VETO AL CESIONARIO PARA INSTAR LA MEDIDA CAUTELAR DE PAGO INMEDIATO EX ARTÍCULO 199 LCSP

 

La Sentencia Nº 874 de 24 de junio de 2020 dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Nº Rec. 6042/2018) resuelve una interesante cuestión sobre la cual aún no existía jurisprudencia. En concreto, el interés casacional consiste en "si el artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (actual artículo 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre) ha de ser interpretado en el sentido de que la medida cautelar de pago inmediato de la deuda es aplicable, en todo caso, como medida cautelar en el recurso contencioso administrativo, y si debe hacerse tanto si se solicita por el contratista como si lo realiza el cesionario que ha adquirido el derecho de cobro".

Recordemos que el citado artículo 199 de la vigente LCSP regula el procedimiento específico para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas:

Transcurrido el plazo a que se refiere el apartado 4 del artículo 198 de esta Ley, los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, pudiendo solicitar como medida cautelar el pago inmediato de la deuda. El órgano judicial adoptará la medida cautelar, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última. La sentencia condenará en costas a la Administración demandada en el caso de estimación total de la pretensión de cobro.

La regulación se completa con el artículo 218 LCSP relativo a la transmisión de los derechos de cobro.

Pues bien, el Alto Tribunal ha concluido en la aludida Sentencia Nº 874/2020 que el cesionario de un crédito contra la Administración no puede instar la medida cautelar de pago inmediato de la deuda, por ser una medida concebida para el contratista - cedente, NO para el cesionario, quien puede acudir al régimen ordinario de medidas cautelares previsto en la Ley de la Jurisdicción. Así, en su fundamento de Derecho cuarto se lee:

"Es evidente que el artículo 217 solamente menciona al contratista y que nada impedía que se hubiera referido también al cesionario. No había ningún impedimento lógico. Aunque se refiera a él el sucesivo artículo 218, era perfectamente posible que, de haberlo querido así, el legislador le incluyera junto al contratista al identificar al sujeto legitimado para solicitar la medida cautelar específica y especial que nos ocupa. Sin embargo, no lo hizo y siguió sin hacerlo en la Ley 9/2017, cuando habían transcurrido ya varios años en los que ha podido aplicarse esta solución desde que la Ley 15/2010, de 5 de julio, la introdujo en la Ley 30/2007. Se trata de un dato relevante que va más allá del mero texto y, desde luego, no favorece la afirmación de que el cesionario está comprendido junto al contratista en el artículo 217. Y, desde la perspectiva sistemática, tampoco había obstáculos para haber incluido al adquirente del derecho de cobro --de haber sido ese el propósito del legislador-- entre quienes pueden servirse de la medida cautelar positiva del artículo 217, precisamente porque, inmediatamente después, el artículo 218 se ocupa de la cesión de ese derecho. No parece equivocado, por otra parte, considerar que las reglas establecidas por un texto legal dedicado a los contratos del sector público, se refieren a esos contratos y a quienes son parte en los mismos, no a quienes participan en otros negocios jurídicos aun relacionados con aquellos. Si desde esta premisa, nos acercamos al supuesto del artículo 217, es decir, a la regulación de cómo se hace efectiva una deuda a cuya satisfacción está obligada la Administración, según el artículo 216, habrá que entender referido ese procedimiento, además de a la propia Administración, a su contratista, si es que no se prevé otra cosa. Y, según hemos visto, no hay previsiones distintas. (...)
Cabe preguntarse a quién quiere proteger el artículo 217 del texto refundido. La respuesta, dados los términos en los que está formulado, no puede ser otra que al contratista pues forma parte de la ordenación normativa de la relación contractual entre la Administración y quienes son contratados por ella. Además, tiene todo el sentido que se busque proteger al contratista frente a la morosidad de la Administración porque asegurándole el cobro efectivo del precio o de los intereses de demora no sólo se preservan sus derechos sino, también, los intereses públicos vinculados al objeto de los contratos y a la concurrencia a su adjudicación de todos los interesados en obtenerlos. La garantía del cobro ágil de las prestaciones realizadas incentiva contratar con la Administración, favorece la concurrencia competitiva, sobre todo, como recuerda el escrito de oposición de las pequeñas y medianas empresas y la selección de las ofertas más beneficiosas para los intereses públicos. La finalidad específica, por tanto, del precepto o, si se prefiere, de la medida que contempla, más que a objetivos genéricos en beneficio de cualesquiera sujetos, apunta a la morosidad de la Administración con quienes contrata y ofrece el modo de contrarrestarla con agilidad y efectividad. (...)
Ahora bien, tiene razón la Sección Quinta de la Sala de Barcelona al señalar que, de este modo, no se hace al cesionario de peor condición. Se ha de reparar al respecto en que, ni su posición es la misma que la del contratista de la Administración, por lo que no carece de justificación tratarle en este punto de forma diferente, ni su derecho se ve menoscabado porque no tenga acceso al cauce privilegiado del artículo 217. Así, resulta de nuestra sentencia n.º 1102/2019, de 17 de julio (casación n.º 3207/2017). El derecho del cesionario, en este caso el de IOS Finance EFC, S.A.U., permanece en su integridad y no ve mermadas las posibilidades de su tutela jurisdiccional efectiva mediante el régimen cautelar ordinario ni, naturalmente, a través de la decisión de fondo, como lo demuestra, en este caso, la suerte que ha corrido su recurso contencioso-administrativo. En definitiva, la denegación de la medida cautelar por la Sección Quinta de la Sala de Barcelona no ha supuesto las infracciones al ordenamiento jurídico que le atribuye el escrito de interposición del recurso de casación que, en consecuencia, ha de ser desestimado".


María Vizán Palomino
Abogada

De nuevo sobre los actos de trámite: requerimientos de información

 

A tenor del art. 25.1 LJCA, “El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos”.

La inimpugnabilidad de los actos de puro trámite ha sido confirmada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en diversas sentencias que consideran que son actos de trámite y, por tanto, inimpugnables, los de iniciación o impulso del procedimiento, de carácter instrumental, de modo que el hecho de que un acto tenga la única función de iniciar o impulsar el procedimiento, esto es, que sólo venga a poner en marcha la maquinaria administrativa posibilitando una futura resolución, sin predeterminar ni condicionar en forma alguna el acto definitivo o resolutorio, constituye motivo bastante para su calificación como acto de trámite.

La inimpugnabilidad de los actos de trámite no es, de por sí, contraria al derecho a la tutela judicial efectiva. Nos ilustra la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 1997 que «el derecho a la tutela judicial efectiva, de conformación legal, se ha de solicitar y obtener en la forma que la ley establece y no es dable alterar lo dispuesto en la norma, en este caso anticipando el recurso a un acto de trámite, pues lo vedan los principios de legalidad y seguridad vigentes en nuestro ordenamiento, artículo 9 CE (Auto de esta Sala de 12 julio 1995). Y, como ha señalado, el Tribunal Constitucional, entre otras muchas, en su Sentencia 267/1993, de 20 septiembre, el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface tanto a través de las resoluciones judiciales que se pronuncien sobre el fondo, de la cuestión debatida, como mediante resoluciones que, por aplicación de una causa legal de inadmisión, deciden la improcedencia de resolver una determinada cuestión o recurso de forma motivada». Ahora bien, «la categoría de los actos de trámite debe ser interpretada con un criterio limitado y restrictivo, en forma favorable a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la posibilidad de enjuiciamiento de toda cuestión esencial o de fondo que suscite una actuación administrativa (art. 106.1 CE)» (STS 11-3-1997).

Pues bien, la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2020 (RC 1228/2019, Ponente Excmo. Sr. D. José Mª del Riego Valledor), aborda la cuestión en relación con requerimientos de información en materia de consumo.
Transcribimos sus FFJJ 3º y ss.:

TERCERO.-Sobre si el requerimiento impugnado es o no un acto de trámite .
Según se ha indicado en los antecedentes de hecho, la cuestión que plantea interés casacional en este recurso de casación, determinante de su admisión a trámite , consiste en resolver si el requerimiento de información que la autoridad catalana de consumo dirigió a la entidad bancaria recurrente, con obligación de aportar determinada documentación, era susceptible de recurso en vía administrativa.
Sobre esta cuestión se pronuncian en similares términos los artículos 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y 25.1 de la Ley de la Jurisdicción (LJ), preceptos ambos que la parte recurrente consideró infringidos por la sentencia recurrida.
El artículo 112.1 de la LPAC, con una redacción idéntica a la del artículo 107.1 de la Ley 30/1992, declara que pueden ser objeto de recurso en la vía administrativa:
"(...) las resoluciones y los actos de trámite , si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos ".
El artículo 25.1 LJ, en relación con el recurso contencioso administrativo, declarara actos impugnables:
"(...) los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite , si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos".
Examinaremos a continuación los argumentos de la parte recurrente en favor de la recurribilidad del requerimiento de información, que se han resumido anteriormente y que, en síntesis, se basaron en considerar que el requerimiento de información no era un acto de trámite o, en su caso, se trataba de un acto trámite cualificado y susceptible por ello de recurso.
La impugnabilidad o no de los actos administrativos viene determinada en los preceptos que acabamos de transcribir por la función del acto de que se trate en el procedimiento administrativo, en el que cabe diferenciar entre los actos de trámite , que tienen un carácter preparatorio o instrumental y la resolución final, que decide el fondo del asunto y pone término al procedimiento, de forma que los recursos solo serán admisibles frente esta última y, no frente a los actos de trámite , con las excepciones a que luego nos referiremos.
Lo anterior no supone que los actos de trámite no sean susceptibles de impugnación, sino únicamente que no pueden ser impugnados de forma separada al acto que ponga término al procedimiento.
Así resulta del artículo 112.1 LPAC, que señala:
La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.
El requerimiento de información a que se refiere este recurso, dirigido por la Agencia Catalana del Consumo a una entidad bancaria (el desaparecido Banco Popular Español), en el que le comunicó la presentación de una denuncia y le requirió para que aportara la documentación contractual relacionada con la denuncia y, de manera más general, la publicidad emitida sobre determinados préstamos hipotecarios, no es un acto de terminación del procedimiento, sino un acto de trámite dictado en el marco del procedimiento de diligencias previas, regulado por el artículo 341.2 de la Ley autonómica 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña en la forma siguiente
Antes de acordar la incoación del expediente sancionador, puede ordenarse la práctica de diligencias previas con la finalidad de averiguar las circunstancias de los hechos y los sujetos responsables.
Es claro, por tanto, que el requerimiento de información acordado en esas diligencias previas no pone término al procedimiento, sino que se trata de un acto instrumental o de preparación, que persigue la finalidad prevista por el precepto autonómico citado de la averiguación de los hechos y sujetos responsables, a los efectos de preparar o hacer posible una posterior decisión final o de fondo sobre los hechos investigados.

CUARTO.-Sobre la jurisprudencia de esta Sala citada por la parte recurrente para justificar que el requerimiento de información no era un acto de trámite .
La parte recurrente alega que existe jurisprudencia que admite la recurribilidad autónoma de determinados requerimientos de información, por ejemplo en el ámbito tributario, como la sentencia de esta Sala 479/2019, de 8 de abril, que fija la doctrina jurisprudencial a que ahora se hará mención, que considera trasladable al presente supuesto, por cuanto el requerimiento de información practicado por las autoridades de consumo es una diligencia previa a la posible incoación de un procedimiento sancionador, si bien se trata de actuaciones distintas y separadas, de acuerdo con la jurisprudencia citada, y por consiguiente el requerimiento ha de ser susceptible de impugnación de conformidad con los artículos 112.1 de la Ley 39/2015 y 25 de la Ley jurisdiccional, cuya infracción imputa a la sentencia recurrida.
La doctrina establecida en la sentencia de esta Sala de 8 de abril de 2019 (recurso 4632/2017), citada por la parte recurrente, no es de aplicación en la resolución del presente caso, pues en aquella ocasión la Sala se pronunció sobre una cuestión de interés casacional que no guarda relación con la que hemos de resolver en este recurso, en interpretación además de normas jurídicas distintas a aquellas que son aquí se aplicación.
Así, en primer lugar, la sentencia de esta Sala citada por la parte recurrente recayó en un recurso en el que se discutía si se había completado o no el plazo de prescripción del derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación, para lo que debía resolver si las actuaciones inspectoras había excedido o no del plazo máximo de duración autorizado por la ley, habida cuenta que si se llegaba a la conclusión de que se había superado el límite de duración previsto legalmente de 12 meses para el procedimiento inspector, la consecuencia sería la de no tenerse por interrumpido por dichas actuaciones el plazo de prescripción para liquidar la deuda tributaria. Para resolver si las actuaciones inspectoras había excedido o no el plazo máximo de duración previsto por la ley, resultaba determinante decidir si las actuaciones inspectoras que concluyeron con la liquidación tributaria se habían iniciado en la fecha en que se formuló al obligado tributario un requerimiento de información, que era la tesis de la sentencia impugnada, o en el momento posterior en el que se le comunicó formalmente al obligado tributario el inicio de las actuaciones inspectoras.
En este contexto, la cuestión de interés casacional para la formación de jurisprudencia, tal y como fue identificada en el correspondiente auto de admisión, consistió en "determinar si los requerimientos de información dirigidos a los obligados tributarios y relativos al cumplimiento de sus propias obligaciones tributarias suponen el inicio de un procedimiento inspector, si se tiene en cuenta el resultado para acordar dicha dicho procedimiento o, por el contrario, se está en presencia de actuaciones distintas y separadas, operando los plazos de duración del procedimiento inspector de modo autónomo y separado".
La sentencia de esta Sala citada por la parte recurrente, en su fundamentación jurídica (FJ 4º), distingue entre los requerimientos individualizados de obtención de información efectuados (i) con carácter previo a la iniciación de los procedimientos de aplicación de los tributos y (ii) los procedimientos que pueden formularse en el curso de un procedimiento ya iniciado, y dentro de estos últimos, realiza otra distinción entre (a) requerimientos relativos a datos o justificantes del propio obligado tributario, que no serían impugnables pues se trata de meros actos de trámite dentro del procedimiento de comprobación, y (b) requerimientos dirigidos a un tercero, distinto del obligado objeto de comprobación, para que aporte datos derivados de las relaciones económicas o financieras existentes entre ambos, que sería recurrible por aquel a quien se ha dirigido, pues determina obligaciones a su cargo, de conformidad con el artículo 227.1.a) LGT (RCL 2003, 2945) .
La respuesta de la sentencia de esta Sala a la cuestión de interés casacional planteada fue que (FJ 5º) "los requerimientos de obtención de información dirigidos a los obligados tributarios y relativos al cumplimiento de sus propias obligaciones tributarias no supone el inicio de un procedimiento inspector, aunque se tenga en cuenta el resultado del requerimiento de información para acordar el posterior procedimiento de investigación o comprobación, ya que se está, por regla general, en presencia de actuaciones distintas y separadas. En consecuencia, los plazos de duración del procedimiento inspector operan de modo autónomo e independiente de la fecha en que se hubiera cursado el requerimiento de información."
Así pues, en la sentencia de esta Sala que invoca la parte recurrente se trataba de decidir sobre el momento del inicio de un procedimiento de comprobación tributaria, mientras que ahora nos planteamos la impugnabilidad de un requerimiento de información.
En segundo lugar, la sentencia de esta Sala invocada por la parte recurrente se refiere a procedimientos distintos a los que son objeto de examen en este recurso. Así, la indicada sentencia distingue entre los requerimientos de información que tienen lugar al margen del procedimiento inspector, amparados por el artículo 93.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), como una concreción de los deberes de colaboración social en la aplicación de los tributos y el procedimiento de inspección de los artículos 147 y siguientes de la LGT, precisando al respecto el artículo 30.3, en su último párrafo, del Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio , por el que se aprueba el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, que "...Los requerimientos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones propias de la persona o entidad requerida no suponen, en ningún caso, el inicio de un procedimiento de comprobación o de investigación" .
Por tanto, estimamos que las conclusiones que la parte recurrente obtiene de la sentencia de esta Sala citada en su recurso, respecto de la relación entre un requerimiento de información relativo a la aplicación de los tributos y un procedimiento de inspección tributaria, regidos por su normativa específica, no son trasladables en la forma que pretende la parte recurrente a las diligencias previas y el procedimiento sancionador regulados por la Ley de la Comunidad Autónoma de Cataluña 22/2010.
Sin perjuicio de lo anterior y con las salvedades propias derivadas de su distinto régimen jurídico, cabe señalar que la sentencia citada por la parte recurrente admite (FJ 4º) que los requerimientos de información acordados en un procedimiento inspector solo son recurribles de forma autónoma cuando se dirijan a un tercero, distinto del obligado objeto de comprobación, para que aporte datos derivados de las relaciones económicas o financieras existentes entre ambos, pues determinan obligaciones a cargo de dicho tercero, de conformidad con el artículo 227.1.a) LGT, pero en cambio no serían recurribles los requerimientos cuando tengan por objeto datos o justificantes del propio obligado tributario, pues se trataría entonces de meros actos de trámite dentro del procedimiento de comprobación, y en este recurso el requerimiento de que tratamos, tenía por objeto la aportación de datos y documentos relativos a la actividad de la propia entidad bancaria requerida.
En todo caso, que la sentencia citada por la parte recurrente señale que el requerimiento de información y el procedimiento de investigación o comprobación tributaria son actuaciones distintas y separadas en nada desdice la conclusión a la que llegamos anteriormente de que, en este recurso, el requerimiento de información fue acordado en un procedimiento de diligencias previas regulado por el artículo 341.2 de la Ley catalana 22/2010, con la finalidad de averiguar las circunstancias de los hechos y los sujetos responsables, por lo que en modo alguno decide el fondo del asunto ni pone término el procedimiento, sino que se trata de un acto de trámite , en cuanto prepara o hace posible la decisión final, cualquiera que esta sea, que deba acordarse en el indicado procedimiento de diligencias previas.

QUINTO.-Sobre si el requerimiento de información es un acto de trámite cualificado.
Alega la parte recurrente que aún en el supuesto de que se considerase que los requerimientos de información a que nos referimos sean actos de trámite , su naturaleza sería de la un acto de trámite cualificado de los descritos en el artículo 112.1 de la LCAP, antes transcrito, susceptible por tanto de recurso.
Es cierto, como afirma la parte recurrente, que esta Sala del Tribunal Supremo ha considerado recurribles actos de trámite en función de las circunstancias concurrentes, esto es, cuando dichas circunstancias pongan de relieve que el acto de trámite es uno de los citados como cualificados en el artículo 112.1 de la LPAC, porque deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable.
Así ocurre con los dos supuestos que cita el escrito de interposición del recurso, la sentencia de 7 de mayo de 1999, que admitió el recurso frente a un acto de iniciación del procedimiento sancionador, por razón de que incorporaba la medida cautelar de paralización de unas obras, y la sentencia de 13 de febrero de 2008 (recurso 11414/2004), sobre un requerimiento de información en materia de telecomunicaciones, que estimó también admisible el recurso por el importante número de informaciones, varias de ellas de carácter confidencial que incluían secretos comerciales, relativos a estrategias operativas y comerciales, que podían favorecer a los competidores y, en particular, a la empresa que había formulado la denuncia, cuya puesta a disposición de terceros sin declaración de confidencialidad estimó la Sala que podía ocasionar perjuicios irreparables a la recurrente.
El carácter casuístico que preside la materia de la que tratamos, hace imprescindible el examen particularizado del requerimiento de que se trate, en especial de su objeto y extensión, a fin de decidir si puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 112.1 de la LPAC que lo cualifiquen como acto de trámite y abran la puerta a su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.
Ya hemos hecho referencia con anterioridad en esta sentencia que el requerimiento que la Agencia Catalana del Consumo dirigió al Banco Popular Español tenía por objeto la aportación: a) de la documentación contractual correspondiente al préstamo hipotecario a que se refería la denuncia presentada, que ya acompañaba copia de la escritura del préstamo y b) copia de las publicidades, folletos o invitaciones en relación con ese tipo de préstamo hipotecario (referenciado al índice IRPH), efectuadas en Cataluña por la entidad bancaria.
No consideramos que este requerimiento produzca los efectos descritos en el artículo 112.1 de la LPAC, pues como ya hemos avanzado, no decide ni directa ni indirectamente el fondo del asunto, ni determina la imposibilidad de continuar el procedimiento en que fue acordado, de diligencias previas del artículo 341.2 de la Ley autonómica 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, ni estima la Sala que produzca cualquier clase de indefensión o un perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos de la entidad bancaria o de un tercero, o al menos la parte recurrente ni siquiera ha alegado la indefensión o los perjuicios de esa naturaleza que pudieran seguirse del requerimiento formulado.
Una vez decidido que no cabía la interposición de recurso de forma separada contra el requerimiento de información de que trata este recurso, por no tratarse de un acto incluido en la relación de actos recurribles del artículo 112.1 de la LPAC, es claro que no puede entrarse en el examen de las demás cuestiones que plantea la parte recurrente, relativas al fondo del asunto, como la inexistencia de indicios de ilegalidad en el índice IRPH de referencia en el préstamo hipotecario denunciado, la improcedencia de incoación de un procedimiento sancionador que ni siquiera se había iniciado o la competencia inspectora en este caso).

SEXTO.-Conclusión.
De acuerdo con los razonamientos anteriores, estimamos que el requerimiento de información a que se refiere este procedimiento no se encuentra entre las resoluciones y actos de trámite comprendidos en el artículo 112.1 LPAC -ni tampoco entre los actos enumerados por el artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción- por lo que no se trataba de un acto impugnable, y la sentencia recurrida no infringió los mencionados preceptos al declarar la inadmisibilidad del recurso interpuesto en vía administrativa, lo que nos lleva a la desestimación de recurso de casación.

SÉPTIMO.- Respuesta de la Sala a la cuestión de interés casacional para la fijación de jurisprudencia planteada en este recurso.
Como ha quedado expresado en los antecedentes de hecho de esta sentencia, la cuestión que en este recurso reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en precisar si los requerimientos de información que las autoridades de consumo dirigen a las entidades bancarias (con obligación de aportar determinada documentación) son susceptibles de recurso, tanto en la vía administrativa como en la vía contencioso-administrativa.
Habida cuenta de la diversidad que pueden presentar los requerimientos de información dirigidos por las autoridades de consumo a las entidades bancarias, no cabe dar a la cuestión de interés casacional suscitada por este recurso una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias que concurran en el requerimiento de información de que se trate, en especial las relativas a su objeto y extensión, a fin de decidir si el requerimiento en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.
Advertido lo anterior, la doctrina de interés casacional que debemos fijar, como consecuencia de lo anteriormente razonado, es que en un caso como el examinado, los requerimientos de información que las autoridades de consumo dirijan a las entidades bancarias, con obligación de aportar determinada documentación relativa a la relación con un consumidor que éste haya denunciado o con su propia actividad bancaria en términos generales, en el marco de unas diligencias previas anteriores al eventual inicio de un expediente sancionador, han de considerarse actos de trámite , no susceptibles por tanto de impugnación separada, siempre que no produzcan los efectos descritos en el artículo 112.1 de la LPAC.
Lo anterior no significa que dichos requerimientos de información estén excluidos de su cuestionamiento, bien en vía administrativa o jurisdiccional, sino únicamente que no cabe su impugnación autónoma o separada, de forma que las eventuales discrepancias sobre su legalidad habrán de plantearse en la impugnación del acto resolutorio del procedimiento.

LA INCLUSIÓN EN LA RED NATURA 2000 IMPIDE LA URBANIZACIÓN

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2020 (RC 7270/2018) declara la nulidad de las directrices autonómicas de Extremadura que exceptúan de la clasificación del suelo propio de la RED NATURA 2000 como no urbanizable el caso de que “en el momento de aprobación de este documento ya están clasificados como urbano o urbanizable".

A este respecto, el Alto Tribunal declara que “la elaboración de las listas por las Comunidades Autónomas no es algo inocuo, algo que no produzca efectos jurídicos y materiales; no es una mera propuesta neutra, sino un acto administrativo que habilita y obliga a la propia Comunidad Autónoma a adoptar "medidas de protección adecuadas" para los lugares incluidos; se trata de un acto que, siendo una propuesta, pone una condición necesaria y suficiente para crear en la Comunidad Autónoma la obligación de adoptar medidas de protección adecuadas, las cuales pueden quizá afectar a ciertos contenidos del derecho de los propietarios de los terrenos incluidos, razón por la cual la elaboración de las listas puede ser impugnada por los interesados al tener un contenido que excede de la pura ordenación o impulso del procedimiento".

Y declara que “la en suelos con esa importancia, desde el punto de vista de la conservación de los elementos claves, no es posible un desarrollo urbanístico, con lo que no se puede aceptar la referencia que realiza el precepto a los suelos que ya estén clasificados como urbanizables… Cosa distinta debe predicarse del suelo urbano, cuyo carácter reglado y no discrecional es del mismo grado que el existente para calificar como no urbanizable el suelo con valores ambientales que proteger, de los que los incluidos en RED NATURA 2000 son el paradigma, máxime cuando nos encontramos con un supuesto ciertamente excepcional, la determinación de suelo urbano (algunas ciudades, como Cáceres) que están zonificadas como ZIP por la presencia del cernícalo primilla. "

En resumen, aunque la Sala niega pronunciarse sobre cómo deba quedar redactado el precepto, pues no corresponde al Tribunal, podemos entender que los terrenos enclavados en la RED NATURA 2000 deben preservarse del desarrollo urbano, y por tanto clasificarse como no urbanizables, salvo que se trate de suelo que ya ha alcanzado la condición de urbano.

EVALUACIÓN AMBIENTAL RESPECTO DE PREVISIONES DE INSTALACIÓN DE AEROGENERADORES

 

La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala) de 25 de junio de 2020 (Asunto C-24/19) se pronuncia sobre la necesidad de evaluación ambiental respecto de planes o programas relativos a la instalación de aerogeneradores.

En el fallo decide:

1) El artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, debe interpretarse en el sentido de que están comprendidas en el concepto «planes y programas» una orden y una circular, adoptadas por el Gobierno de una entidad federada de un Estado miembro, que contienen diversas disposiciones relativas a la instalación y explotación de aerogeneradores.

2) El artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que constituyen planes y programas que deben someterse a una evaluación medioambiental en virtud de dicha disposición una orden y una circular que contienen diversas disposiciones relativas a la instalación y explotación de aerogeneradores, entre ellas, medidas relativas a la proyección de sombra, a la seguridad y a las normas sobre ruidos.

3) Cuando resulta que una evaluación medioambiental, en el sentido de la Directiva 2001/42, debería haberse realizado antes de la adopción de la orden y de la circular en las que se basa una autorización de instalación y explotación de aerogeneradores impugnada ante un tribunal nacional, de modo que esos actos y esa autorización no son conformes con el Derecho de la Unión, dicho tribunal solo puede mantener los efectos de tales actos y de tal autorización si el Derecho interno se lo permite en el marco del litigio del que conoce, en el supuesto de que la anulación de la referida autorización pueda tener repercusiones significativas en el suministro de electricidad de todo el Estado miembro en cuestión y únicamente durante el tiempo estrictamente necesario para corregir dicha ilegalidad. Corresponde al tribunal remitente, en su caso, efectuar esta apreciación en el litigio principal.

EL TS ANULA EL COEFICIENTE CORRECTOR PARA CLASES DE CULTIVOS PARA DETERMINAR EL JUSTIPRECIO

Conforme a la Disposición adicional séptima.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015 (TRLS15), “Para la capitalización de la renta anual real o potencial de la explotación a que se refiere el apartado 1 del artículo 36, se utilizará como tipo de capitalización el valor promedio de los datos anuales publicados por el Banco de España de la rentabilidad de las Obligaciones del Estado a 30 años, correspondientes a los tres años anteriores a la fecha a la que deba entenderse referida la valoración”. Esta redacción fue conferida por la Ley de Carreteras, de 29 de septiembre de 2015, que modificó por segunda vez la redacción original de la LS de 2007 (pues la reducción progresiva de los tipos de interés de la deuda pública determinaba una cierta burbuja en la capitalización, ya que, como sabemos, a menor tipo de interés mayor es el resultado del valor del terreno).

Además, el apartado 2 de la misma disposición añade que “Este tipo de capitalización podrá ser corregido aplicando a la referencia indicada en el apartado anterior un coeficiente corrector en función del tipo de cultivo, explotación o aprovechamiento del suelo, cuando el resultado de las valoraciones se aleje de forma significativa respecto de los precios de mercado del suelo rural sin expectativas urbanísticas. Los términos de dicha corrección se determinarán reglamentariamente”, dando lugar así a coeficientes correctores del tipo de capitalización. De este modo, si bien en principio el tipo de interés será el de las Obligaciones del Estado en los términos expuestos, si su aplicación supone un riesgo de alejamiento del mercado (eso sí, del suelo rural y sin consideración a expectativas urbanísticas) pueden fijarse coeficientes que modifique el tipo aplicable.

Pues bien, recogiendo el guante del apartado 2 de la disposición adicional 7ª del TRLS15, el art. 12.1 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo (RV) previene que “Los tipos de capitalización que se aplicarán en la valoración en suelo rural, de acuerdo con los usos y aprovechamientos de la explotación, serán los siguientes:

a) Como tipo de capitalización aplicable con carácter general, r1, se utilizará el establecido en el apartado 1 de la Disposición adicional séptima del texto refundido de la Ley de Suelo.

b) Cuando en el suelo rural se desarrollen actividades agropecuarias o forestales, se utilizará como tipo de capitalización, r2, el resultado de multiplicar el tipo de capitalización general r1 por el coeficiente corrector establecido en la tabla del Anexo I de este Reglamento según el tipo de cultivo o aprovechamiento.

c) Cuando en el suelo rural se desarrollen actividades extractivas, comerciales, industriales y de servicios, se utilizará como tipo de capitalización, r3, el resultado de multiplicar el tipo de capitalización r1 por un coeficiente corrector que deberá ser determinado en función de la naturaleza y características de cada explotación de acuerdo con el riesgo previsible en la obtención de rentas. La determinación de este coeficiente corrector se realizará sobre la base de información objetiva proporcionada por estudios estadísticos sobre la rentabilidad esperada de cada actividad en el respectivo ámbito territorial. El valor de este coeficiente corrector no podrá ser inferior a la unidad y el resultado de su aplicación sobre el tipo de capitalización general r1, expresado en porcentaje, no podrá ser superior a ocho”.

Sin embargo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de junio de 2020 (RC 7663/2018) declara la nulidad del art. 12.1º.b) RV y del Anexo I, por considerar dicho precepto “ultra vires”, al establecer de forma taxativa para cada tipo de cultivo la corrección. Dice así:

”De entrada es significativo que el artículo 12 solo haga referencia concreta al coeficiente general del tipo de capitalización (r1), para el que se remite al párrafo primero de la Disposición Adicional, esto es, será el que se fije por el Banco de España. Y también es significativo que cuando el artículo 13 del Reglamento concreta la regla para determinar el valor de capitalización, solo tome en consideración, no el señalado tipo de capitalización (r1), sino el coeficiente corrector (r2). Ello obliga a considerar que si el artículo 12 contiene la fórmula de los

tipos de capitalización, conforme a lo que se dispone en el párrafo primero de la Disposición Adicional Séptima de la Ley, nos obliga a concluir que, aunque no se diga de manera expresa --implícitamente si se dice--, para el suelo rural con destino a actividades agropecuarias o forestales, debe aplicarse la regla que se contiene en el párrafo 1º.b), que sí hace ya referencia al tipo de capitalización r2, estableciendo que será el que resulte " de multiplicar el tipo de capitalización general r1 por el coeficiente corrector establecido en la tabla del Anexo I de

este Reglamento según el tipo de cultivo o aprovechamiento."

Obligados a interpretar el precepto conforme a sus propios términos --el criterio gramatical es el primero de los mencionados en el artículo 3 del Código Civil--, lo que hace este párrafo del artículo 12 del Reglamento y el Anexo a que se remite, es dar cumplimiento, y con carácter general y objetivo, al párrafo segundo de la Disposición Adicional, utilizando la misma denominación de " coeficiente corrector"; con olvido de que ese coeficiente no está ya en función de la corrección que se impone en la Disposición cuando se concluya en una

valoración que se aleje significativamente de los precios de mercado. Es decir, la norma reglamentaria omite la condición que llevaría a aplicar ese coeficiente corrector, incluso que lo fija con carácter absoluto, impidiendo al tasador poder efectuar esa corrección en función de las condiciones de cada caso, habida cuenta de que los coeficientes que se fijan en el Anexo no tienen escala alguna de aplicación.

Añadamos que si, como sucede, todos los coeficientes del Anexo son inferiores a la unidad, lo que impone el Reglamento es que el valor del terreno rural que resultase de aplicar a la renta el tipo de capitalización, que es el método básico que impone el Legislador, debe reducirse, con independencia de que se aleje y significativamente del concepto, ciertamente confuso, de lo que se denomina precios de mercado, lo que obliga al tasador a obtener primero este precio y, tomándolo como punto de referencia, aplicar el método de valoración que regula el Reglamento; pero con la peculiaridad de que, pese a tener como referencia aquel

precio, el tasador deberá aplicar el coeficiente corrector, en suma, rebajando el valor del suelo, exista o no alejamiento, significativo o no, de aquel precio de mercado que había calculado.

Esa oscura regulación, que suscita el ultra vires, es indudable que genera la confusión de la que se hace eco la sentencia de instancia y que hemos de interpretar, cual se nos impone en el presente recurso, para lo cual hay que partir, a la vista de la jerarquía normativa, de la regla básica; el tipo de capitalización ha de ser, imperativamente, el fijado por el Banco de España, previsto en la Disposición Adicional Séptima, párrafo primero. Y es aplicando dicho tipo (divisor) a la renta anual (dividendo), ya previamente obtenida conforme a la regla que se contienen en el artículo 9 del Reglamento, el que dará como resultado el valor de capitalización

del suelo (cociente) [V=R:r; del artículo 11.a) in fine]. Pues bien, será cuando se haya obtenido dicho valor de capitalización y se constate que el precio obtenido para los terrenos "se aleje de forma significativa respecto de los precios de mercado del suelo rural sin expectativas urbanísticas", cuando deberá entrar en juego el coeficiente de corrección que establece el párrafo segundo de la Disposición Adicional, lo que obliga a retroceder en ese proceso al momento de aplicar el tipo de capitalización, que no será ya el fijado por el Banco de España, sino aquel que resulte procedente al valor del mercado por quien haya de realizar la tasación, con carácter técnico.

Es cierto que la misma Disposición Adicional hace una remisión al Reglamento. No se olvide el origen del precepto, que remitía esa corrección a las Leyes de Presupuesto y que con la reforma se atribuye esa corrección del valor resultante con referencia al precio de mercado al tasador que esté obligado a determinar el valor de los terrenos de naturaleza rural, pero conforme a lo que se estableciese en el Reglamento, como termina concluyendo el párrafo segundo de la Disposición Adicional. Y, en efecto, el artículo 12 del Reglamento es el

que determina como ha de calcularse el tipo de capitalización, partiendo, era obvio, del tipo fijado por el Banco de España, pero a ese tipo, imperativamente impone el precepto en su párrafo 1..b) (" se utilizará como tipo de capitalización") que se aplique el " coeficiente corrector", haya habido o no variación significativa del valor obtenido aplicando el tipo del Banco de España con el precio de mercado.

En definitiva, insistimos, dado que todos los coeficientes correctores que se contienen en el Anexo son inferiores a la unidad y han de multiplicar por el tipo fijado por el Banco de España, se termina por reducir este tipo y, a la postre, el valor por capitalización.

Es evidente, ya lo apuntamos antes, que la regulación que contiene el Reglamento es contraria a la regla básica que establece la Ley (Disposición Adicional Séptima), porque con sus normas no se aplicará ya, en ningún caso, ese tipo fijado por el mencionado Organismo, sino muy inferior, en función del " tipo de cultivo o aprovechamiento" y con independencia de que el valor resultante estuviera o no alejado del precio de mercado (que, por cierto, parece que el titular de la potestad reglamentaria termina por considerar que es el que resulta de sus propias normas y del fijado en el mercado ni el que resulte de aplicar el tipo legal del Banco de España).

Es más, incluso buscándole alguna justificación al artículo 12.1º.a) de hacerle perder su carácter imperativo (que se contempla a los meros efectos de la polémica suscitada, porque el precepto no deja dudas ni en su letra ni en su finalidad), la remisión a los coeficientes taxativos del Anexo, sin margen alguno de apreciación en una banda más o menos amplia, tampoco se adaptaría a la Ley, porque deberá convenirse que si lo que se trata de corregir es el valor resultante de las normas reglamentarias con el hipotético precio de mercado, será en cada caso concreto, para realizar esa corrección, como deberá aplicarse el coeficiente de corrección.

La conclusión de lo expuesto es que tanto el párrafo 12.1º.b) del Reglamento como su Anexo comportan una clara contradicción con lo dispuesto en la Disposición Adicional Séptima del Texto Refundido de la Ley del Suelo, por lo que comporta el vicio de nulidad de pleno derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 47.2º.de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (antiguo artículo 62 de la Ley 30/1992). “