La doctrina jurisprudencial parte de que el incumplimiento de los convenios urbanísticos constituye un incumplimiento contractual, si bien en muchas ocasiones no es posible el cumplimiento “in natura” y la satisfacción al perjudicado debe reconducirse al resarcimiento de daños y perjuicios (p.ej. STS 28-11-2000 y 13-12-2000, RJ 9991 y 10525), en particular cuando se trata de potestades de planeamiento, que no son exigibles.
Así, para los convenios de planeamiento, allá donde se admitan, como señala el art. 94.2 de la Ley del Urbanismo de Castilla y León, de 8 de abril de 1999, “los convenios urbanísticos no podrán limitar el ejercicio de las competencias de la Administración pública…, sin perjuicio de que puedan incluir entre sus objetivos la revisión o modificación de éste”. Esto es, la Administración firmante queda obligada a promover la aprobación o alteración del correspondiente instrumento de planeamiento, pero la aprobación de éste, en sí, no es exigible “in natura”, sin perjuicio de otras consecuencias. A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1990 (RJ 6034) dice que “no resulta admisible una disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual: cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que al Ayuntamiento haya llegado con los administrados, aquella potestad ha de actuarse para lograr la mejor ordenación posible, sin perjuicio de las consecuencias jurídicas que ya en otro terreno pueda desencadenar el apartamiento de convenios anteriores”.
Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2014 (RC 2229/2012) recuerda que “no resulta admisible una disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual, cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento haya llegado con los administrados, pues la potestad de planeamiento ha de actuarse para lograr la mejor ordenación posible, … sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que, ya en otro terreno, pueda desencadenar, en su caso, el apartamiento por parte de la Administración de lo convenido ( Sentencias, entre otras muchas, de 7 de febrero , 30 de abril (RJ 1990, 3627) y 13 de julio de 1990 (RJ 1990, 6034) , 21 de septiembre y 20 de diciembre de 1991 , 13 de febrero , 18 de marzo , 15 de abril y 27 de octubre de 1992 , 23 de junio , 19 de julio y 5 de diciembre de 1994 , 15 de marzo de 1997 (RJ 1997, 1677) , 29 de febrero de 2000 (RJ 2000, 2330) o 7 de octubre de 2002 (RJ 2002, 9362) )”.
Con todo, aunque no pueda aprobarse definitivamente el planeamiento convenido ni exigirse que se haga, si bien no hay lugar a exigir el eventual resultado que se habría obtenido si no se ha patrimonializado el aprovechamiento, a través del cumplimiento de los correspondientes deberes urbanísticos, es admisible la responsabilidad contractual por incumplimiento respecto de otros gastos o derechos. Así, la ya citada Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2014 (RC 2229/2012) advierte que “En cuanto a las expectativas de alcanzar un aprovechamiento patrimonializable, en ningún caso se trataba de un derecho garantizado en el Convenio sino que estaba a resultas de la tramitación del Proyecto”. Pero, insistimos, ello no excluye toda indemnización por incumplimiento (p.ej. obras o aportaciones dinerarias o de terrenos acometidas en cumplimiento del convenio). De este modo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de abril de 1989 (RJ 3305) dice que “no es necesario recurrir a... la Ley de régimen del Suelo, sino que la indemnización a satisfacer, aunque remotamente tiene una motivación urbanística, su razón inmediata se halla, cual se ha señalado, en el incumplimiento de una obligación contractual”; “nos hallamos ante un vínculo contractual del que, por derivar derechos a favor de terceros (los recurrentes) no le es dable desligarse por su sola y exclusiva voluntad (art. 1256 CC); y no se aleguen las facultades modificativas de la Administración, por cuanto, con independencia de que ello comporta siempre la indemnización pertinente, ello sólo es actuable en razón a un interés público constatado y no por la mera e indemostrada existencia de un error en el vínculo que se trata de alterar”; y, de este modo, “por lo que se refiere a la imposibilidad de cumplimiento de la obligación contraída, ella ha dependido única y exclusivamente de la corporación municipal ... resulta obligado abonar la indemnización como justa compensación”.
Y si se aportaron terrenos y no se cumplió el convenio, no siendo susceptibles de restitución (por cuanto han pasado al dominio público o han sido objeto de otra transformación que impida su restitución "in natura"), ¿cuál será la indemnización? Es claro, de acuerdo con lo ya expuesto, que no consistirá en el aprovechamiento que se pretendía obtener, pues no se ha adquirido, pero sí en la justa indemnización del valor de dichos terrenos.
A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de abril de 2019 (RC 462/2019), ponente Excma. Sra. Dña. Inés Huerta Garicano, parte de que no es posible reclamar judicialmente la modificación del planeamiento ni tampoco el aprovechamiento convenido:
"Estos convenios de planeamiento -negocio jurídico convencional de naturaleza administrativa- no vinculan al planificador que conserva intacta su potestad discrecional. Entre otras, recuerda la STS, Sección Sexta de 3 de abril de 2001 (casación 8856/96), que la <<Administración no puede disponer de dicha potestad. La potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible. La falta de cumplimiento por el poder público comprometido de convenios urbanísticos tendrá las consecuencias indemnizatorias -o de otra índole dimanantes del principio de responsabilidad si concurren los requisitos para ello (sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1997, que cita las de 23 de junio de 1994, 18 de marzo de 1992 , 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991 )>>.
No generando, pues, ningún derecho subjetivo a su cumplimiento, la recurrente solo ostentaba meras expectativas, no indemnizables en tanto no se materializaran los aprovechamientos inicialmente pactados (derechos consolidados), luego es claro que no puede pretender -vía indemnización- su equivalente económico".
¿Cuál debe ser la indemnización? La meritada Sentencia añade:
“Ahora bien, el hecho de que, como consecuencia de la anulación jurisdiccional de la 6ª modificación del PGOU de Ávila (con la que se materializaban tales aprovechamientos), el Convenio y su Adenda devinieran ineficaces, imposibilitando que el Ayuntamiento (por causas ajenas a su voluntad) pudiera cumplir con lo acordado, no puede convertirse en causa de enriquecimiento del Ayuntamiento que viene obligado a indemnizar a la recurrente (al no ser posible la restitución "in natura"), que si cumplió la prestación convenida (cesión de la finca), y ese derecho a la indemnización, a título de responsabilidad contractual, como bien puntualiza la Sala de Burgos, es una responsabilidad que, dada la naturaleza administrativa de este negocio convencional, se rige por el ordenamiento administrativo, y, solo subsidiariamente y en su defecto, cabrá acudir a la normativa privada.
La Sala de Burgos reconoció una indemnización equivalente al valor de la finca, conforme a su clasificación urbanística en la fecha de la cesión, para cuya cuantificación se ha acudido a las normas valorativas establecidas en la Ley 6/98 (vigente en dicha fecha), criterio que consideramos ajustado a derecho, pues nuestra jurisprudencia ha admitido, en defecto de previsión sectorial específica, la aplicación de los parámetros utilizados en los convenios expropiatorios, sin que la concreta cuantificación que ha realizado la Sala en aplicación de los preceptos de la referida Ley, sea cuestión sometida a enjuiciamiento por el Auto de admisión, ni precise ser aquí abordado dada la abundante jurisprudencia, como la propia parte reconoce, que existe en interpretación de su art. 25 y del resto de los preceptos de valoración”.
Y así se sienta la siguiente doctrina:
“La respuesta a las cuestiones planteadas, tal como ha quedado apuntado, es: 1) Ante la imposibilidad de cumplimiento de un convenio de planeamiento por causa sobrevenida, desaparece la obligación asumida por el Ayuntamiento de entregar el aprovechamiento urbanístico o su equivalente económico; 2) La única obligación que subsiste es la de indemnizar al propietario por el valor de los terrenos cedidos, cuando no sea posible su restitución, pudiendo, entre otros criterios valorativos, aplicar las reglas de valoración establecidas para la fijación del justiprecio en expropiaciones. Y, en la medida que la sentencia de la Sala de Burgos se ajusta a estos pronunciamientos, procede desestimar el recurso…”.
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