Medidas cautelares en el Urbanismo

 

Como quiera que los procedimientos administrativos y especialmente los procesos judiciales se alargan, muchas veces durante años, la adopción de medidas cautelares, de forma inmediata, que permitan asegurar el resultado final del procedimiento, evitando daños irreparables, es muy importante. Sin embargo, lo cierto es que, si bien la Administración en ocasiones paraliza obras, los Tribunales raramente adoptan medidas cautelares frente a la Administración.


En primer lugar, el carácter de reglamento de los planes urbanísticos tiene indudable trascendencia práctica en el momento de su impugnación cuando se trata de solicitar medidas cautelares, singularmente su suspensión. Así, por ejemplo, el Auto de la Sección 5ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 1995 (Ar. 3816) declara, en su fundamento jurídico tercero, que "el interés público preeminente que aparece encarnado en la ejecución de un planeamiento general urbano exige que ésta se lleve a cabo en razón a las necesidades que se tratan de satisfacer con la correcta y adecuada aplicación de las previsiones urbanísticas, de tal modo que sólo una muy acreditada constancia de perjuicios de imposible o muy elevada consideración podrían justificar la medida de la suspensión ejecutiva del plan, lo que, desde luego, no acontece en estas actuaciones donde la parte apelante se ha limitado a exponer una serie de presuntas o posibles infracciones del ordenamiento vigente, cuyo enjuiciamiento y examen no procede efectuar en esta pieza, al constituir la cuestión de fondo del recurso, pero sin concretar, precisar ni cuantificar la entidad de los aludidos perjuicios". La prevalencia del interés público sobre el interés particular en relación con la solicitud de suspensión en la impugnación de los planes de urbanismo, salvo casos extraordinarios, es también reconocida por los Autos de la misma Sala de 4 de septiembre y 6 de octubre de 1992 (Ar. 6957 y 7580), 4 de enero, 13 de julio y 13 de octubre de 1993 (Ar. 35, 5574 y 7359) y 10 de octubre de 1995 (Ar. 7509).

Es especialmente ilustrativa la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 1999, Ar. 3629, “...Se alega que la interpretación que la Sala de instancia hace ...echa por tierra toda posibilidad de obtener la suspensión de la ejecutividad de los planes urbanísticos; sin embargo el Tribunal «a quo» en este punto no ha hecho sino recoger la doctrina jurisprudencial que declara, no la imposibilidad, pero sí la especial dificultad de acordar la suspensión provisional de los instrumentos normativos de planeamiento, que deriva de la prevalencia del interés público en su ejecución, dado el carácter de generalidad de sus determinaciones y la amplitud de sus efectos, frente a los posibles perjuicios que se pudieran irrogar, susceptibles siempre de reparación económica. Respecto al criterio del «fumus boni iuris», la Sala lo aplica correctamente teniendo en cuenta que no es una regla independiente para obtener la tutela cautelar sino una pauta de interpretación..., lo que supone, como declara dicha Sala, por un lado que en el momento de acordar la suspensión no debe anticiparse el juicio que corresponde hacer en la sentencia, y que sólo pueden tenerse en consideración elementos que dada su claridad y evidencia autoricen la adopción de la medida solicitada y, por otro, que únicamente cabe acordar la suspensión cuando la ejecución hubiere de ocasionar daños o perjuicios de reparación imposible o difícil”.Por lo que se refiere a la suspensión de otro actos urbanísticos, como los proyectos de reparcelación, para cuya suspensión exige la acreditación de daños muy graves, lindantes con la irreparabilidad (STS 11-4-2001, Ar. 4661), de suerte que “existe un interés público evidente en la ejecución de las previsiones de los planes urbanísticos (a través de la ejecución de proyectos de reparcelación o de compensación) ... ya que de no entenderlo así se produciría un grave quebranto para la actividad urbanística sin la que sería imposible llevar a efecto los Planes de Ordenación, paralizando éstos, de innegable interés público ante el que el de los particulares debe ceder” (STS 7-3-2001, Ar. 3476), incluso en relación al desalojo de viviendas, que es compensable económicamente (ATS 24-12-1991, Ar. 1412), aunque también ha admitido la suspensión cuando la ejecución implica la demolición del domicilio familiar (STS 7-3-2001, Ar. 3476). También se ha denegado la suspensión de los actos de reparcelación por constituir actos complementarios o de desarrollo (ATS 31-5-1993, Ar. 3514 ) o, simplemente, por no causar perjuicios de imposible o difícil reparación (ATS 12-6-1993, Ar. 5572), por tratarse de “un puro conflicto de intereses económicos, derivados de un proyecto de reparcelación en el que, como a todos los propietarios afectados, se le van a hacer efectivos en fincas edificables (o en el equivalente económico) los derechos inicialmente aportados” (STS 5-12-1996, Ar. 9201).

Especial interés tiene, por lo demás, la anotación preventiva de la demanda en materia urbanística. Según el artículo 67 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, complementario del Reglamento Hipotecario en materia urbanística, “el que promoviere recurso contencioso-administrativo contra los actos de la Administración pública que tengan por objeto la aprobación definitiva de los planes de ordenación, de sus instrumentos de ejecución o de licencias, podrá solicitar, con el escrito de interposición o después, si existiere justificación suficiente, que se tome anotación preventiva sobre fincas concretas y determinadas que resulten afectadas por el acto impugnado, ofreciendo indemnización por los perjuicios que pudieran seguirse en caso de ser desestimado el recurso, de tal forma que la falta de la caución que, en su caso, exija el Tribunal para evitar daños al titular de la finca o derecho anotado, impedirá la práctica de la anotación".

Así, el Auto del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1994 (Ar. 7820) la admite en principio (aunque la rechace en el caso concreto), exigiendo que “ha de recaer sobre fincas determinadas y por ello, para que el órgano jurisdiccional pueda decretarla y librar el oportuno mandamiento, debe saber indudablemente sobre qué fincas ha de recaer su decisión, sin que sea procedente acordarla de forma indeterminada para luego concretar su objeto, ya que pudiera ocurrir que conocido éste no procediese sobre el mismo, produciéndose una resolución inútil”.

Por su parte, el Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de noviembre de 1995 (Ar. 1591/95 s. 4ª) declara que “se trata de un asiento provisional cuya finalidad esencial es advertir a terceros adquirentes del dominio o de otros derechos reales sobre la finca objeto de la anotación de la existencia del procesos y de sus posibles consecuencias. A diferencia de la anotación de la demanda ordinaria que refleja siempre una alteridad de derechos sobre una misma finca, de tal forma que en cualquiera de sus modalidades lo que se intenta es la modificación de una titularidad registral plena o limitada, en cambio en la anotación durante los procesos contencioso-administrativos puede ocurrir que lo pretendido no sea precisamente la alteración de una titularidad concreta, sino la publicidad de la impugnación de la decisión administrativa sobre otros aspectos del contenido del derecho centrado en la situación urbanística del inmueble”. El mismo Auto, además, precisa que en lo contencioso-administrativo la anotación preventiva puede decretarse en relación con la demanda misma o, antes, en relación con la interposición del recurso contencioso-administrativo, solución que expresamente adopta la normativa vigente en materia urbanística.