La suspensión de las sanciones tributarias

 

1. ANTECEDENTES.

Con anterioridad, la aplicación meramente supletoria de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (LAP) se puso de manifiesto con la redacción conferida por la Ley 25/1995 al Art. 81.3 de la anterior Ley General Tributaria, a cuyo tenor “la interposición de cualquier recurso o reclamación no suspenderá la ejecución de la sanción impuesta”, en clara contradicción del Art. 138.3 LAP. Así, las Sentencias de 13 de febrero y 15 de junio de 1998 (Ar. 2183 y 6285) entendieron entonces que “estas incidencias acreditan la existencia de un margen de libre actuación del legislador, que en nada afecta al principio de presunción de inocencia”.

Con todo, las sanciones tributarias gozaban del privilegiado régimen de suspensión de actos en vía económico-administrativa, que hoy establece el Art. 233 LGT, que determina que tales actos pueden ser suspendidos automáticamente mediante la correspondiente caución o aval; regla que el Tribunal Supremo ha estimado aplicable a la suspensión de estos actos en vía contencioso-administrativa (p.ej. STS 9 y 10-4-1999, Ar. 2968, 2973 y 2971), aparte de poder ser suspendidos por causar perjuicios de imposible o difícil reparación, de conformidad con las reglas generales, acogidas asimismo en esta sede finalmente.

A partir del Art. 35 de la Ley de 26 de febrero de 1998, de derechos y garantías del contribuyente, “la ejecución de las sanciones tributarias quedará automáticamente suspendida sin necesidad de aportar garantía por la presentación en tiempo y forma del recurso o reclamación administrativa que contra aquellas proceda y sin que puedan ejecutarse hasta que sean firmes en vía administrativa” (concordando así con el Art. 138.3 LAP). A ello añade el art. 38 del Real Decreto 1930/1998, de 11 de septiembre, regulador del procedimiento sancionador en el ámbito tributario, que “una vez concluida la vía administrativa, los órganos de recaudación no iniciarán las actuaciones del procedimiento de apremio mientras no concluya el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo. Si durante ese plazo el interesado comunicase a dicho órgano la interposición del recurso con petición de suspensión y ofrecimiento de caución para garantizar la deuda, se mantendrá la paralización del procedimiento en tanto conserve su vigencia y eficacia la garantía aportada. El procedimiento se reanudará o suspenderá a resultas de la decisión que adopte el órgano judicial en la pieza de suspensión”.

2. RÉGIMEN VIGENTE: SUSPENSIÓN AUTOMÁTICA EN VÍA ADMINISTRATIVA.

Respecto de la tan traída y llevada ejecutividad de las sanciones tributarias, el Art. 212.3 LGT sigue la línea de la ahora derogada Ley de derechos y garantías del contribuyente de 1998, y por tanto de la LAP, y así dispone que “la interposición en tiempo y forma de un recurso o reclamación administrativa contra una sanción producirá los siguientes efectos:

a) La ejecución de las sanciones quedará automáticamente suspendida en período voluntario sin necesidad de aportar garantías hasta que sean firmes en vía administrativa.
b) No se exigirán intereses de demora por el tiempo que transcurra hasta la finalización del plazo de pago en período voluntario abierto por la notificación de la resolución que ponga fin a la vía administrativa”.

En su desarrollo, el Art. 29 del Reglamento General del Régimen Sancionador Tributario (RGRST) es aprobado por Real Decreto 2063/2004, de 15 de octubre, dispone que “la suspensión de la ejecución de las sanciones, pecuniarias y no pecuniarias, como consecuencia de la interposición en tiempo y forma de un recurso o reclamación en vía administrativa se aplicará automáticamente por los órganos competentes, sin necesidad de que el interesado lo solicite”. Es más, “una vez la sanción sea firme en vía administrativa, los órganos de recaudación no iniciarán las actuaciones del procedimiento de apremio mientras no concluya el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo. Si durante ese plazo el interesado comunica a dichos órganos la interposición del recurso con petición de suspensión, ésta se mantendrá hasta que el órgano judicial adopte la decisión que corresponda en relación con la suspensión solicitada”.

Por tanto, siguiendo a TESO GAMELLA, en la actualidad, “en el ámbito del Derecho tributario sancionador, rige el mismo criterio que en la LAP de suspensión automática de las sanciones, que demoran su ejecución hasta que las sanciones hayan causado estado en vía administrativa. Pero se da un paso más y se aplaza la ejecución hasta la decisión judicial sobre la adopción de medidas cautelares en determinados casos, cuando se haga comunicación al órgano administrativo de la interposición del recurso contencioso-administrativo con petición de suspensión” (de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional que mencionaremos al tratar la suspensión en vía judicial).

Como hemos avanzado, la jurisprudencia ha admitido la previa contradicción con el régimen general, merced a la aplicación meramente supletoria de la LAP (cuando quizá podría haberse reputado contraria a los principios derivados de la Constitución), pero, al considerar que “estos preceptos forman parte del régimen sancionador tributario, y por implicar una mayor garantía de los contribuyentes ... ha de concluirse que, por tratarse de normas más beneficiosas, [las del nuevo régimen] deben ser aplicadas con carácter retroactivo” (STS 29-10-1999, Ar. 8644; 6-3-2000, Ar. 2802; 19-12-2001, Ar. 10119; 24-1-2003, Ar. 1753; 7-2-2003, Ar. 2480; 26-2-2003, Ar. 1752; y 21-3-2003, Ar. 3619).

Ahora bien, lo que se exige, para la ejecutividad de la sanción, es la llamada firmeza en vía administrativa, que ésta se agote, no la firmeza en sentido propio. Sin embargo, la citada Sentencia de 19 de diciembre de 2001 (Ar. 10119) parece no entenderlo así al añadir que “hasta la resolución del oportuno recurso jurisdiccional, en el supuesto de que fuera desestimado, no podría decirse que la sanción había quedado firme en vía administrativa”. De forma semejante, la Sentencia de 3 de diciembre de 2002 (Ar. 866), entre otras varias, proclama la regla de la “no ejecutividad de las sanciones en materia tributaria mientras no sean firmes en vía administrativa –es decir, mientras no se dicte la pertinente resolución jurisdiccional-, y, por tanto, la innecesariedad de afianzar su importe, pues no hay nada que suspender”. En parecido tenor se pronuncian, por ejemplo, las Sentencias de 3 de diciembre de 2002 (Ar. 866) y 29 de enero de 2003 (Ar. 2022). Ello viene, sin embargo, precisado por las Sentencia de 23 de octubre de 2002 (Ar. 10229) y 26 de febrero de 2003 (Ar. 1752), al expresar que tal regla debe entenderse “en el sentido especificado” al referirse a la doctrina general de la ejecutividad de las sanciones administrativas “cuando pongan fin a la vía administrativa”, y lo cierto es que los pronunciamientos relativos a la exigencia de “firmeza” en vía administrativa viene referidos a solicitudes de suspensión en dicha vía, sobre cuya concesión se ventila el contencioso-administrativo, pero no sobre solicitudes de suspensión en vía judicial. Así, ya la Sentencia de 29 de octubre de 1999 (Ar. 8644) reconoce que lo que ha hecho el art. 35 de la Ley de derechos y garantías del contribuyente es reproducir el art. 138.3 LAP.

Por lo que antecede, la regulación vigente debe entenderse en este sentido, de equiparar en este punto el régimen sancionador tributario al común de la LAP. Eso sí, frente a la polémica en torno a si se trataba de un supuesto de inejecutividad (una visión tal vez más rigurosa y acorde con el régimen general) o de suspensión automática, la LGT opta por la segunda alternativa, bien que proclama, seguidamente, la inexigibilidad de intereses de demora (que iría de suyo en caso de inejecutividad pero precisa esta declaración legal al contemplarse el caso como de suspensión automática).

3. SUSPENSIÓN EN VÍA JUDICIAL.

Conforme al Art. 233.8 LGT, la suspensión de la sanción se mantendrá si se comunica a la Administración la interposición del recurso contencioso-administrativo, con solicitud de suspensión, y hasta que el órgano jurisdiccional resuelva, lo que se acomoda a la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional (STC 78/1996, de 20 de mayo). Ello viene ahora aplicado por el Art. 29 RGRST.

La Sentencia de 14 de diciembre de 2002 (Ar. 492) recuerda que “se haya resuelto en numerosísimas ocasiones, y deba resolverse ahora, que procede la suspensión exclusivamente del acto administrativo de gestión o ejecución tributaria recurrido, en el caso concreto de que el recurrente, habiendo obtenido la suspensión en la vía administrativa y alegando que se le producirían perjuicios de la ejecución durante la vía jurisdiccional, garantice el pago de la deuda tributaria con la amplitud que señala” la legislación tributaria; y que “posteriormente hemos seguido manteniendo la misma doctrina”, y, en particular, “en la Sentencia de 10 de abril de 1999 (Ar. 3579) la afirmamos nuevamente y salimos al paso de quien piense que no hay valoración jurisdiccional de la idoneidad de la medida de suspensión, y que basta la prestación de caución para obtenerla, pues insistimos en que «debe aclararse que la suspensión en vía jurisdiccional no se confunde con la que pueda haberse obtenido en vía administrativa, pues no existe un derecho indiscriminado para obtener la suspensión simplemente por la prestación u ofrecimiento de caución». La caución, frase que hemos repetido ya en varias resoluciones, no es el título para obtener la suspensión, sino su consecuencia”. Se reserva, pues, la jurisprudencia el “conocimiento” de la suspensión en vía judicial, pero lo cierto es que, en la práctica, confirma casi sin excepciones la suspensión acordada en vía económico-administrativa con garantía y sin justificar el periculum in mora.

Ahora bien, una vez que, con el régimen vigente, el acto sancionador queda suspendido en vía administrativa sin necesidad de garantía ni de demostración de perjuicio alguno, parece que el régimen de suspensión en vía judicial deberá ser el común a las sanciones administrativas.

Opina a este respecto la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2001 (Ar. 157) que, “como es conocido, pues nuestra Sala lo tiene declarado con reiteración, y también el Tribunal Constitucional (STC de 29 de abril de 1993), para que proceda otorgar la medida cautelar es necesario que, además de concurrir los presupuestos del periculum in mora y el fumus boni iuris, se lleve a cabo una ponderación de los intereses en juego ... a fin de conocer, por un lado, que el otorgamiento de la medida no causa daños a los intereses públicos y que, por otro lado, el solicitante puede sufrir perjuicios irreparables o difícilmente reparables. Si la colisión se plantea entre dos intereses públicos, como puede ocurrir en ocasiones... habrá que determinar además, cuál de esos intereses públicos en conflicto debe prevalecer. Caso de que, como es lo usual, y es también lo que ocurre en este litigio, la colisión se plantee entre un interés público y otro privado, prevalecerá aquél”; y dado que no se han razonado los perjuicios que puedan seguirse de la ejecución del acto administrativo sancionador, y mucho menos aportado un principio de prueba, debe denegarse la suspensión.

Por su parte, un Auto de 23 de febrero de 2000 (Ar. 3212) invoca el precedente Auto de 17 de enero de 2000, en orden a perfilar la doctrina aplicable a la adopción de medidas cautelares de carácter suspensivo, indudablemente extensiva a las sanciones pecuniarias, manteniendo que la suspensión está supeditada a que, por la cuantía de las sanciones y los perjuicios presumiblemente irrogables al demandante, pueda deducirse razonablemente que la ejecución del acto impugnado podría hacer perder su finalidad al recurso contencioso entablado; de suerte que “no basta con la mera alegación de la irreparabilidad del daño, o de las circunstancias especiales que puedan concurrir en la empresa actora, para que el beneficio haya de otorgarse; es preciso, por el contrario, que se suministre una prueba al menos indiciaria de dichas circunstancias (o que en todo caso se evidencien objetivamente, atendiendo, por ejemplo, a la cuantía de la multa en sí misma) como acertadamente opone el Abogado del Estado”.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado