La Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2025 (RC 4955/2024) aborda dos cuestiones importantes sobre la posible impugnación judicial de los estatutos de organizaciones deportivas y la potestad sancionadora de estas organizaciones.
En primer lugar, pone de manifiesto que la decisión del Consejo Superior de Deportes consistente en aprobar una modificación de los Estatutos de la Liga Nacional de Futbol Profesional (y lo mismo entendemos que cabría decir de la aprobación o modificación de los estatutos de una Federación deportiva) "constituye una actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo y, por tanto, comprendida en el ámbito de enjuiciamiento de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (artículo 1.1 LJCA). Y ello es así con independencia del tipo de relaciones jurídicas afectadas por el precepto estatutario cuya aprobación es objeto de impugnación. La decisión del Consejo Superior de Deportes, al aprobar la modificación estatutaria objeto de controversia, constituye un palmario ejercicio de las potestades públicas que dicho organismo tiene conferidas en orden al control y aprobación de las modificaciones de los estatutos y reglamentos de las ligas profesionales. Y dado que esta decisión del Consejo Superior de Deportes es precisamente el acto administrativo objeto de impugnación en el proceso, no hay duda de que el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo puede y debe dilucidar si tal decisión aprobatoria es o no ajustada a derecho, con independencia de cuál sea la naturaleza de las relaciones afectadas por la norma estatutaria en cuestión".
Ya por lo que se refiere a la potestad sancionadora de la Liga Profesional frente a los clubes, la sentencia considera que "Aun no siendo una categoría jurídica precisa ni plenamente delimitada en la doctrina constitucional y en la jurisprudencia, puede aceptarse sin dificultad que las relaciones entre la Liga Nacional de Futbol Profesional y los clubes de fútbol son incardinables entre las que se denominan relaciones de sujeción especial. Y debe admitirse que los clubes deportivos, precisamente por esa relación o vinculación singular con La Liga y por su participación en el proceso de elaboración de los Estatutos, tienen un conocimiento temprano del régimen disciplinario incluidos en los citados Estatutos".
Esta condición de "sujeción especial" entre la Liga (o la Federación) y el Club es un concepto que, aun no plenamente delimitado según la sentencia, está asentado en nuestro Derecho. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de enero de 1981 declara que “la actividad sancionadora de la Administración debe interpretarse con criterios diferentes cuando se refiere a funcionarios, contratistas, y concesionarios, que son situaciones voluntariamente aceptadas que cuando se refiere a administrados no cualificados, en ejercicio de poderes de policía general o especial que lo estén atribuidos”. Se trata de las llamadas relaciones de sujeción especial.
Así, por ejemplo, el principio de tipicidad de las infracciones administrativas, ya de por sí flexible, ha admitido una mayor flexibilidad en el ámbito de las relaciones de sujeción especial (STC 219/1989, de 21 de diciembre, y 61/1990, de 29 de marzo); y el principio non bis in idem puede no impedir una dualidad de sanciones cuando existe una relación administrativa de sujeción especial, como la del funcionario o concesionario, pues una conducta puede infringir el orden interno de la Administración, castigándose por ésta, y al tiempo, el orden general, dando lugar a una sanción penal (SSTC 2/1981, de 30 de enero, 50/1983, de 14 de junio, 77/1983, de 3 de octubre, 159/1985, de 27 de noviembre, y 94/1986, de 8 de julio).
De este modo, numerosas sentencias han excluido o modulado las relaciones de sujeción especial en la aplicación general de los princiupios de la potestad sancionadora. Ésta excepción a la aplicación de los principios sancionadores comunes se ha referido a los funcionarios (STS 22-2-1985), los miembros de los colegios profesionales (STS 23-12-1976 y 8-3-1994), los presos (STS 26-3-1977), los contratistas y concesionarios (STS 27-1-1981) y hasta a ciertos colectivos sometidos a potestades sancionadoras especiales, como las personas del mundo de los toros (STS 15-3-1978), los banqueros (STS 18-2-1985), los miembros de una denominación de origen (STS 13-12-1985), los auditores de cuentas (STS 12-1-2000), los expendedores de tabaco (STS 24-7-2000 y 28-11-2001), los usuarios de un centro de asistencia social (STS 20-5-1996 y 27-9-2000), o los centros de tercera edad (STS 20-5-1996 y 27-9- 2000).
En particular se ha considerado el caso de las Federaciones Deportivas, que son asociaciones de carácter privado a las que se atribuyen funciones públicas de carácter administrativo, entre las cuales destaca la potestad sancionadora o disciplinaria, en la que intervienen como agentes de la Administración, por delegación de ésta (STC 67/1985, de 24 de mayo; y STS 8-6-1989 y 26-6-2001).
Pues bien, en el caso que nos ocupa, la Sentencia comentada señala que "Tal reconocimiento conlleva una flexibilización o modulación de las garantías y exigencias del principio de legalidad y tipicidad en materia sancionadora, principalmente en su vertiente formal, en particular en lo que se refiere al rango de la norma que contiene la descripción de la conducta infractora o al requisito de publicidad de la norma sancionadora en un diario oficial; siendo estos aspectos sobre los que no se ha suscitado debate en casación. En cambio, en la vertiente material o sustantiva, incluso en el ámbito de una ''relación de sujeción especial'', una sanción carente de toda base normativa legal resultaría lesiva del derecho fundamental que reconoce el artículo 25.1 de la Constitución."
Por tanto, la modulación o flexibilización no implica una exención plena.
De este modo, la sentencia afirma que "La tipificación de infracciones muy graves contenida en los apartados l/ y m/ del artículo 69 de los Estatutos de La Liga no cumple con las exigencias derivadas del artículo 25.1 de la Constitución en orden a "la predeterminación normativa de las conductas infractoras" (lex certa);de manera que, los clubes, aun conociendo o pudiendo conocer de antemano las normas que integran el régimen disciplinario, no puede decirse que fueran conocedores de las consecuencias que conllevaría su incumplimiento, tanto en lo que se refiere a la tipicidad de las infracciones como en lo relativo a la graduación de las sanciones.
La indefinición y falta de certeza se aprecia también en lo relativo a la graduación de las sanciones, que es un aspecto también comprendido en las exigencias de lex certa.Así, para las infracciones a las que nos venimos refiriendo (apartados l/ y m/ del artículo 69 de los Estatutos) se establece la sanción de "descenso de categoría" (artículo 78.2,b/ de los Estatutos). Pero el propio artículo 78.2,b/ dispone que las conductas a que se refieren los apartados l/ y m/ del artículo 69 "podrán ser calificadas como de especial gravedad"; y el artículo 78.3 de los Estatutos contempla, para las infracciones tipificadas en distintos apartados del artículo 69 -entre ellos los apartados l/ y m/- un significativo agravamiento de la sanción: "expulsión, temporal (de tres a cinco años) o definitiva [...] cuando el incumplimiento revistiese especial gravedad y concurriese la agravante de reincidencia". Nada dicen los Estatutos sobre qué datos o circunstancias son los que permiten apreciar que las infracciones a que se refieren los apartados l/ y m/ del artículo 69 de los Estatutos revisten especial gravedad. En consecuencia, el artículo 78, apartados 2 y 3 de los Estatutos, incurren en una grave indefinición que resulta contraria a la exigencia de certeza en cuanto a la graduación o escala de las sanciones imponibles".
Francisco García Gómez de Mercado
Abogado
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