Una tibia reforma de la Ley del Suelo

Recientemente se ha promulgado la Ley 8/2013, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Como dice su preámbulo, la tradición urbanística española se ha volcado fundamentalmente en la producción de nueva ciudad, y, ante la situación económica y urbanística actual (con exceso de suelo urbanizado y falta de demanda), cobran mayor protagonismo la rehabilitación y las actuaciones de regeneración y renovación urbanas. Tal afirmación parece indudable, lo que no parece tan afortunado es la regulación de esta materia por separado de la Ley de Suelo estatal y, asimismo, la competencia del Estado para regular estas materias.

La propia norma pretende ampararse fundamentalmente en la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13.ª de la Constitución) así como otros títulos competenciales, como los reconocidos en el artículo 149.1.1.ª, 18.ª y 23.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia sobre regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (el estatuto básico de la propiedad urbana) así como las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, procedimiento administrativo común, la legislación sobre expropiación forzosa y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, o legislación básica sobre protección del medio ambiente. Títulos que han apoyado la normativa estatal en la materia (sea la LSV o el TRLS) tras el reconocimiento de la carencia de competencias en materia estrictamente urbanística por parte del Estado a partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 (aunque acaso la premisa de la que se parte es un error).

Lo cierto es que la Ley es fundamentalmente urbanística (con perdón), pues aparte de regular el Informe de Evaluación de los Edificios (una generalización y reforzamiento de las inspecciones técnicas de los edificios) se centra en las actuaciones sobre el medio urbano, con fórmulas de ordenación y gestión propias del urbanismo, que hubiera encontrando un acomodo más lógico dentro del Texto Refundido de la Ley del Suelo (aunque tampoco se confiere mandato al Gobierno para su refundición).

De hecho, aparte de lo expuesto, la Ley 8/2013 modifica diversas leyes y, especialmente, dicho Texto Refundido. Pero se trata de una reforma tibia, hasta cierto punto técnica, que no responde políticamente al cambio de planteamientos frente al Gobierno que promovió la Ley de Suelo de 2007 ni tampoco corrigen la falta de técnica y rigor de dicha norma. Ni se toca el absurdo régimen de valoraciones, que valora como rústico todo aquello que no es urbanizado.

Lo cual no significa que no haya modificaciones de calado práctico. Por ejemplo se retoca el propio concepto de suelo urbanizado, que se amplía pues pasa de una definición cercana al suelo urbano consolidado a contemplar también el no consolidado (Cfr. redacción anterior y actual del Art. 12.3 TRLS y el Art. 14 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid). Y se modifica el régimen del suelo rural.

También debemos destacar el reconocimiento formal de la iniciativa de los propietarios en el Art. 8.3 b) según el cual se reconoce a los propietarios “El derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenación que corresponda, cuando la Administración no se haya reservado la iniciativa pública de la ordenación y ejecución” y el Art. 6.4 (“La iniciativa privada podrá ejercerse, en las condiciones dispuestas por la Ley aplicable, por los propietarios”), frente a la dicción anterior del Art. 6, que se refería a particulares sin otorgar ventaja ninguna a los propietarios. Ahora bien, aunque la Ley estatal del Suelo parecía adaptarse al tan criticado modelo valenciano del agente urbanizador (esto es, la ejecución de la urbanización siempre pública, bien que con la posible opción entre gestión directa, básicamente expropiación, y gestión indirecta, a través de un agente urbanizador), ya permitía que la legislación urbanística (autonómica) estableciera peculiaridades o excepciones a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo, todo lo cual, dada la falta de competencia del Estado para imponer un determinado sistema de ejecución (STC 61/1997), nos llevaba a la convicción de que la Ley del Suelo de 2007 no alteraba los diferentes sistemas de ejecución establecidos en la legislación autonómica vigente. Ahora, tras la reforma operada por la Ley 8/2013 queda más clara la neutralidad en este punto de la Ley estatal, e incluso la existencia de unas facultades de promoción del planeamiento y de la gestión por los propietarios (que forma parte del estatuto básico de la propiedad urbana más allá de unas meras expectativas, siendo cercanas al derecho eventual), aunque cedan cuando exista una actuación pública.

Debemos subrayar finalmente la reducción de los porcentajes de reserva para viviendas de protección pública pues frente al 30% general del Art. 10 anterior (aun con la posibilidad de excepciones), se mantiene el 30% para actuaciones en suelo rural pero se reduce al 10% en el urbanizado, con las mismas excepciones. Además, a la Disposición Transitoria primera del Texto Refundido, sobre aplicación de la reserva de suelo para vivienda protegida, se superpone la Disposición Transitoria segunda de la Ley 8/2013 con una regla temporal de aplicación excepcional de la reserva mínima de suelo para vivienda protegida.