YA ESTÁ AQUÍ LA LEY DE CAMBIO CLIMÁTICO

En el BOE de hoy (Núm. 121) se publica la nueva Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética. El objeto de esta Ley aparece definido en su artículo 1: “… asegurar el cumplimiento, por parte de España, de los objetivos del Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015, firmado por España el 22 de abril de 2016 y publicado en el «Boletín Oficial del Estado» el 2 de febrero de 2017; facilitar la descarbonización de la economía española, su transición a un modelo circular, de modo que se garantice el uso racional y solidario de los recursos; y promover la adaptación a los impactos del cambio climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente y contribuya a la reducción de las desigualdades”.

La Norma consta de cuarenta artículos distribuidos en nueve títulos, nueve disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única, y quince disposiciones finales. El título preliminar contiene las disposiciones generales de la ley, relativas al objeto y a sus principios rectores.

Resumidamente, las principales novedades son:

- El título I recoge los objetivos mínimos nacionales de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, energías renovables y eficiencia energética de la economía española para los años 2030 y 2050: las emisiones del conjunto de la economía española en el año 2030 deberán reducirse en, al menos, un 23% respecto al año 1990 y se deberá alcanzar la neutralidad climática a más tardar en el año 2050. Además, en el año 2030 deberá alcanzarse una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 42 %, un sistema eléctrico con, al menos, un 74 % de generación a partir de energías de origen renovable y mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 39,5% con respecto a la línea de base conforme a normativa comunitaria.

- El título II recoge las disposiciones relativas a la generación de electricidad con energías procedentes de fuentes renovables y a la eficiencia energética. Se establece que el aprovechamiento del dominio público hidráulico no fluyente para la generación de energía eléctrica en las nuevas concesiones que se otorguen tendrá como prioridad el apoyo a la integración de las tecnologías renovables no gestionables en el sistema eléctrico, promoviendo, en particular, las centrales hidroeléctricas reversibles.

Se modifica la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, para establecer que en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año se destinará a financiar los costes del sistema eléctrico previstos en la Ley del Sector Eléctrico, referidos a fomento de energías renovables, un importe equivalente a la suma de la estimación de la recaudación anual derivada de los tributos incluidos en la Ley de medidas fiscales para la sostenibilidad energética.

- El título III aborda las medidas relacionadas con la transición energética y los combustibles:

En primer lugar, no se otorgarán nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación de hidrocarburos en todo el territorio nacional, incluyendo el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental.

En segundo lugar, se dispone que la aplicación de nuevos beneficios fiscales a productos energéticos de origen fósil deberá estar debidamente justificada por motivos de interés social, económico o atendiendo a la inexistencia de alternativas tecnológicas.

Finalmente, se introducen disposiciones que fomentan los gases renovables, incluyendo el biogás, el biometano, el hidrógeno y otros combustibles alternativos.

- El título IV aborda las cuestiones relativas a la movilidad sin emisiones y transporte:

Con objeto de garantizar la existencia de infraestructura de recarga eléctrica suficiente, la Ley introduce obligaciones de instalación de infraestructuras de recarga eléctrica en las estaciones de servicio cuyas ventas anuales de gasolina y gasóleo superen los 5 millones de litros, alcanzado el 10% de la red.

Por otra parte, se introduce la previsión de que el Código Técnico de la Edificación establecerá obligaciones relativas a la instalación de puntos de recarga de vehículo eléctrico en edificios de nueva construcción y en intervenciones en edificios existentes, con el fin de conseguir un transporte más limpio en las ciudades.

- El título V recoge las medidas de adaptación frente a los impactos del cambio climático. La Ley 7/2021 crea el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) como instrumento de planificación básico para promover la acción coordinada y coherente frente a los efectos del cambio climático.

La política agraria común, la de desarrollo rural y la forestal serán clave para alcanzar el objetivo de neutralidad climática. Por ello, el artículo 25 establece que el Gobierno incorporará medidas encaminadas a reducir la vulnerabilidad al cambio climático de los suelos agrícolas, de los montes y de los suelos forestales para facilitar la preservación de los mismos, entre ellas, la elaboración de un mapa de vulnerabilidad.

- El título VII contempla aspectos concretos en la movilización de recursos en la lucha contra el cambio climático y la transición energética.

- El título VIII aborda dos cuestiones de esencial importancia como son, por una parte, la educación y la capacitación para el desarrollo sostenible y el cuidado del clima, y, de otra, la investigación, desarrollo e innovación.

- Por último, el título IX regula la gobernanza de cambio climático y transición energética en España para la cual se crea el Comité de Personas Expertas de Cambio Climático y Transición Energética como órgano responsable de evaluar y hacer recomendaciones sobre las políticas y medidas de energía y cambio climático, incluidas las normativas.

Al margen de lo anterior, en el plazo de seis meses desde la aprobación de esta Ley, se constituirá un grupo de personas expertas para evaluar una reforma fiscal que valorará la fiscalidad verde (disposición adicional séptima).

Para terminar, la Ley 7/2021 introduce otras reformas legislativas con incidencia en diferentes ámbitos. Así, desde el punto de vista del Derecho urbanístico y de la contratación pública destacamos:

- Artículo 21. Consideración del cambio climático en la planificación y gestión territorial y urbanística, así como en las intervenciones en el medio urbano, en la edificación y en las infraestructuras del transporte.

“1. La planificación y gestión territorial y urbanística, así como las intervenciones en el medio urbano, la edificación y las infraestructuras de transporte, a efectos de su adaptación a las repercusiones del cambio climático, perseguirán principalmente los siguientes objetivos:
a) La consideración, en su elaboración, de los riesgos derivados del cambio climático, en coherencia con las demás políticas relacionadas.
b) La integración, en los instrumentos de planificación y de gestión, de las medidas necesarias para propiciar la adaptación progresiva y resiliencia frente al cambio climático.
c) La adecuación de las nuevas instrucciones de cálculo y diseño de la edificación y las infraestructuras de transporte a los efectos derivados del cambio climático, así como la adaptación progresiva de las ya aprobadas, todo ello con el objetivo de disminuir las emisiones.
d) La consideración, en el diseño, remodelación y gestión de la mitigación del denominado efecto «isla de calor», evitando la dispersión a la atmósfera de las energías residuales generadas en las infraestructuras urbanas y su aprovechamiento en las mismas y en edificaciones en superficie como fuentes de energía renovable.

2. Para garantizar que las nuevas instalaciones de producción energética a partir de las fuentes de energía renovable no producen un impacto severo sobre la biodiversidad y otros valores naturales, se establecerá una zonificación que identifique zonas de sensibilidad y exclusión por su importancia para la biodiversidad, conectividad y provisión de servicios ecosistémicos, así como sobre otros valores ambientales. A tal fin el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico elaborará y actualizará periódicamente una herramienta cartográfica que refleje esa zonificación, y velará, en coordinación con las Comunidades Autónomas, para que el despliegue de los proyectos de energías renovables se lleve a cabo, preferentemente, en emplazamientos con menor impacto”.

En la disposición transitoria tercera se añade: “En relación con las previsiones establecidas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 21 de esta ley relativos a la consideración del cambio climático en la planificación y gestión del desarrollo urbano, de la edificación y de las infraestructuras del transporte, estas disposiciones no serán de aplicación a los planes, programas y estudios cuya tramitación ya se hubiese completado en el momento de entrada en vigor de esta ley. En las modificaciones posteriores de dichos documentos se deberán integrar los criterios no incluidos en la fase estudio”.

- La disposición final cuarta modifica la letra c) del artículo 20.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre. Su redacción queda de la siguiente manera:

“c) Atender, teniendo en cuenta la perspectiva de género, en la ordenación de los usos del suelo, a los principios de accesibilidad universal, de movilidad, de eficiencia energética, de garantía de suministro de agua, de prevención de riesgos naturales y de accidentes graves, de prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente.
En la consideración del principio de prevención de riesgos naturales y accidentes graves en la ordenación de los usos del suelo, se incluirán los riesgos derivados del cambio climático, entre ellos:

a) Riesgos derivados de los embates marinos, inundaciones costeras y ascenso del nivel del mar.
b) Riesgos derivados de eventos meteorológicos extremos sobre las infraestructuras y los servicios públicos esenciales, como el abastecimiento de agua y electricidad o los servicios de emergencias.
c) Riesgos de mortalidad y morbilidad derivados de las altas temperaturas y, en particular, aquellos que afectan a poblaciones vulnerables. Estos datos se ofrecerán desagregados por sexo.
d) Riesgos asociados a la pérdida de ecosistemas y biodiversidad y, en particular, de deterioro o pérdida de bienes, funciones y servicios ecosistémicos esenciales.
e) Riesgos de incendios, con especial atención a los riesgos en la interfaz urbano-forestal y entre las infraestructuras y las zonas forestales”.

- Artículo 31. Contratación pública.

En su apartado segundo se dispone:

“La Administración General del Estado y el conjunto de organismos y entidades del sector público estatal, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 145.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, en las licitaciones de redacción de proyectos, de contratos de obra o concesión de obra incluirán, entre los criterios de adjudicación, algunos de los siguientes:
a) Requisitos de máxima calificación energética de las edificaciones que se liciten.
b) Ahorro y eficiencia energética que propicien un alto nivel de aislamiento térmico en las construcciones, energías renovables y bajas emisiones de las instalaciones.
c) Uso de materiales de construcción sostenibles, teniendo en cuenta su vida útil.
d) Medidas de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y otros contaminantes atmosféricos en las distintas fases del proceso de construcción de obras públicas.
e) Medidas de adaptación al cambio climático.
f) Minimización de generación de residuos”.

María Vizán Palomino
Abogada

PESE A LA EXIGENCIA DEL REQUISITO DEL INTERÉS CASACIONAL OBJETIVO, EL RECURSO DE CASACIÓN ESTÁ VINCULADO AL CASO OBJETO DE ENJUICIAMIENTO

 

Como es sabido, desde la reforma introducida en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la admisión del recurso de casación quedó supeditada, entre otros requisitos, a la concurrencia del llamado “interés casacional objetivo”.

El artículo 88.1 de la referida LJCA afirma: “El recurso de casación podrá ser admitido a trámite cuando, invocada una concreta infracción del ordenamiento jurídico, tanto procesal como sustantiva, o de la jurisprudencia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia”. Seguidamente, enumera en qué casos puede apreciarse dicho requisito y cuándo puede presumirse su existencia.

Pues bien, desde la entrada en vigor de la reforma, el Alto Tribunal ha ido concretando qué entiende por “interés casacional objetivo”, manifestando, por ejemplo, en su Auto de fecha 29 de noviembre de 2019 (recurso de queja nº 1166/2020) que:

“PRIMERO.- El recurso de casación, en su regulación vigente, se dirige a la solución de situaciones problemáticas generales y potencialmente relevantes para un gran número de situaciones, de modo que sólo se puede estimar presente un interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia cuando la interpretación normativa pretendida por la parte tiene una proyección significativa para una multitud de circunstancias presentes y, en particular, futuras, sirviendo así el principio de seguridad jurídica exigido por el art. 9.3 de la CE [ATS de esta sala y Sección de 26 de septiembre de 2018 (RCA 2745/2018)].
En este sentido, ha precisado la jurisprudencia [ATS de 7 de junio de 2019, (RCA 7889/2018)] que el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia tiene una virtualidad expansiva y pretende resolver problemas generales relacionados con la seguridad jurídica en la aplicación de la Justicia (ius constitutionis) y no tanto pretensiones particulares -por más que sean legítimas- de los justiciables (ius litigatoris).
Por eso, explica el ATS de 8 de enero de 2019 (RCA 4346/2018) que la función nomofiláctica del recurso de casación impide atender a situaciones concretas, particulares o patológicas, debiendo -por el contrario considerarse situaciones generales y aplicables a un gran número de sujetos; y el ATS de 18 de septiembre de 2017 (RCA 2719/2017) señala que no puede tenerse por adecuada a estos efectos una argumentación que no profundiza en la indagación de la hermenéutica de los preceptos que se tienen por infringidos, sino que pretende denunciar tan solo su aplicación casuística y circunstanciada al caso litigioso contemplado”.


Recientemente, sin embargo, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha matizado su concepción de “interés casacional objetivo” en su Sentencia Nº 516 de 15 de abril de 2021 (Rec. Cas. nº 1166/2020):

“SEGUNDO.- Discordancia entre la cuestión de interés casacional delimitado en el auto de admisión y el presupuesto fáctico a enjuiciar.

Como ya se ha dicho, el interés casacional objetivo se delimita en el auto de admisión previsto al efecto, condicionando y objetivizando el debate a desarrollar en la siguiente fase de interposición del recurso. A veces sucede, como es el caso, que se produzcan desajustes entre el auto de admisión y la controversia realmente suscitada y el correlativo condicionamiento del escrito de interposición.
En este caso, resulta evidente por muy próximo o semejante que pueda ser el tratamiento jurídico en el concreto ámbito que nos ocupa respecto de las operaciones de agrupación y segregación, tal y como aboga la parte recurrente, lo cierto es que el recurso tanto formal como materialmente, se nos muestra desvinculado del caso concreto objeto de enjuiciamiento, ya se ha dicho se está impugnando una liquidación distinta, sobre un presupuesto distinto. Como tantas veces de ha dicho no cabe un pronunciamiento casacional en abstracto, de manera ajena a la controversia surgida entre las partes y resuelta en la sentencia impugnada, en tanto que se convertiría el Tribunal Supremo en órgano consultivo, y se subvertiría la naturaleza de las sentencias trocándolas en meros dictámenes. Por ello las interpretaciones de las normas jurídicas y la doctrina que emane debe tener como obligado punto de referencia el caso concreto que se enjuicia, lo que descubre un elemento de utilidad, pues el pronunciamiento que se dicte sirve en cuanto da satisfacción a los intereses actuados que han desembocado en el recurso de casación, de suerte que no procede fijar doctrina jurisprudencial en abstracto, desconectada del caso concreto.
En este caso, el pronunciamiento que a posteriori solicita la parte recurrente no sólo quedaría desvinculado de los términos en que se formuló el auto de admisión, sino que se resolvería una cuestión que, posiblemente semejante, resulta distinta, y respecto de una liquidación que tiene como base una operación ajena a la que ha ocupado el núcleo de la controversia”.

Por tanto, si bien el interés casacional debe ser objetivo, el recurso de casación no puede desvincularse por completo del supuesto concreto objeto de enjuiciamiento.

María Vizán Palomino
Abogada

LEGALIDAD DE LA TASA POR USO DEL SUBSUELO PARA TELEFONÍA

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de abril de 2021 (RC 1636/2017) concluye que "Las limitaciones que para la potestad tributaria de los Estados miembros se derivan de los artículos 12 y 13 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de telecomunicaciones (Directiva autorización), tal como han sido interpretados por la STJUE (Sala Cuarta) de 27 de enero de 2021, Orange, C-764/18, no rigen para las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local exigidas a las compañías que actúan en el sector de la telefonía fija y de los servicios de internet, tanto si éstas son las titulares de las redes o infraestructuras utilizadas como si son titulares de un derecho de uso, acceso o interconexión a las mismas."

AUTORIZACIONES Y RECURSO DE CASACIÓN COVID

 

La finalización del Estado de Alarma y la ausencia de otra regulación han conducido a que Juzgados y Tribunales Superiores de Justicia tengan que autorizar medidas de salud pública limitativas.

La redacción actual del art. 8.6 LJCA dispone que “Asimismo, corresponderá a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo la autorización o ratificación judicial de las medidas adoptadas con arreglo a la legislación sanitaria que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen limitación o restricción de derechos fundamentales cuando dichas medidas estén plasmadas en actos administrativos singulares que afecten únicamente a uno o varios particulares concretos e identificados de manera individualizada”.

Pero cuando se trata de limitaciones de carácter colectivo, la competencia se ha atribuido a los Tribunales Superiores de Justicia. Así, la redacción vigente del art.10. 8 LJCA establece que estos tribunales “Conocerán de la autorización o ratificación judicial de las medidas adoptadas con arreglo a la legislación sanitaria que las autoridades sanitarias de ámbito distinto al estatal consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen la limitación o restricción de derechos fundamentales cuando sus destinatarios no estén identificados individualmente”.

Por su parte, el art. 11.1 LJCA confiere a la Audiencia Nacional la autorización de la adopción de medidas colectivas por autoridades del Gobierno de la Nación, esto es, “De la autorización o ratificación judicial de las medidas adoptadas con arreglo a la legislación sanitaria que la autoridad sanitaria estatal considere urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen la limitación o restricción de derechos fundamentales, cuando sus destinatarios no estén identificados individualmente”.

Para evitar la disparidad de criterios entre los diferentes órganos judiciales, el Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, modifica la LJCA para introducir un específico recurso de casación en la materia:

De este modo, conforme al art. 87.1 bis LJCA “Serán susceptibles de recurso de casación, en todo caso, los autos dictados en aplicación del artículo 10.8 y del artículo 11.1.i) de esta ley”.

Añade el art. 87.2 LJCA que “Para que pueda prepararse el recurso de casación en los casos previstos en el apartado 1, es requisito necesario interponer previamente el recurso de reposición. Sin embargo, no será requisito necesario interponer previamente recurso de reposición en los recursos de casación contra los autos a que se refiere el apartado 1 bis.”

Un art. 87 ter LJCA prevé un específico procedimiento:

“1. El recurso de casación contra autos dictados en aplicación del artículo 10.8 y del artículo 11.1.i) de esta ley, se iniciará mediante escrito presentado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el que las partes comparecerán e interpondrán directamente el recurso de casación.
2. La parte recurrente, el mismo día en que interponga el recurso, habrá de presentar escrito ante la Sala de instancia poniendo en su conocimiento el hecho de la interposición, debiendo dicha Sala, en el día siguiente hábil a esa comunicación, remitir el testimonio de las actuaciones seguidas en el procedimiento en que se dictó el auto recurrido a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.
3. El escrito de comparecencia e interposición habrá de presentarse en el plazo de tres días hábiles contados desde la fecha de notificación del auto impugnado y, con acompañamiento de testimonio de dicho auto, expondrá los requisitos de procedimiento, señalando la cuestión de interés casacional sobre la que se interesa se fije doctrina y las pretensiones relativas al enjuiciamiento del auto recurrido.
4. Si el objeto de la autorización o ratificación hubiera sido una medida adoptada por una autoridad sanitaria de ámbito distinto al estatal en cumplimiento de actuaciones coordinadas en salud pública declaradas por el Ministerio de Sanidad, en su caso previo acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, también ostentará legitimación activa en el presente recurso la Administración General del Estado.
5. Cuando las circunstancias del caso lo hagan necesario y, en todo caso, cuando la demora en la resolución pueda causar perjuicios irreversibles, las partes podrán solicitar en el escrito de interposición que se habiliten los días inhábiles para la tramitación y resolución del recurso de casación. Contra la decisión que deniegue la habilitación solicitada no cabrá recurso.
6. Presentado el escrito será turnado de inmediato a la Sección competente para la tramitación y decisión, que lo tramitará preferentemente, dando traslado al Ministerio Fiscal y a las partes para que comparezcan y formulen alegaciones por plazo común de tres días.
7. Transcurrido el plazo de alegaciones, y sin que resulte de aplicación lo previsto en el artículo 128.1 de la presente ley sobre la declaración de caducidad, la Sección competente para la tramitación y decisión fijará doctrina y resolverá sobre las cuestiones y pretensiones planteadas, en el plazo de los cinco días siguientes.
8. Se aplicarán a todos los escritos los requisitos de extensión máxima y normas de estilo establecidas por la Sala en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 87 bis.3 de la presente ley”.
Además, se introduce un artículo 122 quater, según el cual, “En la tramitación de las autorizaciones o ratificaciones a que se refieren los artículos 8.6, segundo párrafo, 10.8 y 11.1.i) de la presente ley será parte el Ministerio fiscal. Esta tramitación tendrá siempre carácter preferente y deberá resolverse por auto en un plazo máximo de tres días naturales”.

LA INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS INFRACCIONES POR PARALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

 

El art. 30.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) dispone que “El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido...Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable”.

Así pues, la prescripción de las infracciones se cuenta desde su comisión, pero se interrumpe por la iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del interesado, volviendo a iniciarse de nuevo el plazo de prescripción si dicho procedimiento se paraliza por más de un mes debido a una causa no imputable al interesado.

Nótese que la Ley vigente dice “reiniciándose el plazo de prescripción” (art. 30.2 LRJSP), con lo que es claro que el plazo debe contarse desde cero de nuevo, frente a la expresión menos clara de la precedente Ley 30/1992, de las Administraciones Públicas, que hablaba de “reanudar” y hubiera podido interpretarse en el sentido de computar también el tiempo transcurrido hasta la interrupción.

Es más, la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2021 (RC 2329/2020) aclara que "no es sino tras el transcurso del mencionado plazo mensual de paralización cuando se produce un reinicio del plazo de prescripción, en su integridad, que es lo propio del instituto de la prescripción. Es decir, la paralización del procedimiento hace volver a correr el plazo de prescripción en su integridad, como recuerda la sentencia de 9 de febrero de 2015, dictada en el recurso de casación 5262/2011 para
el antes mencionado artículo 132 de la Ley de 1992 y pone de manifiesto con mayor claridad el actual artículo 30 de la Ley de 2015 que expresamente se refiere a volver (" volviendo") " a transcurrir el plazo". Por tanto, la interpretación del Alto Tribunal es que "el reinicio del cómputo no tiene lugar hasta que transcurre dicho plazo de un mes la paralización del procedimiento sancionador durante un plazo superior a un mes, reinicia el plazo de prescripción de la infracción, en cuyo cómputo queda excluido el mencionado plazo mensual de paralización."

LA NULIDAD DEL PLAN GENERAL DETERMINA LA NULIDAD EN CASCADA DE SUS INSTRUMENTOS DE DESARROLLO CON EFECTOS EX TUNC, AUN CUANDO NO HUBIERAN SIDO IMPUGNADOS

 

Hoy traemos la Sentencia Nº 584 de 29 de abril de 2021 dictada por la Sección quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la cual se analiza la siguiente cuestión que presenta interés casacional objetivo:

Determinar si el denominado efecto de nulidad en cascada que la declaración jurisdiccional de nulidad de un Plan General despliega sobre sus instrumentos de desarrollo, es o no aplicable a aquéllos de los mismos que no hayan sido directa o indirectamente impugnados, y, si la respuesta a tal cuestión fuera positiva, si dichos efectos deben considerarse originarios o sobrevenidos, es decir, si la nulidad de dicho planeamiento de desarrollo se produce, al igual que la del planeamiento general, desde el mismo momento en que dicho planeamiento fue aprobado, o, por el contrario, si la misma se produce desde el momento en que se declara jurisdiccionalmente nulo el planeamiento general que en principio otorga cobertura jurídica a los mismos.

Como es sabido, la nulidad de una Plan urbanístico tiene como consecuencia legal que los efectos de dicha nulidad de pleno Derecho se retrotraigan al momento mismo en que se aprobó, desapareciendo así del mundo jurídico. Pero ¿qué sucede con los llamados instrumentos de desarrollo?

Este es, precisamente, el caso analizado en la Sentencia Nº 584/2021. En concreto, el recurrente planteó en casación, si tras la anulación del PGOU del año 2000 de Castellón de la Plana, procedía también la nulidad de un acto de aplicación dimanante del Plan Parcial del Sector 13-SU-R, pese a que este último instrumento de ordenación urbanística nunca fue impugnado y, en consecuencia, cuando se dictó carecía de vicio invalidante declarado. Tanto el Juzgado de instancia como el TSJ de la Comunidad Valenciana rechazaron la pretensión del recurrente, amparándose en la idea de firmeza del Plan Parcial del que emanaba el Acuerdo municipal impugnado.

Pues bien, frente a ello, el Alto Tribunal declara que:

“La cuestión sobre la que tenemos que pronunciarnos hace referencia a los efectos que haya de atribuirse a la declaración jurisdiccional de nulidad de un Plan General sobre sus instrumentos de desarrollo y, más precisamente, sobre un Plan Parcial, cuestión sobre la que existe abundante jurisprudencia, como reconocen, tanto las partes como la sentencia recurrida, que dice no cuestionarse.

(…)

Tan drásticos efectos que la nulidad radical comporta son paliados por el legislador en aras de la seguridad jurídica, permitiendo la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de una disposición general declarada nula (art. 73 LJCA, art. 102.4 de la Ley 30/1992 y art. 106.4 de la Ley 39/2015), límite éste, la firmeza, que, por su propia naturaleza, sólo afecta, como expresamente se indica en los citados preceptos, a los actos, no a las normas jurídicas.

Estamos obligados a detenernos en esta afirmación ya que la sentencia recurrida opone esta categoría jurídica, la firmeza, para neutralizar el efecto invalidante que produce sobre el plan parcial la declaración de nulidad del plan general que aquél desarrolla. Entiende, así, la Sala de instancia -y éste es el razonamiento medular que aquí se cuestiona- que, producida la declaración de nulidad del plan general de 2000 por sentencia de 9 de diciembre de 2008, esta declaración no puede afectar a un plan parcial aprobado antes de esta declaración, en junio de 2008 (publicado en noviembre de 2008), porque este plan parcial ya habría adquirido "firmeza" por no haber sido impugnado cuando se dictó el 22 de diciembre de 2010, el acto de ocupación directa impugnado.

Ahora bien, el concepto de firmeza es exclusivo de los actos administrativos y resulta por completo ajeno a las disposiciones de carácter general, como son los planes urbanísticos, pues, sin que sea necesario mayores disquisiciones, éstas, las disposiciones generales, no agotan sus efectos al dictarse, como es propio de los actos administrativos, sino que, por integrarse en el ordenamiento jurídico, mantienen o perviven en sus efectos y pueden ser aplicadas indefinidamente en tanto se encuentran vigentes. De ahí que, aun no habiendo sido impugnadas mediante recurso directo, sea siempre posible invocar su invalidez en los procesos de impugnación de los actos dictados en su aplicación ( arts. 26 y 27 LJCA), siendo irrelevante, por tanto, a los efectos que nos ocupan, su no impugnación directa en plazo.

La nulidad del planeamiento derivado, con los efectos ex tunc que le son propios, es la consecuencia que acarrea la declaración de nulidad, de invalidez originaria, del planeamiento general que constituye su fuente de legitimidad, y esta consecuencia se produce con independencia de que haya sido o no impugnado tal planeamiento de desarrollo ya que las normas jurídicas no ganan firmeza por su no impugnación directa o indirecta.

Por tanto, cuando, como en el caso que nos ocupa, se impugna un acto de aplicación de un plan parcial que no ha sido impugnado y que es desarrollo de un plan general que ha sido declarado nulo al cabo de los años, al invocarse tal nulidad por el impugnante -como con claridad se desprende de sus alegaciones en la instancia en las que invocó la nulidad del plan general y la consiguiente falta de cobertura del plan parcial dictado en su desarrollo-, no es posible mantener la validez del acto impugnado porque el plan parcial del que directamente trae causa está ya viciado de nulidad por haberse declarado nulo el plan general en el que se apoyaba, con la consiguiente vulneración del principio de jerarquía normativa”.

Finalmente, el Tribunal Supremo añade:

“Pues bien, declarada la nulidad del plan general, tal declaración expulsó dicho plan del ordenamiento jurídico con efectos ex tunc y ello arrastró la nulidad del plan parcial dictado en junio de 2008, que quedó sin la necesaria cobertura. Por tanto, invocada esta nulidad por la impugnante, la Sala territorial debió apreciarla y con fundamento en la misma declarar la nulidad del acuerdo de ocupación directa impugnado por carecer de cobertura en el planeamiento urbanístico, tanto general como parcial.

Y no puede acogerse la alegación del Ayuntamiento según la cual, tras aquella declaración de nulidad del PGOU de 2000, la legitimidad del Plan Parcial aún podría sustentarse en el plan general anterior, PGOU de 1984, que recuperaba vigencia tras aquella anulación, aduciendo que este PGOU de 1984 ya ordenaba la misma zona y calificaba los terrenos en cuestión como dotacional público. Y ello porque no es posible que un plan parcial "desarrolle" un planeamiento distinto de aquél en el que se imbrica, sin que baste que permanezca invariada la calificación dotacional pública de los terrenos ya que no es éste el único pronunciamiento de un plan general -dotado, por definición, de un contenido armónico, complejo y con interconexión en sus previsiones, determinación de aprovechamientos, etc. (STS de 27 de mayo de 2020, rec. 6731/2018)-, que debe ser desarrollado por el plan parcial”.

María Vizán Palomino
Abogada