De nuevo sobre la legitimación del denunciante

 

Según el art 62.1 LPAC, "se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo".
Así definida la denuncia, lo que principalmente la caracteriza y a su vez la diferencia de la iniciación a solicitud del interesado es que el denunciante, en cuanto tal, no se constituye como parte en el procedimiento a que pueda dar lugar su denuncia, esto es, no constituye un interesado, ni adquiere tal condición a no ser que se persone en el procedimiento, una vez que éste se ha iniciado, o es llamado al mismo por la Administración, por advertirse en él la titularidad de un derecho susceptible de ser afectado por la resolución que se dicte.
El denunciante es, pues, un extraneus al procedimiento, y no adquiere por el solo hecho de la denuncia ni la condición de parte ni, por lo mismo, la legitimación para ser notificado de las actuaciones del procedimiento ni para recurrir, tanto en vía administrativa como jurisdiccional, contra la resolución que se dicte. Así lo ha reconocido, bien que con algunas vacilaciones destacables, la Jurisprudencia del Tribunal Supremo. Podemos reseñar, por todas y por la abundante cita de doctrina jurisprudencial que contiene, la STS de 27 de octubre de 2003 (RJ 2004/82), que señala que “reiterada doctrina de esta Sala, sentencias de 19 de mayo y 30 de junio de 1997 y de 19 de julio y 15 de diciembre de 1999, entre otras muchas…. ha declarado que el mero denunciante no está legitimado para actuar en el proceso contencioso administrativo, a salvo los supuestos en que aparezca de denunciante y además como titular de un interés legítimo que no es el supuesto de autos”. En el mismo sentido se pronuncian las Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 1998 (RJ 688/1999), 10 de diciembre de 1998 (RJ 605/1999),15 de julio de 2002 (Rec. 1400/2000), 20 de diciembre de 2002 (Rec. 47/2000) y 29 de marzo de 2016 (Rec. 749/2015).
El art. 62.5 LPAC recoge claramente esta doctrina, al señalar que "la presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento".
Unido a ello, como regla general, no se admite la acción pública o popular en vía administrativa y contencioso-administrativa, esto es, la que pudiera ejercitarse sin necesidad de ostentar derecho ni interés legítimo alguno (STS 28-5-1985, RJ 2943; 6-6-1988, RJ 4597; 31-5-1990, RJ 4138; y 17-7-1991, RJ 5269). Así, en algunos casos excepcionales se admite la denominada acción pública que no exige una particular relación entre el sujeto y el acto impugnado, como sucede en el urbanismo (arts. 5 f) y 62 TRLS de 2015), en materia de medio ambiente (art. 22 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, si bien en este caso de forma limitada, Cfr. STS 16-6-2016, Rec. 2572/2014), y respecto del dominio público marítimo terrestre (art. 109 de la Ley 22/1988, de 28 de junio, de Costas). Así pues cualquiera puede denunciar pero no cualquiera puede considerarse interesado en el procedimiento administrativo ni legitimado en el contencioso-administrativo.

No obstante, si el denunciante goza de un interés legítimo, puede ser considerado interesado (Cfr., p.ej. Sentencias de 31 de octubre de 1996 [RJ 7697], 4 y 5 de marzo de 1998 [RJ 2727 y 2755], 17 diciembre 2001 [Rec. 9203/1997] y 11 de abril de 2006 [Rec. 3543/2003]). En resumen, frente a la doctrina tradicional que rechaza, por principio, la legitimación del denunciante, habrá que reconocerla en la medida en que se le pueda considerar interesado, conforme la reglas generales (actual art. 4 LPAC), ya por tener un derecho subjetivo afectado por la sanción o por ostentar un interés legítimo, si bien ello no ha de confundirse con el mero interés por la legalidad.
Ahora bien, en relación con la eventual legitimación del denunciante, la jurisprudencia parece atender exclusivamente a intereses materiales y excluye el interés en el castigo en sí mismo. En esta línea, la Sentencia de 11 de diciembre de 1998 (RJ 688/1999), en su fundamento jurídico cuarto, último párrafo, declara que “como se explica en la Sentencia de 12 de septiembre de 1997, el concepto de legitimación y su atribución a un sujeto determinado responden a una misma idea en la vía administrativa y en la contencioso-administrativa: la titularidad por parte del legitimado de un derecho o de un interés legítimo en que prospere su pretensión, como se desprende fundamentalmente del artículo 24.1 de la Constitución y se recoge … la Ley … Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. No existiendo en el supuesto examinado la titularidad de un derecho subjetivo, que en ningún caso puede atribuirse al denunciante de una infracción disciplinaria en relación con la sanción de la misma… El interés legítimo equivale a una titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Es decir, la relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión, con la que se define la legitimación activa, comporta el que la anulación del acto que se recurre, sea en vía administrativa o jurisdiccional, produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro para el legitimado, pero cierto (Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1990 [RJ 1454]). Pues bien, en el presente caso no se aprecia que la revocación en vía administrativa de la Resolución de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 23 de septiembre de 1994, ordenando archivar un expediente disciplinario, pueda determinar un beneficio o evitar un perjuicio al denunciante … cuya situación en las actuaciones procesales en las que es o ha sido parte no se vería alterada por la apertura, acuerdo de sanción o archivo de un expediente disciplinario contra el titular del Juzgado …”. Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de abril de 2006 (RJ 2152) admite, en principio, la legitimación del denunciante de ciertas prácticas que le afectaban, pero luego niega su legitimación por haber sido indemnizado.
Pues bien, la más reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2019 (RC 4580/2017, Ponente Excmo. Sr. Diego CÓRDOBA CASTROVERDE), recuerda, en primer lugar, en su FJ 2º, la Jurisprudencia existente:
Para apreciar el requisito de la legitimación en una determinada persona física o jurídica, es preciso, salvo en los excepcionales supuestos en los que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la existencia de una acción pública, que exista un interés legítimo en la pretensión ejercitada, que debe ser identificado en la interposición de cada recurso contencioso administrativo. Así, la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, "implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso- administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto". (SSTS de 13 de diciembre de 2005 (recurso 120/2004) y 20 de marzo de 2012 (recurso 391/2010)).
En suma, la jurisprudencia existente define el interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 LJCA, como "la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta".
Esa concreta relación entre la persona física o jurídica y la pretensión ejercitada en cada proceso, explica el carácter casuístico que presenta la legitimación, que también ha sido puesto de relieve por la jurisprudencia de esta Sala, en sentencias de 24 de mayo de 2006 (recurso 957/2003 ) y 26 de junio de 2007 (recurso 9763/2004 ), por lo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos, sino que habrá de indagarse en cada caso la presencia del interés legítimo de la parte, a cuyo fin sirve el proceso.
Específicamente, y por lo que respecta a la legitimación del denunciante, la jurisprudencia existente puede sintetizarse en los siguientes puntos:
- Como regla general, el denunciante, por el simple hecho de su denuncia, no tiene interés legitimador para exigir la imposición de sanciones, sean pecuniarias o de otro tipo. Así, se ha afirmado de forma reiterada que "ciertamente, de la condición de denunciante, únicamente y por sí misma, no se deriva legitimación para impugnar la resolución que pone fin al procedimiento sancionador, pues como se viene reiteradamente sosteniendo por la jurisprudencia el concepto de denunciante no es coincidente con el de parte interesada o titularidad de un derecho o interés legítimo en palabras del art. 19 de la LJCA " ( STS, Sala Tercera de 18 de mayo de 2001 -recurso 86/1999 - que recoge sentencias anteriores de 16 de marzo de 1982 y 28 de noviembre de 1983 ).
- Este principio general no implica, sin embargo, que el denunciante carezca legitimación en todos los casos, pues la tendrá cuando, además de ser denunciante, sea titular de un interés legítimo. En este sentido, la STS de 24 de enero de 2000, sostiene que el denunciante puede tener legitimación activa cuando "la anulación del acto que se recurre produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro para el legitimado". Es por ello, que en la determinación de cuando existe o no ese beneficio o perjuicio hay que acudir a cada supuesto concreto. El Tribunal Supremo, en sentencia de 30 de enero de 2001, ha señalado que "[...] el dato de si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada a tal cuestión, no siéndolo la de que la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés" ( SSTS de 21 de noviembre de 2005 , 30 de noviembre de 2005 y más recientemente STS de 22 de mayo de 2007 (Rec. 6841/2003 ).
- Se ha reconocido la legitimación activa del denunciante cuando el interés que hace valer en la demanda se centra en que se desarrolle una actividad de investigación y comprobación a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de atribuciones del órgano competente para sancionar ( SSTS, Sala Tercera, Sección 7ª, de 13 de octubre de 2004 (Rec. 568/2001 ), 17 de marzo de 2005 (Rec. 44/02 ), 5 de diciembre de 2005 (Rec. 131/2002 ), 26 de diciembre de 2005 , 19 de octubre de 2006 (Rec. 199/2003 ) y 12 de febrero de 2007 (Rec. 146/2003 ), entre otras). Por ello, se ha admitido legitimación para impugnar el archivo de un procedimiento sancionador cuando lo que se pretende en el proceso no es la imposición de una sanción sino que el órgano administrativo desarrolle una actividad de investigación y comprobación suficiente a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de las atribuciones que dicho órgano tiene encomendadas (por todas STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 12 de febrero de 2007 (Rec. 146/2003 ).
- Sin embargo, se ha negado legitimación para solicitar la imposición de una sanción o agravación de la ya impuesta. La jurisprudencia se asienta en la idea de que la imposición o no de una sanción, y con mayor motivo cuando lo que se pretende es cuestionar la gravedad de la sanción impuesta, no produce, como regla general, efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera ( SSTS de 25 de marzo de 2003 y las que en ella se citan de 12 de diciembre de 2012 , 19 de diciembre de 2017 y STS nº 1033/2018, de 18 de junio (Rec. 178/2017 ). Partiendo de esta consideración, se afirma que "el interés determinante de la legitimación de un denunciante no comprende, [...] que esa actuación investigadora termine necesariamente con un acto sancionador" (STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 14 de diciembre de 2005 (Rec. 101/2004) y STS de 13 de octubre de 2004 (Rec. 568/01). Esta jurisprudencia ha llevado a esta Sala a denegar la legitimación en numerosos supuestos de actores que reclamaban alguna sanción ante el Consejo General del Poder Judicial, en materia de disciplina de entidades bancarias (STS de 24 de enero de 2.007 Rec. 1.408/2.004) o en materia de contabilidad (STS de 11 de abril de 2.006 -RC 3.543/2.003 -), entre otras.
Así, la jurisprudencia ha descartado que puedan considerarse como beneficios o ventajas la mera alegación de que "la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés" (STS de 23 de mayo de 2003 y 3 de noviembre de 2005). La STS de 26 de noviembre de 2002 ha afirmado que "el denunciante ni es titular de un derecho subjetivo a obtener una sanción contra los denunciados, ni puede reconocérselo un interés legítimo a que prospere su denuncia, derecho e interés que son los presupuestos que configuran la legitimación, a tenor del artículo 24,1 de la Constitución y del art. 31 de la Ley 30/92 , sin que valgan como sostenedores de ese interés los argumentos referidos a que se corrijan las irregularidades, o a que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos, para el denunciante [...]". Jurisprudencia que ha permanecido constante en las STS de 12 de diciembre de 2012, de 19 de diciembre de 2017 y de 14 de junio de 2018 (Rec. 474/2017) entre otras muchas, afirmándose que no se ostenta legitimación para la imposición o no de una sanción por entender que "no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera".
- Ello no impide apreciar la existencia de un interés legítimo en algunos casos. Así, la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 11 de abril de 2006 (Rec. 2543/2003 ) señalaba que "[...] Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (en este sentido, sentencia de 14 de diciembre de 2005, recurso directo 101/2004 )" y la STS 21 de septiembre de 2015 (Rec. 4179/2012 ) lo ha admitido cuando el interés en que se imponga una sanción pudiese tener incidencia directa en su esfera patrimonial. También se ha reconocido cuando le reporte ventajas que no necesariamente ha de vincularse con la posibilidad de obtener una reparación por los daños y perjuicios causados por la conducta denunciada, sino que puede traducirse en la adopción de diversas medidas correctoras en defensa de la competencia, como las destinadas a acordar el cese de la conducta infractora que le perjudica ( STS de 19 de octubre de 2015 (Rec. 1041/2013 ) o la obtención de beneficios competitivos ( STS de 18 de junio de 2014 (Rec. 2096/2013 ), 17 de julio de 2014 (Rec. 3471/2013 ).
- Finalmente, se ha negado esa legitimación cuando se invoca un mero interés moral afirmándose que "sin que valgan como sostenedores de ese interés los argumentos referidos a que se corrijan las irregularidades, o a que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos, para el denunciante, [...]" ( STS, de 26 de noviembre de 2002 y de 22 de mayo de 2007 (Rec. nº 6841/2003 )”.
En su FJ 3º pasa a examinar el caso litigioso, negando legitimación por el mero perjuicio moral ocasionado por el hecho denunciado, en los siguientes términos:

En el supuesto que nos ocupa, el Sr. Mauricio presentó denuncia ante el Colegio de Abogados de Ciudad Real contra el abogado D. Rubén por haber dejado transcurrir el plazo legalmente establecido para interponer el recurso de apelación en una causa penal. El Colegio de Abogados de Ciudad Real acordó imponer al Abogado una sanción de apercibimiento por escrito por la comisión de una infracción leve. El denunciante presentó recurso de alzada por no estar conforme con la sanción impuesta, al considerar que la conducta debió ser calificada como una infracción muy grave e imponerle la sanción correspondiente. El recurso fue desestimado y contra dicha resolución interpuso recurso contencioso administrativo ante el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Ciudad Real que apreció la falta de legitimación activa del denunciante para solicitar una sanción superior.
Interpuesto recurso de apelación contra esta sentencia, la Sección Segunda de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Castilla-La Mancha, con sede en Albacete, de 26 de mayo de 2017 , dictó la sentencia ahora recurrida en casación, en la que se estimó el recurso de apelación al considerar que el denunciante perjudicado, víctima de la infracción cometida, tiene legitimación para intervenir en el procedimiento sancionador, tanto en la instancia administrativa como judicial, ostentando un interés legítimo a que su daño sea reparado y ser tenido en cuenta a la hora de imponer la sanción retributiva de la infracción cometida, acorde con la entidad del sufrimiento producido.
Es preciso recordar que el denunciante no cuestionaba en sede contencioso-administrativa los hechos enjuiciado ni las actuaciones constatadas en la investigación, ni denunciaba la ausencia de la necesaria actividad investigadora o de medidas concretas de investigación, sino que combatía la calificación jurídica aplicada por el órgano administrativo a los hechos enjuiciados, por entender que procedía considerar que el denunciado incurrió en una infracción más grave a la que le correspondía una sanción mayor.
La sentencia impugnada, tras una amplia reseña de la jurisprudencia existente en torno a la legitimación del denunciante en los procedimientos sancionadores, considera que la existencia de un interés legítimo no puede ser identificado tan solo con un interés material sino también con un interés moral, citando al efecto la STS de 18 de noviembre de 1993 y 8 de abril de 1994 y lo que considera como una línea jurisprudencial aperturista del interés legítimo. En base a ello considera que el denunciante en un procedimiento sancionador ostenta un interés legítimo que va más allá de la defensa de la pura legalidad cuando invoque perjuicios de distinta índole "básicamente los de tipo moral", por entender que ese interés moral confiere un interés legítimo "cuando la infracción cometida incida, de modo directo o indirecto, en el patrimonio moral de la persona, de manera que la sanción que, en su caso, pueda imponerse al autor de la falta sirva, amén de para la finalidad que legalmente le es inherente, para paliar los efectos del ataque moral sufrido, provocando una cicatrización de la herida espiritual padecida". Y lo hace en base a los siguientes argumentos:
a) la situación personal de quien ha sufrido los efectos perniciosos de una infracción administrativa no puede ser la misma que la de cualquier otro ciudadano no afectado por dicha actuación.
b) si se niega la presencia de los interesados en el procedimiento, distintos del imputado, la obligación legal de la Administración de perseguir las infracciones cometidas carecería de virtualidad práctica, pues su cumplimiento quedaría exento de todo control por parte de sujetos capaces de exigir su plena observancia, vulnerándose el principio de legalidad en cuanto impediría controlar el ejercicio arbitrario de la potestad sancionadora de la Administración.
c) La tutela de los intereses legítimos, contemplada en el art 24 CE, debe permitir una intervención en el procedimiento sancionador de interesados distintos del presunto infractor, como los perjudicados por el acto antijurídico o aquellos otros a los que la sanción puede reportar algún beneficio, aunque sea de carácter moral. Desde esta perspectiva el denunciante afectado por los efectos derivados de la infracción administrativa tendrá también interés en que la conducta ilícita cuyas consecuencias ha padecido merezca una sanción adecuada "digna de ser considerada, a su entender, como jurídicamente correcta".
d) En la actualidad es necesario integrar el régimen jurídico del denunciante en el marco de un pacto de colaboración entre los ciudadanos y la Administración pública, dirigido a conseguir el máximo respeto posible por la legalidad. Y la propia finalidad de las sanciones, que como la de la pena, se encuentra en la prevención general y especial, por lo que no se entiende que un perjudicado por la actuación de un profesional no pueda exigir ante los tribunales de justicia que se le imponga una sanción mayor que aquella con la que ha sido corregido, al pretender con la representación de la conducta sea proporcionada a la gravedad de la infracción.
e) El interés moral como fundamento de la legitimación del denunciante. Considera el tribunal a quo que el "interés moral" no deja de ser un interés legítimo susceptible, desde una perspectiva general, de producir las consecuencias jurídicas inherentes, singularmente en el marco de la legitimación en los procedimientos administrativos, debiendo diferenciarse entre el "interés moral" y el "interés por la legalidad". Y ese interés moral constituye un interés legítimo cuando la infracción cometida incida, de modo directo o indirecto, en el patrimonio moral de la persona, de modo que la sanción que pueda imponerse sirva para paliar los efectos del ataque moral sufrido, provocando una cicatrización de la herida espiritual padecida.
La sentencia impugnada consideró, así mismo, que el Sr. Mauricio había sufrido un daño moral "no solo por quedar en situación de desamparo y desprotección con el consiguiente desasosiego y desmoralización, al negársele indebidamente el derecho a la defensa y la tutela que tenía derecho con arreglo a la Ley 1/96".
f) El denunciante tuvo intervención durante el procedimiento administrativo y pudo recurrir en alzada, admitiéndose en vía administrativa su legitimación.
Analicemos las razones que le llevan al tribunal de instancia a apartarse abiertamente de una jurisprudencia abundantísima y reiterada de este Tribunal Supremo por considerarla errónea.
1º En primer lugar sostiene que deben establecerse diferencias entre el denunciante-perjudicado y un tercero.
La condición de denunciante es sustancialmente diferente a la posición de parte interesada, pues la cualidad de parte legitimada no la adquiere por su denuncia sino por esgrimir un interés legítimo susceptible de tutela en los términos expuestos en la jurisprudencia ya reseñada, interés que deberá apreciarse en función de las circunstancias del caso pero que ha de consistir en un beneficio o ventaja distinto del mero interés por la legalidad y del acierto de las resoluciones sancionadoras. Así se ha reiterado en numerosa jurisprudencia, antes reseñada, y se ha aplicado a los procedimientos sancionadores por la actuación profesional de un letrado (a tal efecto, la STS nº 21/2015 dictada el 14 de enero de 2015 Rec. apelación 204/2012).

Es cierto que, en determinados supuestos, cabe apreciar un interés diferente y cualificado en la posición del denunciante agraviado o perjudicado respecto de un mero tercero, pero ello no deriva de su condición de denunciante sino del interés legítimo invocado para impugnar la sanción impuesta.
2º Posibilidad de ejercer un control efectivo de la potestad sancionadora por personas diferentes al imputado.
Tampoco este argumento sirve para justificar una legitimación del denunciante ajena a un interés legítimo identificado, pues la jurisprudencia del Tribunal Supremo no excluye la existencia de un control de la inactividad administrativa al tiempo de ejercer su potestad sancionadora. Así, la STS de 19 de octubre de 2015 (Rec. 1041/2013) admite la posibilidad de revisar por los tribunales la actuación administrativa sancionadora, cuando se ha negado a continuar con el procedimiento sancionador, afirmando:
"[...] La potestad sancionadora de la Administración que debe estar expresamente reconocida por una norma de rango legal, debe ejercerse por el órgano administrativo competente y este es el sentido y alcance del apartado segundo del art. 127, en el que se establece una cautela competencial derivada del principio de legalidad consistente en exigir que dicha competencia sancionadora la ejerza el órgano administrativo al que previamente se le haya atribuido dicha competencia por una norma jurídica de rango legal o reglamentario, sin que de esta previsión pueda extraerse, como pretende el recurrente, la conclusión de que las resoluciones administrativas adoptadas en materia sancionadora por el órgano administrativo competente no son revisables por los tribunales de justicia. No es este el sentido ni el alcance de dicha norma.
Los actos administrativos pueden ser recurridos ante los tribunales de justicia, los cuales ejercen un control de legalidad de la actuación administrativa, así lo establece el art. 106.1 de la Constitución. La jurisdicción contencioso-administrativa ejerce ese control de legalidad sobre la totalidad de la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo (artículo 1 de la LJ) incluyéndose también los actos que ponen fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento (art. 25 de la LJ y art. 116 de la Ley 30/1992). Y ese control de la actividad administrativa se extiende también a la ejercida en uso de las competencias sancionadoras y, por ende a las resoluciones dictadas en un procedimiento sancionador, incluyendo aquellas que por acordar el archivo del procedimiento impidan continuar el procedimiento dicho procedimiento.
Es por ello que los Tribunales contencioso-administrativos pueden revisar no solo las resoluciones administrativas que deciden imponer una sanción sino también aquellas que deciden no imponerla o archivar el procedimiento por entender que los hechos no son constitutivos de infracción administrativa alguna, pues al margen de lo ya señalado respecto a la legitimación del recurrente, los tribunales no incurren en una invasión competencial cuando en el ejercicio de esa función de control de la legalidad de los actos revisan el archivo de un procedimiento sancionador y ordenan a la Administración que continúe con la actividad investigadora, [...] pues también ello implica un control de la legalidad positivo destinado a comprobar que la Administración no hace dejación de sus competencias en materia sancionadora, pues sus competencias, también en esta materia, son irrenunciables y deben ser ejercidas con sujeción al principio de legalidad por el órgano que las tiene encomendadas ( art. 12 de la Ley 30/1992 )".

Ahora bien, la existencia de un control jurisdiccional de la actividad sancionadora de la administración, como en todos los demás supuestos, no opera al margen de las exigencias de legitimación impuestas por nuestro ordenamiento jurídico.
3º El hecho de haberse reconocido al denunciante legitimación en vía administrativa no implica reconocer esa misma legitimación en sede judicial. Ya la STS de 2 de junio de 2007 se descartó que la legitimación en vía administrativa y judicial tuvieran el mismo alcance, afirmándose que "[...] no siempre la condición de denunciante o el carácter de interesado en el procedimiento administrativo son suficientes para acreditar la legitimación posterior en un hipotético recurso contencioso-administrativo. Así, por lo general, el interés requerido para denunciar o, incluso, para ser parte interesada en el procedimiento administrativo, tiene mayor laxitud que el necesario para recurrir la decisión administrativa [...]" y este criterio ha sido reiterado en sentencias posteriores (véase STS de 20 de abril de 2015, Rec. 1523/2012 ) diferenciando la legitimación del recurso contencioso-administrativo, regulada en el art. 19 de la LJ , y la legitimación para ser parte interesada en un procedimiento administrativo sancionador.
4º Y finalmente y por lo que respecta a la existencia de un interés moral del denunciante, como interés legitimador para recurrir la sanción impuesta en sede contencioso administrativa, hemos de reiterar y confirmar la jurisprudencia que afirma que la clave para la determinación de la concurrencia de interés legítimo, a efectos de impugnar la resolución dictada en vía administrativa, debe examinarse a la luz de si la acción dirigida a la impugnación de la sanción impuesta puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera jurídica, que se plasme en un interés real.
Ya hemos señalado que ese interés, en su faceta positiva o negativa (supresión de una carga o desventaja) no puede identificarse con el interés moral o la satisfacción personal o espiritual del afectado. El mero interés moral de que se sancione al denunciado, no es suficiente para fundamentar su legitimación STS de 26 de noviembre de 2002 y de 22 de mayo de 2007 (Rec. 6841/2003), STS de 3 de febrero de 2011 (Rec. 4728/2007), entre otras.
En definitiva, no debe confundirse el interés legítimo con una satisfacción personal o moral del denunciante/perjudicado, ni sustentar su legitimación en el intento de paliar "el ataque moral sufrido, provocando una cicatrización de la herida espiritual sufrida" o en su "desasosiego y desmoralización", tal y como pretende la sentencia recurrida en casación. Cuando el denunciante/perjudicado lo que pretende discutir en sede jurisdiccional es la gravedad de la infracción y sanción impuesta, y para ello aduce un perjuicio a su esfera moral, que no le reporta un beneficio o ventaja material alguno, fuera de la satisfacción personal en que se cumpla con la legalidad y se imponga la sanción que él considera justa y adecuada, se confunde el interés legítimo con un interés por la defensa de la legalidad, que no queda amparada en nuestro ordenamiento jurídico fuera de los excepcionales supuestos en los que se reconoce una acción pública.
La aplicación de estas consideraciones al caso enjuiciado impide apreciar que el denunciante tuviera un interés legítimo, pues no ha resultado acreditado que la situación jurídica del denunciante-recurrente experimente ventaja alguna por el hecho de que la sanción por él pretendida sea superior a la impuesta, debiendo negarse, en consecuencia, legitimación para recurrir en sede contencioso-administrativa, sin que ello implique violación del artículo 24 de la Constitución , pues este derecho también queda satisfecho ante una decisión fundada de inadmisión y no abarca el derecho a que la respuesta de los tribunales se acomode al deseo del recurrente”.

Francisco García Gómez de Mercado

Legalidad sancionadora y colaboración reglamentaria: protección del dominio público hidráulico

 

El principio de legalidad en relación con las sanciones administrativas (art. 25.1 de la Constitución) no significa que única y exclusivamente sean las normas con rango de ley las únicas aplicables a la potestad sancionadora de la Administración. También es posible una colaboración, limitada, de los reglamentos, de modo que, si bien es necesaria una norma con rango de ley que establezca las infracciones y sanciones, se admite un desarrollo reglamentario de aspectos secundarios, frente a la exigencia de absoluta reserva legal en materia penal.


En esta línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2000 (RJ 6468), con cita de diversas Sentencias del Tribunal Constitucional (SSTC 87/1985, 2/1987, 4271987, 127/1990 y 177/1992), estima que la colaboración constitucionalmente legítima del reglamento en este ámbito puede sintetizarse en los siguientes postulados que integran una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional y del propio Supremo:


“a) La norma de rango legal debe determinar suficientemente los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer.

b) No resulta constitucionalmente admisible la simple habilitación a la Administración, por norma de rango legal vacía de todo contenido propio, para la tipificación de los ilícitos administrativos y para el establecimiento de las correspondientes consecuencias sancionadoras.

c) El art. 25.1 CE prohíbe la remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley. Toda remisión a la potestad reglamentaria para la definición de nuevas infracciones o la introducción de nuevas sanciones carece de virtualidad y eficacia.

d) Resulta admisible la norma reglamentaria que se limita, sin innovar las infracciones y sanciones en vigor, a aplicar éstas a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico del sistema preestablecido...”.


En este sentido, el art. 27 LRJSP, bajo la rúbrica del principio de tipicidad, admite un juego limitado de las normas reglamentarias, en los mismos términos que su predecesora, la LAP, al establecer que "Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes" (precepto que entendemos mal ubicado sistemáticamente pues su importancia no radica tanto en ser aplicación del principio de tipicidad sino matización del de legalidad, que ahora comentamos). Y el art. 128.2 LPAC ordena que “Los reglamentos y disposiciones administrativas… Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones…”.

Pues bien, en materia de protección del dominio público hidráulico, a la vista de la falta de excesiva concreción en la Ley de Aguas y mayor detalle en el Reglamento, el Tribunal Supremo, en Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2011 (RC 6062/2010) y 7 de febrero de 2019 (RC 728/2017) admite la colaboración reglamentaria:

"Hemos de partir de la vigente Ley de Aguas , Texto Refundido aprobado por Real Decreto legislativo 1/2001 de 20 de julio , cuyo artículo 116.3 establece un catálogo de infracciones administrativas en materia de aguas, incluyendo entre las conductas infractoras "las acciones que causen daños a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas" (apartado a ), "la ejecución, sin la debida autorización administrativa, de otras obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su destino o uso" (apartado d), "la invasión, la ocupación o la extracción de áridos de los cauces, sin la correspondiente autorización" (apartado e), o "los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente" (apartado f). A su vez, el 117.1 añade que " las citadas infracciones se calificarán reglamentariamente de leves, menos graves, graves o muy graves , atendiendo a su repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico , a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como al deterioro producido en la calidad del recurso". De seguido, el artículo 118.1 dispone que "con independencia de las sanciones que les sean impuestas, los infractores podrán ser obligados a reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, así como a reponer las cosas a su estado anterior. El órgano sancionador fijará ejecutoriamente las indemnizaciones que procedan". Por su parte, el artículo 28.j) establece que a la Junta de Gobierno del organismo de cuenca le corresponde "aprobar, en su caso, criterios generales para la determinación de las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, de acuerdo con el artículo 118 de la Ley".

En desarrollo de esta previsión legal, el Reglamento del Dominio Público Hidráulico , aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , dedica el Capítulo 1º de su título V a las "Infracciones y Sanciones", estableciendo en sus artículos 315 a 317 un catálogo de infracciones leves (315), menos graves (316 ) y graves o muy graves (317); a lo que añade el artículo 326: "1. La valoración de los daños al dominio público hidráulico se realizará por el órgano sancionador. A tal efecto y sin perjuicio de las competencias de las Juntas de Gobierno, el Ministro de Medio Ambiente establecerá los criterios técnicos para su determinación. 2. Si los daños se hubiesen producido en la calidad del agua, para su valoración se atenderá al coste del tratamiento del vertido, a su peligrosidad y a la sensibilidad del medio receptor". Se debe tener en cuenta asimismo que el artículo 325.1 dispone que "cuando no puedan las cosas ser repuestas a su estado anterior y, en todo caso, cuando como consecuencia de una infracción prevista en este Reglamento subsistan daños para el dominio público, el infractor vendrá obligado, además de al pago de la multa correspondiente, a indemnizar los daños y perjuicios ocasionados.

... apreciamos que el artículo 116.3 de la vigente Ley de Aguas establece un catálogo de infracciones administrativas en materia de aguas, incluyendo entre las conductas infractoras las que causen daños a los diferentes elementos del demanio hidráulico; ahora bien, los tipos infractores se dibujan en dicho precepto de forma amplia y genérica, pues, por ejemplo, las conductas consistente en causar daños "a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas" (apartado "a") pueden incluir desde comportamientos casi irrelevantes hasta daños ecológicos gravísimos.

El artículo 117.1 de la misma Ley da mayor concreción a la definición de las conductas infractoras, aunque al fin y a la postre lo que hace en este punto es una remisión al desarrollo reglamentario. Establece este precepto, recordemos, que "las citadas infracciones se calificarán reglamentariamente de leves, menos graves, graves o muy graves , atendiendo a su repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico , a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como al deterioro producido en la calidad del recurso".

Remisión de la Ley al reglamento que se hace, ciertamente, en términos amplios, aunque entendemos que suficientes como para descartar que nos hallemos ante una remisión normativa por parte del legislador "en blanco", y por tanto incompatible con el contenido esencial del principio de legalidad".

Desestimamos, pues, la vulneración alegada del principio de legalidad”.

La subrogación empresarial respecto de quienes trabajan en empresas contratistas de la Administración

 

Quienes prestan servicios indirectamente para la Administración, habitualmente a través de concesiones, suelen subrogarse en la nueva empresa cuando su empleador cambia (por ejemplo porque hay un nuevo concesionario).

El art. 130.1 LCSP dispone que “cuando una norma legal, un convenio colectivo o un acuerdo de negociación colectiva de eficacia general, imponga al adjudicatario la obligación de subrogarse como empleador en determinadas relaciones laborales, los servicios dependientes del órgano de contratación deberán facilitar a los licitadores, en el propio pliego, la información sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores a los que afecte la subrogación que resulte necesaria para permitir una exacta evaluación de los costes laborales que implicará tal medida, debiendo hacer constar igualmente que tal información se facilita en cumplimiento de lo previsto en el presente artículo. A estos efectos, la empresa que viniese efectuando la prestación objeto del contrato a adjudicar y que tenga la condición de empleadora de los trabajadores afectados estará obligada a proporcionar la referida información al órgano de contratación, a requerimiento de este. Como parte de esta información en todo caso se deberán aportar los listados del personal objeto de subrogación, indicándose: el convenio colectivo de aplicación y los detalles de categoría, tipo de contrato, jornada, fecha de antigüedad, vencimiento del contrato, salario bruto anual de cada trabajador, así como todos los pactos en vigor aplicables a los trabajadores a los que afecte la subrogación. La Administración comunicará al nuevo empresario la información que le hubiere sido facilitada por el anterior contratista”.
Esta prescripción será aplicable igualmente a los socios trabajadores de las cooperativas cuando estos estuvieran adscritos al servicio o actividad objeto de la subrogación (art. 130.2 LCSP).

Recordemos el art. 44.1 ET, a cuyo tenor “El cambio de titularidad de una empresa, de un centro de trabajo o de una unidad productiva autónoma no extinguirá por sí mismo la relación laboral, quedando el nuevo empresario subrogado en los derechos y obligaciones laborales y de Seguridad Social del anterior, incluyendo los compromisos de pensiones, en los términos previstos en su normativa específica, y, en general, cuantas obligaciones en materia de protección social complementaria hubiere adquirido el cedente”, así como la Directiva 2001/23 relativa al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de transmisiones de empresas.

A estos efectos hay que tener en cuenta que según Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 25 de octubre de 2018 (Rec. 4007/2016), "la exclusión del régimen subrogatorio común ( art. 44.3 ET) por parte del convenio colectivo únicamente será válida cuando no se transmita una unidad productiva con autonomía funcional”.

Por su parte, la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 7 de agosto de 2018 (C-472/16) admite que no exista subrogación de la nueva concesionaria si hay interrupción en el servicio y devolución de los medios a la Administración, “siempre que las circunstancias que hayan dado lugar al despido de todos los trabajadores y el retraso en la designación de un nuevo contratista de servicios no formen parte de una medida deliberada destinada a privar a estos trabajadores de los derechos que les reconoce la Directiva 2001/23”.

En caso de que una Administración Pública decida prestar directamente un servicio que hasta la fecha venía siendo prestado por un operador económico, igualmente estará obligada a la subrogación del personal que lo prestaba si así lo establece una norma legal, un convenio colectivo o un acuerdo de negociación colectiva de eficacia general (art. 130.3 LCSP).

La Sentencia del Tribunal Constitucional 122/2018, de 31 octubre, declara la inconstitucionalidad de determinadas normas de leyes de presupuestos contrarias a la subrogación de la Administración por sucesión de empresas.

El pliego de cláusulas administrativas particulares contemplará necesariamente la imposición de penalidades al contratista dentro de los límites establecidos en el art. 192 para el supuesto de incumplimiento por el mismo de la obligación prevista el 130.4 LCSP.
En el caso de que una vez producida la subrogación los costes laborales fueran superiores a los que se desprendieran de la información facilitada por el antiguo contratista al órgano de contratación, el contratista tendrá acción directa contra el antiguo contratista (art. 130.5 LCSP).

Asimismo, y sin perjuicio de la aplicación, en su caso, de lo establecido en el art. 44 ET, el pliego de cláusulas administrativas particulares siempre contemplará la obligación del contratista de responder de los salarios impagados a los trabajadores afectados por subrogación, así como de las cotizaciones a la Seguridad social devengadas, aún en el supuesto de que se resuelva el contrato y aquellos sean subrogados por el nuevo contratista, sin que en ningún caso dicha obligación corresponda a este último. En este caso, la Administración, una vez acreditada la falta de pago de los citados salarios, procederá a la retención de las cantidades debidas al contratista para garantizar el pago de los citados salarios, y a la no devolución de la garantía definitiva en tanto no se acredite el abono de éstos (art. 130.6 LCSP).

Pago voluntario de la sanción y terminación del procedimiento

 

El art. 8.2 del hoy derogado Reglamento de los Procedimientos de la Potestad Sancionadora disponía que "Cuando la sanción tenga carácter pecuniario, el pago voluntario por el imputado, en cualquier momento anterior a la resolución, podrá implicar igualmente la terminación del procedimiento, sin perjuicio de la posibilidad de interponer los recursos procedentes".

Ese "podrá" es interpretado en sentido no meramente discrecional por la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2018 (RC 68/2017), cuando, en su FJ 7º, señala:

"La norma del artículo 8.2 debe interpretarse en conexión con el artículo 18 del mismo Real Decreto 1393/1998 que establece que, una vez concluida la instrucción del expediente sancionador, la propuesta de resolución que formula el instructor cumple la función esencial de constituir la imputación para lo cual en esa propuesta se fijan de forma motivada los hechos, especificándose los que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determina la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan y la persona o personas que resulten responsables, especificándose la sanción que propone que se imponga y las medidas provisionales que se hubieran adoptado, en su caso.

La jurisprudencia constitucional es clara al considerar que son elementos indispensables de toda acusación, sobre los que debe versar el ejercicio del derecho de defensa, por una parte l a inalterabilidad o identidad de los hechos que se imputan y, por otra, la calificación de la falta y sus consecuencias punitivas (por todas STC 160/1994, de 23 de mayo, FJ 3). Parece evidente que, en un proceso sancionador, en parte asimilable al proceso penal, cuando el artículo 8.2 del Reglamento aquí aplicable concede al imputado el pago voluntario de una sanción que sólo tiene alcance pecuniario no puede dejar al arbitrio de la Administración sancionadora, que ya ha formulado su acusación, proseguir, o no, el procedimiento para agravar la sanción. Si así se admitiera se produciría una infracción del principio acusatorio respecto del imputado que, reconocida su responsabilidad y satisfecha la sanción pecuniaria propuesta, no puede sino ver mermadas sus posibilidades de defensa ante esa actuación posterior. En consecuencia la expresión "podrá" del artículo 8.2 del Reglamento no tiene el alcance que le ha dado la sentencia recurrida.

Entendemos que el pago voluntario por el presunto responsable, tras la formulación de la propuesta de resolución del artículo 18 del Real Decreto 1393/1998 implicará la terminación del procedimiento y, por eso, debió determinarla en el supuesto ahora enjuiciado".

Con este planteamiento concuerda ya el art. 85.2 LPAC, a cuyo tenor "Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción".

No hay confianza legítima por algunos informes favorables

 

El principio de confianza legítima viene hoy acogido por el art. 3.1 f) LRJSP.
Al respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2016 (Rec. 2775/2014), FJ 14º, explica que

“el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos.
Consecuentemente el principio de confianza legítima, supone una mandato dirigido a la Administración, no a los particulares, en el seno de las relaciones administrativas, que supone que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. De esta forma, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, pues lo contrario supondría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; situación que sería la que resultaría de admitir la tesis del recurrente, máxime cuando lo que está en debate es la clasificación de determinados terrenos como suelo urbano, clasificación de carácter reglado y ajena a cualquier tipo de disponibilidad, ni para la Administración, ni para los particulares”.

Pues bien, la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 2018 (RC 1674/2016) aclara que no se vulnera el principio de referencia por la existencia de algunos informes favorables, máxime cuando concurren también informes desfavorables y una intensa oposición en el trámite de información pública. De este modo, “no hay un solo dato del que poder deducir razonablemente la confianza legítima en obtener una respuesta favorable. Lo que tenía la recurrente eran meras expectativas, no indemnizables, (insostenibles jurídicamente de haberse tomado en consideración, algo inexcusable para acometer un proyecto empresarial, máxime de la envergadura del aquí concernido), que, con el contundente y documentado informe del Cabildo Insular de diciembre de 2006, quedaban total y razonablemente desvanecidas, sin que la Administración autonómica le indujera -y, menos, le obligara- a realizar ningún tipo de actuaciones y desembolsos, todos acometidos por decisión propia, con la finalidad de obtener una concesión, con resultado incierto y nunca garantizado”.
A lo que se añade que “no es trasladable al caso de autos lo resuelto por esta Sala en sentencia dictada el 7 de marzo de 2000 (recurso de casación 5050/1995) pues, a diferencia de lo que aquí acontece, en el supuesto allí resuelto existía una consulta previa a un Ayuntamiento sobre el uso de un suelo y sobre esa base se realizaron actuaciones posteriores que fueron indemnizables por resultar luego contradicha la inicial y determinante información”. Se trataba en este caso de un planteamiento claramente distinto, pues en efecto la jurisprudencia ha proclamado, en relación con las consultas urbanísticas, que, en caso de que la información no fuese veraz, cabría reclamar los perjuicios ocasionados por haber seguido sus indicaciones, lo que incluye el coste del proyecto basado en tal información y que resulta inviable (STS 29-9-1980, RJ 3459; y 12-3-1996, RJ 2211) e incluso otros perjuicios que puedan ser debidamente acreditados (STS 31-10-1981, RJ 4004), en especial si como consecuencia de la información inexacta es denegada posteriormente la licencia (STS 8-5-1986, RJ 4393; y 7-3-2000, RJ 2731), así como, según CHINCHILLA PEINADO, los ocasionados por el desistimiento del proyecto motivado por la información inexacta. Esta cuestión es actualmente regulada por el art. 13.2 a) TRLS15: “la alteración de los criterios y las previsiones facilitados en la contestación, dentro del plazo en el que ésta surta efectos, podrá dar derecho a la indemnización de los gastos en que se haya incurrido por la elaboración de proyectos necesarios que resulten inútiles, en los términos del régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas".

El silencio administrativo solo actúa en el procedimiento correspondiente

Hay silencio administrativo cuando el ordenamiento jurídico, ante la falta de un pronunciamiento que la Administración está obligada a efectuar, presume la existencia de un acto, que puede ser positivo o negativo, es decir, estimatorio o desestimatorio.

La regulación de esta materia se encuentra en el art. 24 LPAC. El silencio puede ser positivo o negativo (estimatorio o desestimatorio). Además, la naturaleza del silencio en estos dos casos es distinta. Así, el apartado segundo del art. 24 LPAC dice así: "2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente". Con ello, se limita la equiparación con el acto expreso al silencio positivo, mientras que el negativo queda como una ficción que posibilita el acceso al recurso (pero que, conforme al art. 24.3 LPAC, no impide una resolución expresa posterior sin vinculación al sentido del silencio).

En virtud del art. 24.1 LPAC, “en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado”, sin perjuicio de la obligación de resolver, el silencio será positivo con carácter general, pues “el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo”, salvo ciertas excepciones que no vamos ahora a comentar.

Debemos precisar que el silencio administrativo se predica de la resolución que pone fin al procedimiento y, por tanto, no es aplicable en relación con una solicitud formulada dentro de un procedimiento más amplio, como aclaran las Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2006 ( Rec. 10359/2003), 28 de febrero de 2007 ( Rec. 302/2004), 23 de enero de 2008 ( Rec. 7302/2004), 17 de diciembre de 2008 ( Rec. 2864/2005) y 28 de octubre de 2014 ( Rec. 4766/2011).

Tampoco, como ahora ha venido a aclarar el Tribunal Supremo, si la solicitud no se presenta por el cauce del procedimiento especial aplicable.

En efecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 2018 (Rec. 1763/2017) recoge en primer lugar el criterio ya seguido por ese Tribunal:

"En efecto, la sentencia dictada por el Pleno de esta Sala Tercera en el recurso de casación núm. 302/2004, de fecha 28 de febrero de 2007, consideró equivocada la tesis según la cual cualquier petición del administrado da lugar o debe dar lugar, a "un procedimiento iniciado a solicitud del interesado", de modo que si no se contesta por la Administración en el plazo máximo establecido para resolver, debe considerarse estimada por silencio, en aplicación del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 (LPAC ). En esa línea, razonó a continuación lo siguiente:

[...]

El artículo 43 LPAC, en cambio, no se refiere a solicitudes sino a procedimientos. Es verdad que su párrafo 2 dice que los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes, pero se trata de solicitudes insertadas en determinados procedimientos. Procedimientos que resultan de la aplicación de las correspondientes normas legales a las solicitudes presentadas por los interesados. Y esto que cabía mantenerlo en la redacción de la LPAC anterior a la modificación aprobada por la Ley 4/1999 de 13-I, es aún más patente después de esta Ley. Antes de la Ley 4/1999, porque el artículo 43 contenía tres supuestos de silencio positivo que remitían a procedimientos más o menos formalizados; los dos primeros sin duda alguna (concesión de licencias o autorización de instalación, traslado o ampliación de empresas y centros de trabajo y solicitudes que habilitaran al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes), pero también el tercero, "solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedaran desestimadas si no recae resolución expresa", porque esa normativa de aplicación no podía ser otra sino la normativa reguladora del específico procedimiento en cuestión.

Claramente se ve que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo. Y así resulta de la Disposición Adicional 3ª LPAC que manda adecuar los procedimientos existentes a la nueva regulación de la LPAC, y tras esa previsión se publican varios R.R.DD de adecuación, hasta llegar a la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Publica de 20-III-96 que publica la relación de procedimientos de la Administración General del Estado.

[...]

La Exposición de Motivos de la Ley 4/1999 parte de esa relación de procedimientos, porque se refiere a los aproximadamente 2000 procedimientos existentes en la actualidad. El escenario que contempla el legislador para regular el sentido del silencio no es un escenario de peticiones indiscriminadas a la Administración sino de peticiones que pueden reconducirse a alguno de los procedimientos detectados e individualizados. La Exposición de Motivos habla de la necesidad de simplificación de ese conjunto de procedimientos, lo que se plasma en la Disposición Adicional 1ª 1 de la Ley.

[...]

Para el legislador de 1999, como también para el de 1992, sólo cabe aplicar la ficción del silencio que establece la LPAC para los procedimientos regulados como tales por una norma jurídica. A diferencia de la LPA que aplicaba el silencio negativo a las peticiones, cualesquiera que estas fueren.

La LPAC establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del art. 42.2 que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo "fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento", ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5, que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.
El silencio regulado en los artículos 43 y 44 sólo opera en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico, estén o no estén recogidos como tales en las normas reglamentarias de delimitación de procedimiento”.

En el caso que ocupa a la reciente Sentencia, se advierte que “Con independencia de que la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento, se presenta como muy anómalo que un militar de tropa y marinería que ha suscrito y renovado un compromiso inicial y ha formalizado después un compromiso de larga duración, desconozca cuál es el cauce a seguir para obtener lo que pretende en este proceso, que no es en modo alguno el seguido. Ahí, ante una regulación procedimental específica y exenta de dudas, debe afirmarse que la solicitud deducida, por desatenderla frontalmente y no situarse dentro del cauce que prevé, no podía producir efecto jurídico alguno.
Amén de ello, al interpretar el ordenamiento jurídico-administrativo no han de olvidarse los principios que la mejor doctrina denomina institucionales, pues desde ellos debe interpretarse el sentido de las reglas concretas, precisar su ámbito de aplicación, y articular todas ellas entre sí. Lo cual, aplicado al caso de autos, conduce de nuevo a que las normas del art. 43 de la Ley 30/1992 no pudieran ser interpretadas de modo aislado y sí en conexión con las que regulan el procedimiento a seguir para obtener el derecho que el actor pretendía y pretende.
En definitiva, cuando el ordenamiento prevé y regula un procedimiento específico para decidir determinada cuestión, es en él, no en otro, donde ha de adoptarse tal decisión”.
Así pues, la respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión es la siguiente: “En aplicación de lo razonado, debemos responder que el silencio administrativo positivo que preveía el último inciso del párrafo segundo del artículo 43.1 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, no opera cuando, estando previsto normativamente un procedimiento singular para alcanzar el efecto jurídico solicitado, la solicitud se desentiende de sus trámites y se sujeta sólo a las reglas generales del procedimiento administrativo común”.

Anulación de reglamentos y actos firmes: el caso especial de las sanciones

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de abril de 2019 (Recurso de Casación núm. 1187/2017) aborda la cuestión y resume la Jurisprudencia del siguiente modo:

“Atendiendo a una jurisprudencia muy elaborada sobre la anulación de disposiciones de carácter general y su consecuencia respecto de actos firmes dictados a su amparo, como hemos indicado en otras ocasiones, en lo que ahora interesa, se puede llegar a las siguientes conclusiones que nos han de servir de base para situar correctamente la polémica del presente recurso de casación:

1ª La nulidad de las disposiciones de carácter general es siempre radical o de pleno derecho.

2ª La nulidad de pleno derecho de las disposiciones de carácter general tiene eficacia ex tunc, lo cual no conlleva la pérdida de efectos de los actos firmes dictados en su aplicación. Principio de seguridad jurídica, por lo que la declaración de nulidad radical de una disposición de carácter general no conlleva automáticamente la nulidad o inexistencia de los actos dictados a su amparo.

3ª No cabe, pues, fundar la nulidad de pleno derecho del acto considerando que la nulidad del mismo deriva de la nulidad de pleno derecho de las normas reglamentarias que le sirvieron de base.

4ª El interesado tiene el deber jurídico de soportar las consecuencias derivadas de tal actuación administrativa que no resulta revisable ni afectada por aquella apreciación de ilegalidad de la norma que le sirve de amparo.

5ª La declaración de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos dictados en aplicación de una disposición general nula de pleno derecho exige inexcusablemente la vía de la revisión de oficio de dichos actos”.

La citada sentencia invoca especialmente la reciente sentencia del mismo Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2018 (RC. 122/2016), en la que se lee:

"1. El procedimiento de revisión de actos nulos de pleno Derecho constituye un cauce extraordinario para, en determinados y tasados supuestos (los expresados en el apartado 1 del artículo 217 LGT , expulsar del ordenamiento jurídico aquellas decisiones que, no obstante su firmeza, incurren en las más groseras infracciones del ordenamiento jurídico. Sacrifica la seguridad jurídica en beneficio de la legalidad cuando ésta es vulnerada de manera radical. Por ello, dada la "gravedad" de la solución, se requiere dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano equivalente de la respectiva comunidad autónoma, si lo hubiere (artículo 217.4 LGT segundo párrafo).

2. Se trata, por tanto, de un procedimiento excepcional, que únicamente puede seguirse por alguno de los tasados supuestos contemplados en el artículo 217.1 LGT (sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2013 (RJ 2013, 4468) , casación 6165/2011, FJ 3º). Debe ser abordado con talante restrictivo (vid. la sentencia citada de 18 de diciembre de 2007, FJ 6º)".

Añade a esto la sentencia que “El art. 73 de la LJCA establece que "las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente". Se infiere de su contenido, al emplear la expresión "por sí mismas" que caben otras vías para impugnar aquellos actos firmes nulos de plenos derecho dictados al amparo de reglamentos declarados nulos, como sin duda, es el procedimiento de revisión dispuesto al efecto; además, se someten los actos de carácter sancionador al mismo régimen previsto para el resto de actos firmes cuando la sanción esté plenamente ejecutada, sólo cuando no lo está se establece legalmente la excepción, en tanto se considera que frente al principio de seguridad jurídica, regla general, debe primar el de legalidad sancionadora que conlleva la eficacia ex tunc y retroactiva, pero sólo en los supuestos de exclusión o reducción de las sanciones impuestas no ejecutadas completamente”.

EL TRIBUNAL SUPREMO AVALA LA FÓRMULA DEL IIVTNU APLICADA POR LOS AYUNTAMIENTOS

 

Uno de los argumentos reiteradamente aducidos por los recurrentes de las liquidaciones de plusvalía municipal (IIVTNU) es la supuesta incorrección de la formula aplicada por el Ayuntamiento para calcular la cuota de dicho tributo.

En su reciente Sentencia Nº 419 de 27 de marzo de 2019 (rec. casación nº 4924/2017), el Alto Tribunal ha puesto fin a esta larga controversia, dando la razón al Ayuntamiento de Casas Ibáñez, representado por la Diputación Provincial de Albacete:

“La interpretación conjunta de los artículos 104.1 y 107, apartados 1 , 2 y 4, del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, permite concluir que el importe de la base imponible del impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana ha de ser el resultado de multiplicar el valor del terreno en el momento del devengo por el número de años de generación del incremento y por el porcentaje anual corresponda”.

Así pues, es improcedente la fórmula basada en la diferencia entre el valor catastral inicial, calculado desde el valor final existente en el momento de la transmisión. A este respecto, en el fundamento de Derecho primera de la Sentencia se lee:

“La recurrente pretende hallar la diferencia entre el valor catastral inicial, calculado desde el valor final existente en el momento de la transmisión, sustituyendo la formula del artículo 107. No hay que olvidar que esta fórmula ya estuvo vigente en la legislación anterior, y fue sustituida por la actual, no habiéndose declarado inconstitucional, salvo que se pruebe la inexistencia de incremento del valor de los terrenos con su aplicación, lo que aquí no ocurre, y ni siquiera se intenta, y aunque la fórmula propuesta por la sentencia recurrida pueda ser una opción legislativa válida constitucionalmente, no puede sustituir a la establecida legalmente, por lo que el recurso ha de ser estimado, y anulada la sentencia por otra que desestime el recurso contencioso-administrativo”.

Asimismo, la Sentencia Nº 419/2019 reitera otros aspectos ya vistas en resoluciones previas:

1. Que, corresponde al obligado tributario probar la inexistencia de incremento de valor del terreno onerosamente transmitido. Este extremo, no solo se infiere con carácter general del artículo 105.1 LGT, conforme al cual "quien haga valer su derecho deberá probar los hechos constitutivos del mismo", sino que también ha sido puesto de relieve por el Pleno del Tribunal Constitucional en el FJ 5 b) de la STC 59/2017.

2. Que, para acreditar que no ha existido la plusvalía gravada por el IIVTNU podrá el sujeto pasivo: a) Ofrecer cualquier principio de prueba, que al menos indiciariamente permita apreciarla, como es la diferencia entre el valor de adquisición y el de transmisión que se refleja en las correspondientes escrituras públicas, cuyo valor probatorio sería equivalente al que atribuimos a la autoliquidación del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales. b) Optar por una prueba pericial que confirme tales indicios. c) Emplear cualquier otro medio probatorio ex artículo 106.1 LGT que ponga de manifiesto el decremento de valor del terreno transmitido y la consiguiente improcedencia de girar liquidación por el IIVTNU.

3. Que, aportada -según hemos dicho, por cualquier medio- por el obligado tributario la prueba de que el terreno no ha aumentado de valor, deberá ser la Administración la que pruebe en contra de dichas pretensiones para poder aplicar los preceptos del TRLHL que el fallo de la STC 59/2017 ha dejado en vigor en caso de plusvalía.

María Vizán Palomino
Abogada

Indemnización por incumplimiento de convenio urbanístico

 

La doctrina jurisprudencial parte de que el incumplimiento de los convenios urbanísticos constituye un incumplimiento contractual, si bien en muchas ocasiones no es posible el cumplimiento “in natura” y la satisfacción al perjudicado debe reconducirse al resarcimiento de daños y perjuicios (p.ej. STS 28-11-2000 y 13-12-2000, RJ 9991 y 10525), en particular cuando se trata de potestades de planeamiento, que no son exigibles.

Así, para los convenios de planeamiento, allá donde se admitan, como señala el art. 94.2 de la Ley del Urbanismo de Castilla y León, de 8 de abril de 1999, “los convenios urbanísticos no podrán limitar el ejercicio de las competencias de la Administración pública…, sin perjuicio de que puedan incluir entre sus objetivos la revisión o modificación de éste”. Esto es, la Administración firmante queda obligada a promover la aprobación o alteración del correspondiente instrumento de planeamiento, pero la aprobación de éste, en sí, no es exigible “in natura”, sin perjuicio de otras consecuencias. A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1990 (RJ 6034) dice que “no resulta admisible una disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual: cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que al Ayuntamiento haya llegado con los administrados, aquella potestad ha de actuarse para lograr la mejor ordenación posible, sin perjuicio de las consecuencias jurídicas que ya en otro terreno pueda desencadenar el apartamiento de convenios anteriores”.

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2014 (RC 2229/2012) recuerda que “no resulta admisible una disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual, cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento haya llegado con los administrados, pues la potestad de planeamiento ha de actuarse para lograr la mejor ordenación posible, … sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que, ya en otro terreno, pueda desencadenar, en su caso, el apartamiento por parte de la Administración de lo convenido ( Sentencias, entre otras muchas, de 7 de febrero , 30 de abril (RJ 1990, 3627) y 13 de julio de 1990 (RJ 1990, 6034) , 21 de septiembre y 20 de diciembre de 1991 , 13 de febrero , 18 de marzo , 15 de abril y 27 de octubre de 1992 , 23 de junio , 19 de julio y 5 de diciembre de 1994 , 15 de marzo de 1997 (RJ 1997, 1677) , 29 de febrero de 2000 (RJ 2000, 2330) o 7 de octubre de 2002 (RJ 2002, 9362) )”.

Con todo, aunque no pueda aprobarse definitivamente el planeamiento convenido ni exigirse que se haga, si bien no hay lugar a exigir el eventual resultado que se habría obtenido si no se ha patrimonializado el aprovechamiento, a través del cumplimiento de los correspondientes deberes urbanísticos, es admisible la responsabilidad contractual por incumplimiento respecto de otros gastos o derechos. Así, la ya citada Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2014 (RC 2229/2012) advierte que “En cuanto a las expectativas de alcanzar un aprovechamiento patrimonializable, en ningún caso se trataba de un derecho garantizado en el Convenio sino que estaba a resultas de la tramitación del Proyecto”. Pero, insistimos, ello no excluye toda indemnización por incumplimiento (p.ej. obras o aportaciones dinerarias o de terrenos acometidas en cumplimiento del convenio). De este modo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de abril de 1989 (RJ 3305) dice que “no es necesario recurrir a... la Ley de régimen del Suelo, sino que la indemnización a satisfacer, aunque remotamente tiene una motivación urbanística, su razón inmediata se halla, cual se ha señalado, en el incumplimiento de una obligación contractual”; “nos hallamos ante un vínculo contractual del que, por derivar derechos a favor de terceros (los recurrentes) no le es dable desligarse por su sola y exclusiva voluntad (art. 1256 CC); y no se aleguen las facultades modificativas de la Administración, por cuanto, con independencia de que ello comporta siempre la indemnización pertinente, ello sólo es actuable en razón a un interés público constatado y no por la mera e indemostrada existencia de un error en el vínculo que se trata de alterar”; y, de este modo, “por lo que se refiere a la imposibilidad de cumplimiento de la obligación contraída, ella ha dependido única y exclusivamente de la corporación municipal ... resulta obligado abonar la indemnización como justa compensación”.

Y si se aportaron terrenos y no se cumplió el convenio, no siendo susceptibles de restitución (por cuanto han pasado al dominio público o han sido objeto de otra transformación que impida su restitución "in natura"), ¿cuál será la indemnización? Es claro, de acuerdo con lo ya expuesto, que no consistirá en el aprovechamiento que se pretendía obtener, pues no se ha adquirido, pero sí en la justa indemnización del valor de dichos terrenos.

A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de abril de 2019 (RC 462/2019), ponente Excma. Sra. Dña. Inés Huerta Garicano, parte de que no es posible reclamar judicialmente la modificación del planeamiento ni tampoco el aprovechamiento convenido:

"Estos convenios de planeamiento -negocio jurídico convencional de naturaleza administrativa- no vinculan al planificador que conserva intacta su potestad discrecional. Entre otras, recuerda la STS, Sección Sexta de 3 de abril de 2001 (casación 8856/96), que la <<Administración no puede disponer de dicha potestad. La potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible. La falta de cumplimiento por el poder público comprometido de convenios urbanísticos tendrá las consecuencias indemnizatorias -o de otra índole dimanantes del principio de responsabilidad si concurren los requisitos para ello (sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1997, que cita las de 23 de junio de 1994, 18 de marzo de 1992 , 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991 )>>.

No generando, pues, ningún derecho subjetivo a su cumplimiento, la recurrente solo ostentaba meras expectativas, no indemnizables en tanto no se materializaran los aprovechamientos inicialmente pactados (derechos consolidados), luego es claro que no puede pretender -vía indemnización- su equivalente económico".

¿Cuál debe ser la indemnización? La meritada Sentencia añade:

“Ahora bien, el hecho de que, como consecuencia de la anulación jurisdiccional de la 6ª modificación del PGOU de Ávila (con la que se materializaban tales aprovechamientos), el Convenio y su Adenda devinieran ineficaces, imposibilitando que el Ayuntamiento (por causas ajenas a su voluntad) pudiera cumplir con lo acordado, no puede convertirse en causa de enriquecimiento del Ayuntamiento que viene obligado a indemnizar a la recurrente (al no ser posible la restitución "in natura"), que si cumplió la prestación convenida (cesión de la finca), y ese derecho a la indemnización, a título de responsabilidad contractual, como bien puntualiza la Sala de Burgos, es una responsabilidad que, dada la naturaleza administrativa de este negocio convencional, se rige por el ordenamiento administrativo, y, solo subsidiariamente y en su defecto, cabrá acudir a la normativa privada.

La Sala de Burgos reconoció una indemnización equivalente al valor de la finca, conforme a su clasificación urbanística en la fecha de la cesión, para cuya cuantificación se ha acudido a las normas valorativas establecidas en la Ley 6/98 (vigente en dicha fecha), criterio que consideramos ajustado a derecho, pues nuestra jurisprudencia ha admitido, en defecto de previsión sectorial específica, la aplicación de los parámetros utilizados en los convenios expropiatorios, sin que la concreta cuantificación que ha realizado la Sala en aplicación de los preceptos de la referida Ley, sea cuestión sometida a enjuiciamiento por el Auto de admisión, ni precise ser aquí abordado dada la abundante jurisprudencia, como la propia parte reconoce, que existe en interpretación de su art. 25 y del resto de los preceptos de valoración”.

Y así se sienta la siguiente doctrina:

“La respuesta a las cuestiones planteadas, tal como ha quedado apuntado, es: 1) Ante la imposibilidad de cumplimiento de un convenio de planeamiento por causa sobrevenida, desaparece la obligación asumida por el Ayuntamiento de entregar el aprovechamiento urbanístico o su equivalente económico; 2) La única obligación que subsiste es la de indemnizar al propietario por el valor de los terrenos cedidos, cuando no sea posible su restitución, pudiendo, entre otros criterios valorativos, aplicar las reglas de valoración establecidas para la fijación del justiprecio en expropiaciones. Y, en la medida que la sentencia de la Sala de Burgos se ajusta a estos pronunciamientos, procede desestimar el recurso…”.