La Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de
2025 (RC 7213/2023) declara que "El hecho de
que dos o más instalaciones de parques eólicos compartan instalaciones de
conexión no comporta, ineludiblemente, que debamos considerar la existencia de
un único proyecto de parque eólico a efectos de su evaluación medioambiental",
y "La determinación de si, en tal supuesto, debe considerarse o
no la existencia de un único parque eólico a efectos de su adecuada
evaluación ambiental deberá hacerse en cada caso atendiendo a las
circunstancias concurrentes, a la luz de la normativa y de la jurisprudencia
aplicables."
A esta conclusión llega a través de los siguientes
razonamientos
I. Precisión inicial sobre la
perspectiva del análisis.
Antes de nada, conviene hacer una precisión que es de
suma importancia. La cuestión de interés casacional indicada va a ser analizada
exclusivamente desde la perspectiva medioambiental, que es a la que alude el
auto de admisión, prescindiendo de las consideraciones que, en su caso,
pudieran hacerse si se analizara la cuestión del carácter unitario de los
parques eólicos desde la perspectiva de la competencia del Estado y de las
Comunidades Autónomas, o desde el punto de vista urbanístico, o bajo el prisma
del Derecho de la Competencia.
Y ello debe ser así porque, como hemos dicho
reiteradamente, (por todas, baste citar la STS n.º 1.902/2024, de 28 de
noviembre, RC 119/2023), para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas
debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de
admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto",
prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la
actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las
partes.
II. Concepto de parque eólico y de
instalaciones de conexión.
El artículo 2.i) del Real Decreto 1183/2020, de 29 de
diciembre, de acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de
energía eléctrica define la "Instalación de generación de electricidad”
como "una instalación que se compone de uno o más módulos de
generación de electricidad y, en su caso, de una o varias instalaciones de
almacenamiento de energía que inyectan energía a la red, conectados todos ellos
a un punto de la red a través de una misma posición".
Ese concepto de instalación de generación de
electricidades, como vemos, un concepto más amplio que el de parque eólico, al
que, sin duda, engloba.
Un concepto más específico de parque eólico lo
encontramos en el Diccionario del Español Jurídico que -en consonancia con el
artículo 2 de la Ley gallega 8/2009, de 22 de diciembre, por la que se regula
el aprovechamiento eólico en Galicia y se crean el canon eólico y el fondo de
compensación ambiental- define el "parque eólico" como "una
instalación de producción de electricidad a partir de energía eólica,
constituida por uno o varios aerogeneradores interconectados eléctricamente con
líneas propias, que comparten una misma estructura de accesos y control, con
medición de energía propia, así como con la obra civil necesaria".
Y, en coincidencia con este concepto, como luego veremos,
la jurisprudencia -por todas, baste citar la STS de 20 de abril de 2006 (RC
5814/2003)- ha venido refiriéndose a los parques eólicos como
"instalaciones que agrupan grandes aerogeneradores a fin de producir
electricidad a partir de energía del viento", precisando cuáles deben ser
sus principales caracteres.
Por su parte, el artículo 30.1 del Real Decreto 1955/2000
dispone que "Se entenderá por instalaciones de conexión de generación
aquéllas que sirvan de enlace entre una o varias centrales de generación de
energía eléctrica y la correspondiente instalación de transporte o distribución”.
Y añade: "A los efectos establecidos en el artículo 21.7 de la
Ley 54/1997 del Sector Eléctrico, constituyen instalaciones de conexión las
subestaciones y líneas en tensión de transporte o distribución que resulten
necesarias para la efectiva unión de la instalación de generación a la red
preexistente o resultante de la planificación aprobada".
Así pues, se trata de determinar si el hecho de que dos o
más parques eólicos compartan instalaciones de conexión, por las que la energía
eléctrica producida por dichos parques se evacua y conecta con la red de
transporte o distribución, determina que se deban considerar como un único
parque eólico, es decir, como un único proyecto a efectos de su evaluación
ambiental.
III. El carácter unitario de los
parques eólicos.
1 El carácter unitario de los parques
eólicos ha sido reconocido reiteradamente por esta Sala del Tribunal Supremo.
Así, en la STS de 20 de abril de 2006 (RC 5814/2003)
decíamos:
«(...) En la reciente sentencia de 28 de marzo de 2006
(recurso de casación número 5527/2003) hemos abordado el análisis de diversos
aspectos del régimen jurídico de la energía eólica y, en concreto, los
relativos a la figura novedosa de los parques eólicos como instalaciones que
agrupan grandes aerogeneradores a fin de producir de electricidad a partir de
energía del viento. Si algún sentido tiene dicha figura, con la significación
jurídica que diversas normas le han reconocido, es precisamente la de integrar
en sí varios aerogeneradores interconectados y disponerlos de modo que no
atenúen unos el rendimiento eólico de otros, en zonas con determinados
requisitos mínimos (velocidad y constancia del viento) con el fin de optimizar
el aprovechamiento energético y disminuir los costes de su conexión a las redes
de distribución o transporte de energía eléctrica.
Es consustancial, pues, a los parques eólicos su carácter
unitario de modo que los aerogeneradores en ellos agrupados necesariamente han
de compartir, además de las líneas propias de unión entre sí, unos mismos
accesos, un mismo sistema de control y unas infraestructuras comunes
(normalmente, el edificio necesario para su gestión y la subestación
transformadora). Y, sobre todo, dado que la energía resultante ha de inyectarse
mediante una sola línea de conexión del parque eólico en su conjunto a la red de
distribución o transporte de electricidad -pues no se cumplirían los criterios
de rendimiento energético y de un mínimo impacto ambiental si cada
aerogenerador pudiera conectarse independientemente, con su propia línea de
evacuación de la energía eléctrica producida, hasta el punto de conexión con la
red eléctrica-, no es posible descomponer, a efectos jurídicos, un parque
eólico proyectado con estas características para diseccionar de él varios de
sus aerogeneradores a los que se daría un tratamiento autónomo.»
Este carácter unitario, consustancial a los parques
eólicos, ha sido después reiterado en otras sentencias de esta Sala, pudiendo
mencionarse, a título de ejemplo, la STS n.º 556/2017, de 30 de marzo (que, a
su vez, invoca las SSTS de 20 de abril de 2006 - RC 5814/2013-, de 5 de junio
de 2007 - RC 8975/2004-, y de 16 de octubre de 2015 - RC 1827/2013-). Pues
bien, aquella sentencia reconoce el carácter unitario de los parques eólicos
"en el sentido de que todos sus elementos e instalaciones debían
contemplase desde una perspectiva unitaria, desde los accesos y los propios
aerogeneradores hasta la línea de conexión del parque en su conjunto con la red
de distribución o transporte de electricidad. Ello conlleva, efectivamente, que
no podría darse un tratamiento separado a grupos de aerogeneradores de forma
artificiosa y tratarlos como parques autónomos, o duplicar instalaciones con el
mismo fin, pues ello comportaría efectivamente un fraude de ley que, al margen
de su mayor impacto medioambiental, podría suponer una alteración de la
competencia o una evitación de mayores exigencias medioambientales".
Por tanto, a la luz de la jurisprudencia de esta Sala,
para determinar si se produce una ruptura artificiosa del carácter unitario con
el que deben contemplarse los parques eólicos debe valorarse -además del
supuesto legalmente previsto en el Anexo VI B.n de la Ley 21/2013, de 9 de
diciembre, de evaluación ambiental, referido al fraccionamiento de proyectos
para eludir la evaluación ambiental ordinaria (que aquí no se produce)- si el
tratamiento separado de elementos e instalaciones puede responder a «una alteración
de la competencia o una evitación de mayores exigencias medioambientales».
La incidencia en la competencia -que aquí no ha entrado
en discusión- o en el canon de control medioambiental -que es el que nos ocupa-
se erigen, por tanto, en elementos determinantes que deben ser tenidos en
cuenta.
El indiscutible interés público de naturaleza
medioambiental que concurre en el fomento y desarrollo de las energías
renovables, puesto de manifiesto tanto por la normativa interna como por la de
la UE que las recurrentes invocan, vinculado a la necesidad de alcanzar los
objetivos de ambición climática ligados a la descarbonización y al logro de la
neutralidad climática en el horizonte temporal comprometido tanto por España
como por la UE en el marco del Acuerdo de París, no puede derivar en una
devaluación del canon de control de la incidencia medioambiental de las
instalaciones vinculadas a dichas energías limpias, cuya compatibilidad con el
respeto al medio natural y físico en el que se ubican constituye una exigencia
simultánea del mismo interés público de protección del medio ambiente al que
aquéllas responden.
2. Pero esa consideración unitaria debe
deducirse de las particulares circunstancias del caso, a la vista de los
factores concurrentes en cada supuesto concreto, efectuando un análisis de
conjunto de todos ellos.
Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el
carácter inescindible o autónomo de parques eólicos que, habiendo sido
tramitados como proyectos separados, comparten instalaciones de conexión,
llegando a conclusiones distintas en función de los factores concurrentes en
cada supuesto concreto, teniendo siempre presente la perspectiva de la
incidencia del tratamiento separado en la adecuación de la evaluación ambiental
producida.
Así, en el caso de la STS n.º 556/2017 se afirmaba la
unidad del proyecto con base en los siguientes razonamientos:
«En el caso presente caso, es razonable la interpretación
de la Sala de instancia que considera acreditado que se trata de un único
conjunto de aerogeneradores tras la valoración de las características y
singularidades de los parques eólicos Cabeza Gorda I y Cabeza Gorda II
excluyendo su carácter diferenciado y su tramitación como dos parques autónomos
en el régimen de producción especial por la Comunidad Autónoma. La Sala de
instancia valora la ubicación de ambos parques y su continuidad física y también
pondera que ambos parques compartan elementos comunes relevantes, como es la
línea de evacuación de electricidad y también un mismo edificio común para el
control y alojamiento de los transformadores. A lo anterior añade la Sala de
instancia otro dato adicional, que es que la consideración separada de los
parques impide tener en cuenta los efectos sinérgicos de los mismos desde la
perspectiva medioambiental.
La unidad del proyecto resulta así de los datos fácticos
acreditados, como son la localización colindante de los parques, de los
elementos comunes como la línea de evacuación de electricidad y del hecho de
que se alojen en el mismo edificio de los transformadores, que se controlan
desde el mismo lugar. Por otra parte, la consideración separada de los dos
parques impide tener en cuenta los efectos desde el punto de vista del impacto
medioambiental, obviando un análisis del conjunto de los elementos implicados,
sin que pueda paliarse el defecto de concepción inicial con los estudios de
sinergias, limitado a determinados aspectos.»
Y, por ello, en aquel caso esta Sala concluyó que había
existido una fragmentación artificiosa de lo que hubiera debido ser un único
parque eólico, que no se había seguido la correcta calificación del régimen
jurídico de las instalaciones litigiosas en función de la potencia instalada, y
que la consideración separada de los dos parques impedía tener en cuenta los
efectos desde el punto de vista del impacto medioambiental, obviando un
análisis del conjunto de los elementos implicados, excluyéndose por la Sala que
la evaluación ambiental unitaria omitida pudiera ser suplida, en aquel caso,
por el estudio ambiental de los efectos acumulativos y sinérgicos de ambos
parques que allí había sido realizado, constatando su insuficiencia.
Sin embargo, el hecho de que se compartan determinados
elementos no debe llevar, siempre e ineludiblemente, a la conclusión de que
existe una fragmentación artificiosa de lo que debiera haber sido un único
parque eólico. En este sentido, podemos tomar como ejemplo la STS de 11 de
diciembre de 2013 (RC 4907/2010) que, tras recordar la doctrina establecida en
la STS de 24 de abril de 2006 (antes citada), decía:
«En el caso presente, sin embargo, no puede afirmarse que
haya sido ese el caso, sino que tiene razón la Sala de instancia cuando
entiende que estando acreditado que se trata de tres distintos conjuntos de
aerogeneradores que, si bien están ubicados en puntos próximos entre sí, tienen
accesos necesariamente distintos determinados por la orografía, no puede
considerarse que su consideración separada sea fraudulenta. En efecto, una cosa
es que los distintos elementos e instalaciones de un parque deban tener una
consideración unitaria y otra que ello impida que puedan existir parques
próximos y que estos puedan compartir la ubicación de algunos elementos o la
línea de vertido a la red.
En el caso de autos, los tres parques están ubicados en
sitios con puntos de accesos distintos, sin continuidad entre ellos, y tienen
por tanto cada uno su propia línea de salida de la electricidad generada. La
autonomía de los parques no resulta desvirtuada por el hecho de que las
instalaciones respectivas se ubiquen en la misma subestación, junto con las de
otro parque, y que la línea de evacuación de electricidad de los cuatro parques
sea común. En efecto, partiendo de que dicha localización separada de los
parques no sea una decisión destinada a obtener un resultado fraudulento, sino
que viene determinada por un uso racional de las posibilidades de explotación
ofrecidas por el terreno, resulta más favorable desde el punto de vista del
impacto medioambiental la ubicación conjunta de las instalaciones respectivas
(aparte de los aerogeneradores), aunque tales elementos de cada parque estén
separados dentro de dicha subestación y los parques tengan un funcionamiento
autónomo unos de otros. Por otra parte, la ubicación en la misma subestación de
las respectivas instalaciones en vez de construir tres subestaciones distintas
facilita a su vez la evacuación conjunta de la electricidad generada, lo que de
nuevo supone evitar la construcción de varias líneas de vertido a la red y, en
consecuencia, un menor impacto medioambiental.
Por otra parte, tal como señala la Sentencia recurrida,
la consideración separada de los tres parques no impide tener en cuenta los
efectos sinérgicos de los mismos desde el punto de vista del impacto
medioambiental, evitándose así que la separación implique una menor atención a
su impacto medioambiental. Finalmente, la denuncia de la infracción del
artículo 27.1.b) de la Ley del Sector Eléctrico tampoco puede prosperar, pues
es claro que, si no ha existido una fragmentación artificiosa de lo que hubiera
debido ser un único parque eólico, no se ha evitado de manera fraudulenta la
correcta calificación del régimen jurídico de las instalaciones litigiosas en
función de la potencia instalada.»
Y, más adelante, concluía en relación con el análisis de
impacto ambiental: "En lo que respecta a que hubiera sido preciso una
evaluación de un proyecto único, hay que reiterar lo dicho en el motivo
anterior y es que rechazado el motivo segundo relativo a que los tres parques
hubieran debido ser tramitados como uno solo, este argumento no puede
prosperar".
Como puede apreciarse, tras analizar las particulares
circunstancias concurrentes, la Sala llegó en este caso a la conclusión
contraria, es decir, que la separación de los tres parques analizados respondía
a un uso racional de las posibilidades de explotación ofrecidas por el terreno,
sin que el hecho de que se compartieran determinados elementos, como las
instalaciones de conexión, debiera llevar de forma ineludible a la conclusión
de que existiera una unidad inescindible, un único parque eólico, en definitiva,
un único proyecto que debiera haber sido objeto de una evaluación ambiental
única, y sin que la evaluación ambiental pudiera considerarse en aquel caso
devaluada por su no realización unitaria al haberse tenido en cuenta
debidamente los efectos acumulativos y sinérgicos de los parques.
3. Del análisis de la jurisprudencia de
esta Sala en relación con los parques eólicos se infiere sin dificultad la
conclusión de que es frecuente en la práctica que se soliciten y otorguen
autorizaciones para parques eólicos ubicados en lugares próximos entre sí y
que, además, comparten determinados elementos o infraestructuras, por poder ser
ello beneficioso tanto desde el punto de vista económico de los promotores como
del objetivo de limitar la afectación medioambiental que acompaña, por
definición, a las instalaciones eólicas.
No debemos olvidar, a este respecto, que la normativa ha
venido promoviendo la compartición de infraestructuras para limitar el impacto
medioambiental de este tipo de instalaciones, pudiendo citarse en este sentido,
a título de ejemplo el punto 5 del Anexo XI del Real Decreto 661/2007 (hoy
derogado); la Exposición de Motivos del Real Decreto 1183/2020; el artículo 123
del Real Decreto 1955/2000; y el punto 4 del Anexo XV del real Decreto
413/2014.
Esto es, atendiendo a lo expuesto hasta ahora podemos
afirmar que el uso de infraestructuras comunes es una exigencia técnica
impuesta o favorecida por la normativa aplicable, y que no siempre que dos o
más instalaciones de producción de energía eléctrica mediante aerogeneradores
compartan determinadas infraestructuras o elementos puede advertirse una
quiebra del carácter unitario que es consustancial a cada parque eólico.
Por tanto, esta circunstancia, por sí sola, ni impone la
consideración unitaria ni evita, tampoco, por lo mismo, que la separación pueda
calificarse de indebida cuando, en función de las circunstancias concurrentes,
pueda suponer una menor atención a su impacto medioambiental, extremo que
deberá dilucidarse en cada caso."
Este es un importante pronunciamiento pues a menudo
distintos parques eólicos o fotovoltaicos comparten infraestructuras de conexión
o evacuación. Este dato, por sí mismo, no obliga a su consideración conjunta a
efectos medioambientales. Con todo, recordemos que la doctrina del Alto
Tribunal no es un "no" rotundo, pues "La determinación
de si, en tal supuesto, debe considerarse o no la existencia de un único
parque eólico a efectos de su adecuada evaluación ambiental deberá hacerse en
cada caso atendiendo a las circunstancias concurrentes, a la luz de la
normativa y de la jurisprudencia aplicables." De forma que, según las
circunstancias, si podría considerarse ese carácter conjunto (p.ej. mismo
promotor, mismo proyecto conjunto, con una división de parques artificial).
Francisco Garcia Gomez de Mercado
Abogado
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