Hoy traemos la Sentencia Nº 584 de 29 de abril de 2021 dictada por la Sección quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la cual se analiza la siguiente cuestión que presenta interés casacional objetivo:
Determinar si el denominado efecto de nulidad en cascada que la declaración jurisdiccional de nulidad de un Plan General despliega sobre sus instrumentos de desarrollo, es o no aplicable a aquéllos de los mismos que no hayan sido directa o indirectamente impugnados, y, si la respuesta a tal cuestión fuera positiva, si dichos efectos deben considerarse originarios o sobrevenidos, es decir, si la nulidad de dicho planeamiento de desarrollo se produce, al igual que la del planeamiento general, desde el mismo momento en que dicho planeamiento fue aprobado, o, por el contrario, si la misma se produce desde el momento en que se declara jurisdiccionalmente nulo el planeamiento general que en principio otorga cobertura jurídica a los mismos.
Como es sabido, la nulidad de una Plan urbanístico tiene como consecuencia legal que los efectos de dicha nulidad de pleno Derecho se retrotraigan al momento mismo en que se aprobó, desapareciendo así del mundo jurídico. Pero ¿qué sucede con los llamados instrumentos de desarrollo?
Este es, precisamente, el caso analizado en la Sentencia Nº 584/2021. En concreto, el recurrente planteó en casación, si tras la anulación del PGOU del año 2000 de Castellón de la Plana, procedía también la nulidad de un acto de aplicación dimanante del Plan Parcial del Sector 13-SU-R, pese a que este último instrumento de ordenación urbanística nunca fue impugnado y, en consecuencia, cuando se dictó carecía de vicio invalidante declarado. Tanto el Juzgado de instancia como el TSJ de la Comunidad Valenciana rechazaron la pretensión del recurrente, amparándose en la idea de firmeza del Plan Parcial del que emanaba el Acuerdo municipal impugnado.
Pues bien, frente a ello, el Alto Tribunal declara que:
“La cuestión sobre la que tenemos que pronunciarnos hace referencia a los efectos que haya de atribuirse a la declaración jurisdiccional de nulidad de un Plan General sobre sus instrumentos de desarrollo y, más precisamente, sobre un Plan Parcial, cuestión sobre la que existe abundante jurisprudencia, como reconocen, tanto las partes como la sentencia recurrida, que dice no cuestionarse.
(…)
Tan drásticos efectos que la nulidad radical comporta son paliados por el legislador en aras de la seguridad jurídica, permitiendo la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de una disposición general declarada nula (art. 73 LJCA, art. 102.4 de la Ley 30/1992 y art. 106.4 de la Ley 39/2015), límite éste, la firmeza, que, por su propia naturaleza, sólo afecta, como expresamente se indica en los citados preceptos, a los actos, no a las normas jurídicas.
Estamos obligados a detenernos en esta afirmación ya que la sentencia recurrida opone esta categoría jurídica, la firmeza, para neutralizar el efecto invalidante que produce sobre el plan parcial la declaración de nulidad del plan general que aquél desarrolla. Entiende, así, la Sala de instancia -y éste es el razonamiento medular que aquí se cuestiona- que, producida la declaración de nulidad del plan general de 2000 por sentencia de 9 de diciembre de 2008, esta declaración no puede afectar a un plan parcial aprobado antes de esta declaración, en junio de 2008 (publicado en noviembre de 2008), porque este plan parcial ya habría adquirido "firmeza" por no haber sido impugnado cuando se dictó el 22 de diciembre de 2010, el acto de ocupación directa impugnado.
Ahora bien, el concepto de firmeza es exclusivo de los actos administrativos y resulta por completo ajeno a las disposiciones de carácter general, como son los planes urbanísticos, pues, sin que sea necesario mayores disquisiciones, éstas, las disposiciones generales, no agotan sus efectos al dictarse, como es propio de los actos administrativos, sino que, por integrarse en el ordenamiento jurídico, mantienen o perviven en sus efectos y pueden ser aplicadas indefinidamente en tanto se encuentran vigentes. De ahí que, aun no habiendo sido impugnadas mediante recurso directo, sea siempre posible invocar su invalidez en los procesos de impugnación de los actos dictados en su aplicación ( arts. 26 y 27 LJCA), siendo irrelevante, por tanto, a los efectos que nos ocupan, su no impugnación directa en plazo.
La nulidad del planeamiento derivado, con los efectos ex tunc que le son propios, es la consecuencia que acarrea la declaración de nulidad, de invalidez originaria, del planeamiento general que constituye su fuente de legitimidad, y esta consecuencia se produce con independencia de que haya sido o no impugnado tal planeamiento de desarrollo ya que las normas jurídicas no ganan firmeza por su no impugnación directa o indirecta.
Por tanto, cuando, como en el caso que nos ocupa, se impugna un acto de aplicación de un plan parcial que no ha sido impugnado y que es desarrollo de un plan general que ha sido declarado nulo al cabo de los años, al invocarse tal nulidad por el impugnante -como con claridad se desprende de sus alegaciones en la instancia en las que invocó la nulidad del plan general y la consiguiente falta de cobertura del plan parcial dictado en su desarrollo-, no es posible mantener la validez del acto impugnado porque el plan parcial del que directamente trae causa está ya viciado de nulidad por haberse declarado nulo el plan general en el que se apoyaba, con la consiguiente vulneración del principio de jerarquía normativa”.
Finalmente, el Tribunal Supremo añade:
“Pues bien, declarada la nulidad del plan general, tal declaración expulsó dicho plan del ordenamiento jurídico con efectos ex tunc y ello arrastró la nulidad del plan parcial dictado en junio de 2008, que quedó sin la necesaria cobertura. Por tanto, invocada esta nulidad por la impugnante, la Sala territorial debió apreciarla y con fundamento en la misma declarar la nulidad del acuerdo de ocupación directa impugnado por carecer de cobertura en el planeamiento urbanístico, tanto general como parcial.
Y no puede acogerse la alegación del Ayuntamiento según la cual, tras aquella declaración de nulidad del PGOU de 2000, la legitimidad del Plan Parcial aún podría sustentarse en el plan general anterior, PGOU de 1984, que recuperaba vigencia tras aquella anulación, aduciendo que este PGOU de 1984 ya ordenaba la misma zona y calificaba los terrenos en cuestión como dotacional público. Y ello porque no es posible que un plan parcial "desarrolle" un planeamiento distinto de aquél en el que se imbrica, sin que baste que permanezca invariada la calificación dotacional pública de los terrenos ya que no es éste el único pronunciamiento de un plan general -dotado, por definición, de un contenido armónico, complejo y con interconexión en sus previsiones, determinación de aprovechamientos, etc. (STS de 27 de mayo de 2020, rec. 6731/2018)-, que debe ser desarrollado por el plan parcial”.
María Vizán Palomino
Abogada
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