La Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2025 (Rec. 226/2022) nos recuerda que "en diferentes ocasiones esta Sala ha aplicado e interpretado los preceptos que han regulado los efectos de la resolución y de la declaración de nulidad de los contratos en las sucesivas versiones de la normativa reguladora de la contratación administrativa. A título de muestra, puede verse la sentencia de esta Sala (antigua Sección 7ª) de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010), que interpreta lo que disponía sobre los "efectos de la declaración de nulidad" el artículo 65 texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio; nuestra reciente sentencia nº 36/2025, de 21 de enero (casación 5494/2021), que interpreta y explica lo que se disponía en los distintos apartados del artículo 215 del citado texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, sobre los efectos de la resolución de los contratos administrativos; o, en fin, la sentencia, también de esta Sección 3ª, nº 442/2020, de 8 de abril (casación 411/2020), en la que se interpreta el artículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, esto es, el mismo precepto al que se refiere el presente debate casacional.
En esta resolución última que acabamos de mencionar - sentencia nº 442/2020, de 8 de abril (casación 411/2020)- esta Sala declaró: "Elartículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, debe interpretarse en el sentido de que en los supuestos en que se declare la nulidad del acto de adjudicación de un contrato administrativo, la obligación de indemnizar los perjuicios que haya sufrido el adjudicatario no comporta que se incluya en el quantum indemnizatorio los perjuicios derivados en concepto de lucro cesante".Y en esa misma línea se había pronunciado anteriormente la sentencia de esta Sala (antigua Sección 7ª) de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010) interpretando el artículo 65.1 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto-legislativo 2/2000, de 16 de junio, cuyo contenido era enteramente coincidente con el del artículo 35.1 de la Ley 30/2007 al que se refiere la presente controversia.
La presente controversia se refiere a ese mismo artículo 35 de la Ley 30/2007; pero el debate ha discurrido por otros derroteros y la cuestión de interés casacional se centra en un punto muy específico que, como sabemos, consiste en determinar, tomando en consideración lo declarado por esta Sala en las resoluciones anteriores a las que acabamos de referirnos, si el adjudicatario no culpable de un contrato declarado nulo por sentencia judicial ha de ser resarcido íntegramente del coste invertido en el contrato que no pueda ser objeto de restitución in natura,sin que pueda reducirse esa compensación por la depreciación de lo invertido (vía amortización) durante el tiempo transcurrido desde la celebración del contrato hasta su cese efectivo o si, por el contrario, aquel adjudicatario debe soportar una minoración en su indemnización (vía aplicación de coeficientes de amortización) por la depreciación sufrida por los bienes durante el tiempo que transcurrió entre la firma del contrato, la declaración de nulidad y su efectivo cese.
Pues bien, desde ahora anticipamos que el artículo 35 de la Ley 30/2007 ha de ser interpretado en los términos que propugna la parte recurrente. Y ello por las razones que pasamos a exponer.
1/ Aunque la sentencia ahora recurrida en casación no lo especifica, la declaración de nulidad del contrato de concesión fue acordada por sentencia nº 302/2011, de 27 de mayo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº de Valencia (recurso 913/2009), luego confirmada en apelación por sentencia 4412/2013, de 4 de octubre, de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (apelación 1753/2011). Y es oportuno señalar que tal declaración de nulidad vino determinada por la constatación de que la adjudicación de la concesión implicaba la constitución de un derecho real de superficie sobre un bien de carácter demanial prescindiendo del expediente que regula el artículo 8 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.
2/ De lo anterior resulta que la declaración de nulidad del contrato en modo alguno era imputable a la adjudicataria aquí recurrente. Y, una vez firme aquella declaración judicial de nulidad, tampoco es imputable a la entidad Serreta Events i Restauració, S.A.L. la tardanza del Ayuntamiento de Manuel en iniciar, tramitar y resolver el expediente de liquidación del derecho de superficie; lo que propició que, después de declarada la nulidad de la adjudicación, la recurrente mantuviese durante varios años la posesión pacífica de los bienes.
3/ No cabe confundir ni identificar los efectos de la nulidad del contrato ( artículo 35 de la Ley 30/2007) con los efectos de la resolución del contrato ( artículo 208 de la misma Ley), ni aun con la resolución por causa imputable a la Administración, pues la resolución presupone la validez del contrato y su vigencia durante un período de tiempo, lo que no sucede en el caso del contrato declarado nulo. Precisamente en esta diferenciación se basa la doctrina contenida en las sentencias de esta Sala de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010) y nº 442/2020, de 8 de abril ( casación 411/2020), a las que antes nos hemos referido.
4/ Partiendo de que el artículo 35 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2007 regula específicamente los "efectos de la declaración de nulidad" del contrato, tiene razón la parte recurrente cuando señala que la nulidad del contrato tiene efectos ex tunc,de manera que una vez declarada la nulidad todo ha de volver a la situación inmediatamente anterior a la formalización del contrato. Así, según la redacción del artículo 35 que antes hemos transcrito, el adjudicatario del contrato que se declara nulo tiene derecho a que se le resarza íntegramente el importe de las inversiones que haya costeado y que no se le puedan restituir in natura;siendo contrario al precepto legal, y a la propia naturaleza de la nulidad contractual, que esa compensación se reduzca en atención a consideraciones que presuponen la validez del contrato durante un periodo de tiempo determinado.
5/ Como vimos, el tenor literal del artículo 35.1 de la Ley 30/2007 exige que la parte que resulte culpable de la nulidad del contrato "deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido". Pero, aparte de esta obligación de resarcir que recae específicamente sobre la parte que resulte culpable, el precepto establece, con carácter general, que la declaración de nulidad determina que el contrato entre en fase de liquidación, " (...) debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor"; sin que la norma contemple ninguna reducción o minoración en concepto de amortización, esto es, por depreciación del valor de un bien por el mero transcurso del tiempo.
Además, tiene razón la recurrente cuando señala que la depreciación de los bienes por el transcurso del tiempo no alberga ni implica un enriquecimiento por su parte; y que no es el adjudicatario quien debe soportar las consecuencias de que las instalaciones entregadas a la Administración tengan un menor valor de lo realmente invertido cuando lo que motiva la liquidación del contrato es su nulidad por causas imputables a la Administración.
6/ La propia recurrente admite que la aplicación del artículo 35 de la 30/2007 de Contratos del Sector Público podría ser corregida o atemperada en caso de que se apreciase una situación de enriquecimiento injusto de alguna de las partes involucradas (Administración o adjudicatario); pero, como la propia recurrente señala, no cabe aceptar que, sin haber quedado acreditado ni, desde luego, cuantificado, el enriquecimiento injusto de alguna de las partes, se aplique de manera automática un coeficiente reductor (tabla de amortización) por el mero transcurso del tiempo. Por lo demás, es claro que el pretendido enriquecimiento habría de ser acreditado por quien lo alega."
A la vista de lo anterior, en su FJ 6º aborda la respuesta a la cuestión de interés casacional y dice:
"En consonancia con las consideraciones expuestas en el apartado anterior, y para dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión del recurso, debemos declarar lo siguiente:
- En la línea de lo razonado en las sentencias de esta Sala de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010) y nº 442/2020, de 8 de abril ( casación 411/2020), no cabe confundir ni identificar los efectos de la nulidad del contrato ( artículo 35 de la Ley 30/2007) con los efectos de la resolución del contrato ( artículo 208 de la misma Ley), ni aun con la resolución por causa imputable a la Administración, pues la resolución presupone la validez del contrato y su vigencia durante un período de tiempo, lo que no sucede en el caso del contrato declarado nulo.
- Al regular los efectos de la declaración de nulidad del contrato, el artículo 35.1 de la Ley 30/2007 establece, con carácter general, que la declaración de nulidad determina que el contrato entre en fase de liquidación, " (...) debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor"; sin que la norma contemple ninguna reducción o minoración en concepto de amortización, esto es, por depreciación del valor de un bien por el mero transcurso del tiempo.
- No cabe excluir que la aplicación del artículo 35 de la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público pudiera ser corregida o atemperada en caso de que se apreciase una situación de enriquecimiento injusto de alguna de las partes involucradas (Administración o adjudicatario); pero no cabe aceptar que, sin haber quedado acreditado el enriquecimiento injusto de alguna de las partes, se aplique de manera automática un coeficiente reductor (tabla de amortización) por el mero transcurso del tiempo. Siendo claro que el pretendido enriquecimiento habría de ser acreditado por quien lo alega."
Francisco García Gómez de Mercado
Abogado
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