Exclusión de los vicios ajenos al expediente expropiatorio

 

Los posibles motivos de impugnación del acuerdo del Jurado de Expropiación u órgano equivalente vienen previstos en el apartado segundo del art. 126 LEF, al indicar que "en este caso el recurso deberá fundarse en lesión cuando la cantidad fijada como justo precio sea inferior o superior … ", si bien "en todo caso, el recurso podrá fundarse en vicio sustancial de forma o en la violación u omisión de los preceptos establecidos en la presente ley".


Como apuntaba ECHENIQUE, "la culminación, por así decirlo, del sistema de recursos que la Ley de 16 de diciembre de 1954 concede es el recurso contencioso-administrativo que cabe deducir contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación... Queriendo ... el legislador, a la vista de la dicción del art. 126 que en tal momento se concentren todos los posibles motivos de impugnación del expediente, aun no afectantes estrictamente a la valoración". Aunque esta dualidad tenía en la Ley de 1954 una clara razón de ser ya inexistente, cual era la irrecurribilidad directa de la declaración de necesidad de ocupación (declarada inconstitucional), sigue manteniéndose este esquema.


Una cuestión de especial interés radica en la determinación de hasta qué punto pueden alegarse en el recurso contra el acuerdo del Jurado sobre el justiprecio los vicios del expediente expropiatorio e incluso de vicios ajenos al expediente y que hubieran podido denunciarse, por ejemplo, al impugnar la necesidad de ocupación, como la falta de declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación (STS 22-9-1986 y 23-9-1986), por la omisión de trámites esenciales de información pública y estudio de impacto ambiental en el proyecto de obras que legitimaba la expropiación (STS 29-10-2002), o la falta de audiencia de los interesados en la declaración de necesidad de ocupación (STS 18-3-2003).


Pues bien, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 2015 (RC 1183/2013, Ponente Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde) puntualiza la cuestión, excluyendo los vicios ajenos al expediente expropiatorio, incluyendo los vicios relativos a la declaración de impacto ambiental del proyecto.

Nos dice así:

“Y por lo que respecta al control indirecto de los vicios que pudiese adolecer la tramitación del proyecto de obras con motivo de la impugnación del decreto que acuerda la urgente ocupación, en concreto la falta de aprobación previa de la declaración de impacto ambiental, hay que partir de que el art. 126 de la LEF permite impugnar en sede contencioso-administrativa la resolución administrativa que ponga fin al expediente de expropiación o cualquiera de sus piezas, y la jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que los afectados al recurrir la resolución que ponga fin al procedimiento expropiatorio pueden impugnar también los vicios en que hubiese incurrido en la tramitación del expediente expropiatorio. Así lo han afirmado diferentes sentencias, entre ellas la STS de 14 de abril de 2007 que señala que "a la hora de impugnar el acuerdo del Jurado de Expropiación tal impugnación puede fundamentarse en vicios del procedimiento anteriores a dicho acuerdo", o la de 16 de enero de 2003 que afirma "este Tribunal tiene reiteradamente declarado en multitud de sentencias, que por reiteradas hacen innecesaria su cita, que los vicios de procedimiento en que hubiera podido incurrirse en el procedimiento expropiatorio si fuesen determinantes de nulidad o anulabilidad podrán ser invocados a la hora de impugnar el acto del Jurado Provincial de Expropiación de fijación del justiprecio".


Ahora bien, esta jurisprudencia no es trasladable al supuesto que nos ocupa, puesto que la misma aparece referida a las irregularidades habidas en curso del propio procedimiento expropiatorio, pero no en los supuestos como el que nos ocupa, en los que con motivo de la impugnación de un acto del procedimiento expropiatorio se invocan irregularidades en que ha podido incurrir el proyecto de obras previo que justifica la expropiación, pues se trata de actos recaídos en dos procedimientos diferentes, aunque uno sea consecuencia directa del otro.


La aprobación de este proyecto de obra pública se tramitó y se aprobó de forma autónoma, previa y separada al procedimiento expropiatorio. Una vez aprobado el proyecto de obras se dictó un acto independiente, aunque consecuencia del primero, destinado a iniciar un procedimiento de expropiación forzosa. La declaración de urgente ocupación de los bienes, iniciador del procedimiento expropiatorio, jurídicamente ha de ser considerado un procedimiento independiente del primero y que se rige por sus propias normas y garantías, entre las que no se encuentra la necesidad de tramitar y obtener una declaración de impacto ambiental, pues la decisión de iniciar un procedimiento expropiatorio por vía de urgencia no autoriza la realización de una obra o su instalación sino tan solo la urgente ocupación de los bienes necesarios para llevar a cabo la obra previamente aprobada.


Así pues, los vicios en los que eventualmente podía haber incurrido el procedimiento para la aprobación del proyecto de obras no son invocables con motivo de la impugnación de cualquier acto dictado en el procedimiento expropiatorio posterior. Se trata de dos actos singulares independientes, aunque relacionados entre sí: el de la aprobación del proyecto de obras y el de iniciación del procedimiento expropiatorio. Ni nos encontramos ante una impugnación indirecta de una disposición general con motivo de la impugnación de una acto singular dictado en aplicación de la misma, ni es posible trasladar las exigencias propias de un concreto acto, como la aprobación de un proyecto de obras, a otro de distinto alcance, como es la declaración de urgente ocupación. Ya en nuestra sentencia de 18 de diciembre de 2012 (rec. 1544/2010 ) dijimos que " es preciso diferenciar entre esas dos fases -fase de aprobación del Proyecto, previa al expediente expropiatorio, y fase de ocupación en vía de urgencia, propia del expediente expropiatorio- y la no comunicación de los posible vicios de la primera, una vez concluida por acto administrativo no impugnado y firme, al ámbito de la segunda de ellas. ...Ni tan siquiera cabría plantearse la posible impugnación del Proyecto de determinadas variantes como consecuencia de ser dictado un acto de ejecución del mismo, si es que el acta previa a la ocupación puede llegar a conceptuarse así, pues el Proyecto es un mero acto administrativo y no una disposición de carácter general que habilite la posibilidad de impugnación indirecta que contempla el artículo 26.1º de la Ley Jurisdiccional y que, en todo caso, no fue empleada en el recurso tramitado en la instancia ".


Es por ello que la ausencia de una previa declaración de impacto ambiental, en cuanto vicio imputable a la tramitación y aprobación del proyecto de obras, no es esgrimible como motivo de impugnación de la declaración de urgente ocupación, iniciador del procedimiento de expropiación forzosa, ni la declaración de impacto ambiental es exigible para adopción de la declaración de la urgencia de la ocupación de los bienes, tratándose por tanto de actos con diferente finalidad, así lo ha declarado STS Sala Tercera, Sección 3ª, de 15 de febrero de 1999 (rec. 72/1996 ).El Decreto impugnado declara la urgencia de la ocupación de los terrenos necesarios para la ejecución de una obra pública, pero en cuanto tal ni aprueba el proyecto de obras ni autoriza su realización sino que se limita a iniciar el procedimiento expropiatorio para la ocupación de los terrenos necesarios para la realización del proyecto de obras previamente aprobado.


La extensión de las irregularidades apreciadas en la tramitación del proyecto de obras al posterior acto singular de declaración de urgente ocupación no solo es incorrecta por lo ya expuesto, sino que, además, genera una situación singular, generadora de inseguridad jurídica, pues anula el acto impugnado, la declaración de urgente ocupación, por los vicios que imputa a otro acto anterior cuya validez mantiene, al no poderlo anular por no haber sido impugnado directamente ni darse los requisitos para plantear una impugnación indirecta".