cuyas ofertas hayan sido admitidas.

No puede el órgano de contratación aludir a los informes emitidos en el seno del expediente, en un intento de justificar una posible motivación "in aliunde", pues no se remite a ellos para la motivación de la exclusión de la recurrente, que ni se menciona en la resolución de adjudicación, ni consta notificada con carácter previo, no cumpliéndose los requisitos jurisprudenciales para considerar válida esta forma de motivación. En este sentido, señala el Tribunal Supremo en su Sentencia de 11 de febrero de 2011, que "siguiendo con las exigencias propias de la motivación, debemos añadir que la motivación puede contenerse en el propio acto, o bien puede realizarse por referencia a informe o dictámenes, ex artículo 89.5 de la Ley 30/1992, cuando se incorporen al texto de la misma."

Tampoco estos informes, ni las actas de la Mesa han sido publicados en el Perfil del Contratante, por lo que los licitadores no han podido conocer su contenido.

La motivación no precisa ser un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos los aspectos, bastando con que sea racional y suficiente, así como su extensión de suficiente amplitud para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto para poder defender sus derechos e intereses, pudiendo ser los motivos de hechos y de derecho sucintos siempre que sean suficientes, como declara la jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo (por todas STC 37/1982, de 16 junio, SSTS de 9 junio 1986, 31 de octubre de 1995, 20 de enero 1998, 11 y 13 de febrero, 9 de marzo 1998, 25 de mayo 1998, 15 de junio de 1998, 19 de febrero 1999, 5 de mayo de 1999 y 13 enero 2000).

La adjudicación, en el caso analizado, no contiene la información que permita al recurrente interponer el recurso contra su exclusión, una exclusión que ni siquiera conoce, por lo que se ha visto privado de los elementos necesarios para configurar un recurso eficaz y útil, causándole una clara indefensión al no haberle permitido articular su defensa contra la exclusión.

Atendiendo a esta falta de motivación, procede la anulación de la adjudicación y la retroacción de actuaciones al momento previo al dictado de la resolución de adjudicación, en que debió recogerse la exclusión de la recurrente y resto de licitadores excluidos, al objeto de permitirle la interposición de recurso suficientemente motivado.”

Estas consideraciones deben ser observadas en las licitaciones públicas, donde, como hemos visto, tanto la adjudicación como la exclusión han de ser debidamente motivadas, sin poder ampararse en informes no disponibles, y ser, además, debidamente notificadas.

 

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado