GASTOS DE COMUNIDAD A CARGO DEL INQUILINO EN VPO DE MADRID

La Sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 2025 (Rec. 547/2020) admite que se repercuta a los inquilinos los gastos de comunidad si se trata de viviendas de protección en la Comunidad de Madrid, por aplicación del reglamento autonómico.
En la sentencia se lee que "El art. 13.4 del Decreto 74/2009, de 30 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Reglamento de Viviendas con Protección Pública de la Comunidad de Madrid, norma que:
«El arrendador podrá percibir, además de la renta inicial o revisada que corresponda, el coste real de los servicios de que disfrute el inquilino y se satisfagan por el arrendador, así como las demás repercusiones autorizadas por la legislación aplicable».
Esta atribución normativa proviene de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, según el cual corresponde a la Comunidad de Madrid la competencia exclusiva en materia de vivienda (artículo 26.1.4), y como consecuencia de ello, la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria en la materia.
Como consta en preámbulo del Decreto 74/2009, de 30 de julio:
«El Reglamento, avanza hacia una definición flexible de vivienda con protección pública, fijando unos límites de superficie y precios máximos (básico y limitado, en función de los ingresos de los adquirentes o arrendatarios), en régimen de compraventa, arrendamiento y arrendamiento con opción de compra».
La Disposición adicional primera, apartados 4, 7 y 8, de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, relativa al régimen de las viviendas de protección oficial en arrendamiento, aplicable al caso que nos ocupa, establece, de igual forma, que:
«4. Además de las rentas iniciales o revisadas, el arrendador podrá percibir el coste real de los servicios que disfrute el arrendatario y satisfaga el arrendador.
[...]
»7. Lo dispuesto en los apartados anteriores será de aplicación general en defecto de legislación específica de las Comunidades Autónomas con competencia en la materia.
»8. El arrendamiento de viviendas de protección oficial de promoción pública se regirá por las normas particulares de éstas respecto del plazo de duración del contrato, las variaciones de la renta, los límites de repercusión de cantidades por reparación de daños y mejoras, y lo previsto respecto del derecho de cesión y subrogación en el arrendamiento, y en lo no regulado por ellas por las de la presente ley, que se aplicará íntegramente cuando el arrendamiento deje de estar sometido a dichas disposiciones particulares».
Por último, es de obligada cita el art. 20.1 de la LAU que, bajo el epígrafe «gastos generales y de servicios individuales», señala que:
«1. Las partes podrán pactar que los gastos generales para el adecuado sostenimiento del inmueble, sus servicios, tributos, cargas y responsabilidades que no sean susceptibles de individualización y que correspondan a la vivienda arrendada o a sus accesorios, sean a cargo del arrendatario.
»En edificios en régimen de propiedad horizontal tales gastos serán los que correspondan a la finca arrendada en función de su cuota de participación.
»En edificios que no se encuentren en régimen de propiedad horizontal, tales gastos serán los que se hayan asignado a la finca arrendada en función de su superficie.
»Para su validez, este pacto deberá constar por escrito y determinar el importe anual de dichos gastos a la fecha del contrato. El pacto que se refiera a tributos no afectará a la Administración».
En el caso presente, en el contrato de arrendamiento litigioso, se pactó que la arrendataria asumiera el coste de los servicios, que pagó durante un dilatado periodo de tiempo que, hasta la presentación de la demanda, abarcaba 44 cuotas mensuales. Tampoco, se cuestionó que el importe de las cuotas repercutidas (45,31 euros) correspondía al importe real de los servicios recibidos abonados por la entidad arrendadora.
La cuestión controvertida radica entonces en determinar si la legislación autonómica, que contempla la repercusión de tales servicios a los arrendatarios, debe ser integrada con lo dispuesto en la LAU de 1994 a modo de un requisito adicional, no contemplado específicamente en aquélla normativa de aplicación preferente, cuál es la cuantificación de los servicios en la primera anualidad de celebración del contrato.
Con respecto a dicha cuestión, la disposición adicional primera, en su apartado 8, proclama que los arrendamientos de protección oficial de promoción pública se regirán por las normas particulares de éstas, que son las autonómicas sobre esta clase de viviendas arrendadas, aplicándose la LAU de 1994, «en lo no regulado por ellas». Y solo se aplicará íntegramente la LAU, «cuando el arrendamiento deje de estar sometido a dichas disposiciones particulares».
Pues bien, las normas autonómicas permiten que la arrendadora pueda percibir, «[a]demás de la renta inicial o revisada que corresponda, el coste real de los servicios de que disfrute el inquilino y se satisfagan por el arrendador», lo que requiere la correspondiente cláusula contractual de ejercicio de dicha facultad, que opera con el límite normativo de que solo se puede repercutir el coste real de los servicios que perciban los arrendatarios, sin que la norma exija la especificación del importe de los mismos en cómputo anual.
En definitiva, no existe laguna que suplir, norma ausente que reemplazar, ni regulación que completar, para determinar el elenco de derechos y obligaciones que constituyen el contenido del arrendamiento suscrito de manera tal que justifique la aplicación supletoria de la LAU de 1994.
No cabe confundir la aplicación de una norma supletoria, que tiene su origen en la existencia de una laguna legal, con la integración de un contrato mediante la incorporación de distintas disposiciones legales a través de una especie de mixtura de normas jurídicas que regulan la repercusión de los servicios de forma distinta, mediante la exigencia de un requisito adicional ( art. 20.1 LAU), no contemplado en la legislación autonómica, que no lo ha reputado como necesario para la validez y eficacia del contrato litigioso.
En definitiva, la supletoriedad es una técnica para cubrir las lagunas del ordenamiento jurídico, que opera cuando un determinado supuesto no es objeto de regulación específica por la norma inicialmente aplicable; pero, en este caso, sí que existe dicha norma, que no exige que se determine el importe anual de los servicios repercutidos.
Por consiguiente, al no darse el supuesto de la supletoriedad legal, no cabe aplicar el art. 20.1 LAU y sus exigencias normativas, circunscritas a las viviendas del mercado libre y no intervenido, con respecto a las de protección oficial, con renta limitada y potestad de repercusión del coste real de los servicios prestados a los arrendatarios, sometidas a la legislación autonómica de aplicación normativa preferente y dictada en el marco de las competencias de la Comunidad de Madrid.
Por todo ello, tampoco es de aplicación el art. 6 de la LAU.
La propia LAU, en la disposición adicional primera, apartado séptimo, norma que se aplicarán las disposiciones particulares reguladoras de las viviendas de protección oficial, por lo que, con ello, se respeta la cláusula vigesimoprimera del contrato, que así lo establece."

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

JUSTICIA FRENTE AL ACOSO LABORAL EN LA ADMINISTRACIÓN

La Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 2025 (RC 6952/2022) declara que "1º.- La jurisdicción contencioso-administrativa debe resolver los recursos contra los actos administrativos adoptados en procedimientos cuyo objeto sea investigar o depurar la responsabilidad disciplinaria por conductas presuntas de acoso laboral cuando hayan sido cometidas por personal funcionario, todo ello con independencia de quien sea el presunto sujeto pasivo del acoso. 2º.- Por el contrario, el orden jurisdiccional social es el competente para conocer la impugnación de resoluciones que establezcan medidas de prevención del acoso laboral que no sean disposiciones generales, o de actuaciones de las Administraciones públicas que infrinjan esas medidas preventivas, o cuando se pretenda la exigencia de responsabilidad derivada de los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de esas medidas".

La sentencia sintetiza la Jurisprudencia previa de este modo:

1º) La jurisdicción contencioso-administrativa es la que debe conocer los recursos contra:

- Actos o decisiones de la Administración pública empleadora en materia de acoso laboral cuando afecten a personal funcionario o estatutario, o conjuntamente de este con personal laboral, siempre que no se trate de una actuación que pueda incardinarse en la materia de prevención de riesgos laborales.

- Actos en materia de acoso laboral que por su contenido, repercusión y efectos tengan una naturaleza materialmente administrativa, atendido su alcance y transcendencia, en particular los de carácter sancionador.

2º.- Por el contrario, será la jurisdicción social es la competente cuando se trate de actos o decisiones de la Administración pública empleadora en materia de acoso laboral respecto de los trabajadores a su servicio, salvo cuando afecten conjuntamente al personal laboral y al funcionarial o estatutario, a no ser que se trate de una actuación que pueda incardinarse en la materia de prevención de riesgos laborales en que la competencia del orden social es plena.

 Y juicio de la Sala se sustenta en los siguientes argumentos:

 1.- De la jurisprudencia examinada se deriva que los actos administrativos relativos a conductas de acoso laboral realizadas por personal funcionario deban ser objeto de conocimiento por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, salvo que se trate de supuestos en que la Ley reguladora de la Jurisdicción Social atribuya competencia a este orden jurisdiccional.

Así sucede, en lo que aquí interesa, respecto a la actuación administrativa en materia de prevención de riesgos laborales, ya que esta es competencia exclusiva de la jurisdicción social, respecto de todos sus empleados, sean funcionarios, personal estatutario de los servicios de salud o personal laboral ( art. 2 e) LRJS). La cuestión a dilucidar entonces es la delimitación del ámbito de la prevención de riesgos laborales.

2.- La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de los Riesgos Laborales, en su art. 1 señala que "la normativa sobre prevención de riesgos laborales está constituida por la presente Ley, sus disposiciones de desarrollo o complementarias y cuantas otras normas, legales o convencionales, contengan prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral o susceptibles de producirlas en dicho ámbito".

El art. 2.1 delimita su objeto de la siguiente manera:

"La presente Ley tiene por objeto promover la seguridad y la salud de los trabajadores mediante la aplicación de medidas y el desarrollo de las actividades necesarias para la prevención de riesgos derivados del trabajo.

A tales efectos, esta Ley establece los principios generales relativos a la prevención de los riesgos profesionales para la protección de la seguridad y de la salud, la eliminación o disminución de los riesgos derivados del trabajo, la información, la consulta, la participación equilibrada y la formación de los trabajadores en materia preventiva, en los términos señalados en la presente disposición.

Para el cumplimiento de dichos fines, la presente Ley regula las actuaciones a desarrollar por las Administraciones públicas, así como por los empresarios, los trabajadores y sus respectivas organizaciones representativas".

Finalmente, el art. 3 establece su ámbito de aplicación:

1. "Esta Ley y sus normas de desarrollo serán de aplicación tanto en el ámbito de las relaciones laborales reguladas en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, como en el de las relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas, con las peculiaridades que, en este caso, se contemplan en la presente Ley o en sus normas de desarrollo (...)

Cuando en la presente Ley se haga referencia a trabajadores y empresarios, se entenderán también comprendidos en estos términos, respectivamente, de una parte, el personal con relación de carácter administrativo o estatutario y la Administración pública para la que presta servicios, en los términos expresados en la disposición adicional tercera de esta Ley, y, de otra, los socios de las cooperativas a que se refiere el párrafo anterior y las sociedades cooperativas para las que prestan sus servicios".

De esa normativa se desprende lo siguiente:

1º) Se trata de una materia cuya función esencial es de tipo preventivo y que se aplica con carácter general tanto a las entidades públicas como a las empresas. Lo relevante es su finalidad, consistente en exigir determinadas medidas preventivas a las Administraciones Públicas y a las empresas que deben aplicar a sus empleados y trabajadores para proteger su seguridad y salud.

2º) La actuación administrativa en esta materia puede consistir, por tanto, en establecer esas medidas preventivas, pero también en su aplicación y exigencia a los afectados.

3º) En consecuencia, serán las decisiones administrativas de esa índole las que deberán ser fiscalizadas por la jurisdicción social, como dispone el art. 2 e) de la LRJS.

3.- El asunto controvertido en este recurso tiene su origen en una denuncia por el hipotético acoso laboral ejercido por una funcionaria sobre dos empleados del centro en que trabajan todos ellos. Debe advertirse que el art. 95.2 o) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante EBEP), tipifica como falta disciplinaria muy grave "el acoso laboral".

Sin necesidad de entrar en otro orden de consideraciones, no admite dudas que una conducta de esa naturaleza atenta al menos contra la salud de la persona acosada y forma parte, por tanto, del contenido posible de actuaciones en el ámbito de la prevención de riesgos laborales. Por eso las administraciones públicas han aprobado diferentes protocolos de actuación frente a las diferentes formas de acoso, como los que cita la parte recurrente. Pues bien, tanto las actuaciones que establezcan esos protocolos cuanto las que los apliquen, así como la responsabilidad que se derive de esos incumplimientos, se refieran a funcionarios o a personal laboral, podrán ser objeto de impugnación ante la jurisdicción social, por imperativo de los dispuesto el art. 2 e) de la LRJS.

Por el contrario, cuando se trate de actuaciones administrativas no preventivas sino represivas de conductas constitutivas de acoso laboral, tipificadas como falta muy grave por el art. 95.2 o) del citado EBEP, será la jurisdicción contencioso-administrativa la competente para conocer los recursos que puedan interponer los interesados.

No se trata de que el orden jurisdiccional dependa de quien plantea el recurso, como aduce la parte recurrente; por el contrario, el elemento determinante es la naturaleza del acto recurrido. Si se trata de un acto que establece medidas preventivas en materia de acoso laboral, o de actuaciones que infrinjan esas medidas preventivas o de la exigencia de responsabilidad administrativa por el incumplimiento de esas medidas preventivas, será la jurisdicción social la competente, por imperativo de lo dispuesto en el art. 2 e) de la LRJS. Por el contrario, si el acto administrativo tiene una naturaleza disciplinaria derivada de la posible comisión de una infracción tipificada como muy grave por el art. 95.2 o) del EBEP, será la jurisdicción contencioso-administrativa la que deba conocer los recursos contra dicho acto, con independencia de que el sujeto pasivo sea funcionario o personal laboral.

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

¿LA CONCURRENCIA DE DISTINTOS PROFESIONALES JUSTIFICA UNA DIVISIÓN DE LOTES?

Para facilitar la concurrencia de pequeñas y medianas empresas, y profesionales, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP) dispone en su artículo 99.3  que “Siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, deberá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes, pudiéndose reservar lotes de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional cuarta".

Ahora bien, como excepción a esta regla general, "No obstante lo anterior, el órgano de contratación podrá no dividir en lotes el objeto del contrato cuando existan motivos válidos, que deberán justificarse debidamente en el expediente, salvo en los casos de contratos de concesión de obras.

 En todo caso se considerarán motivos válidos, a efectos de justificar la no división en lotes del objeto del contrato, los siguientes:

 a) El hecho de que la división en lotes del objeto del contrato conllevase el riesgo de restringir injustificadamente la competencia. A los efectos de aplicar este criterio, el órgano de contratación deberá solicitar informe previo a la autoridad de defensa de la competencia correspondiente para que se pronuncie sobre la apreciación de dicha circunstancia.

 b) El hecho de que, la realización independiente de las diversas prestaciones comprendidas en el objeto del contrato dificultara la correcta ejecución del mismo desde el punto de vista técnico; o bien que el riesgo para la correcta ejecución del contrato proceda de la naturaleza del objeto del mismo, al implicar la necesidad de coordinar la ejecución de las diferentes prestaciones, cuestión que podría verse imposibilitada por su división en lotes y ejecución por una pluralidad de contratistas diferentes. Ambos extremos deberán ser, en su caso, justificados debidamente en el expediente”.

En la ejecución de una obra pueden concurrir distintos profesionales: arquitectos, aparejadores o ingenieros de edificación, ingenieros industriales o ingenieros de telecomunicación, por ejemplo. Se plantea, así, si la contratación debe o puede ser separada, en distintos lotes según sus especialidades, o de manera conjunta.  Hay que tener en cuenta que se trata de funciones que pueden ser ejercidas por distintos profesionales, que pueden constituir un equipo de trabajo, pero siempre coordinados funcionalmente por el Director de la Obra. 

La conveniencia de garantizar la suficiente coordinación entre los diferentes profesionales que intervienen en las distintas prestaciones del contrato que cubre una actuación compleja podría justificar la exigencia de presentación en equipo de trabajo, bien con medios propios directos o con colaboradores del licitador, de modo que la ejecución del contrato lo sea por un único adjudicatario sin dividir en lotes el objeto del contrato. Pero también puede dividirse conforme a la regla general.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 2025 (RC 262/2022, ponente Excma. Sra. Dña. Berta María Santillán Pedrosa) fija la siguiente doctrina:

 "1. La división en lotes del objeto del contrato en el ámbito de la contratación pública no podrá efectuarse con la intención de eludir en el procedimiento de contratación la aplicación de los principios de integridad, publicidad y transparencia de los procedimientos y de eficiencia en beneficio del interés general, como así exige el artículo 99 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico que transpone la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

En los casos en los que, la división en lotes implica la realización por diferentes profesionales de algunos de los documentos que integran el contenido del proyecto de edificación será necesaria una actuación coordinada entre esos profesionales para conseguir una correcta ejecución del proyecto en beneficio del interés general.

2. La habilitación legal reconocida en el artículo 10 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación a favor de los arquitectos para redactar el proyecto de obra en relación con la construcción de edificaciones con destino de usos docentes, entre otros, no implica que no puedan intervenir otros profesionales para realizar actuaciones distintas de la redacción del proyecto de obra, como puede ser la realización por parte de un arquitecto técnico de las mediciones y del presupuesto de obra, siempre que dispongan de la correspondiente competencia profesional para ello".

En realidad, según las circunstancias, la pluralidad de profesionales puede justificar el mantenimiento de la regla de división en lotes o incluir todas las prestaciones en un solo lote. El Alto Tribunal razona que "En algunas ocasiones, como así ha sucedido en el caso analizado por la sentencia recurrida en casación, la división en lotes del objeto del contrato implica la participación en cada uno de los lotes de diferentes profesionales - arquitecto y arquitecto técnico- realizando distintas prestaciones que conllevan la elaboración por cada uno de ellos de diferentes documentos que conforman el contenido del proyecto de edificación que debe considerarse una unidad operativa para una mejor gestión de los intereses públicos", pero tampoco está afirmando que así deba hacerse forzosamente.

Aclara, así, que "En este contexto, la unidad funcional y estructural del proyecto de edificación se respeta cuando, a pesar de que los documentos que integran su contenido se elaboran por diferentes profesionales en virtud de la división en lotes, se está ante prestaciones vinculadas materialmente entre sí y, además, existe una relación de complementariedad y de coordinación. Precisamente, la coordinación es uno de los principios que se recogen en el artículo 4, apartado 2, de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación al indicar que "el proyecto se desarrolle o complete mediante proyectos parciales u otros documentos técnicos sobre tecnologías específicas o instalaciones del edificio, se mantendrá entre todos ellos la necesaria coordinación sin que se produzca una duplicidad en la documentación ni en los honorarios a percibir por los autores de los distintos trabajos indicados".

Atendiendo a estas circunstancias, en los casos en los que, la división en lotes del objeto del contrato implica que algunos documentos, como son las mediciones y el presupuesto de obra, que integran el contenido del proyecto de edificación no se elaboran por el profesional a quien se le ha encargado la redacción del proyecto de obra -arquitecto- consideramos que, no obstante, se respeta la unidad funcional del proyecto de edificación cuando el órgano de contratación recoge en el expediente de contratación mecanismos de coordinación y de colaboración entre ambos profesionales -arquitecto y arquitecto técnico-".

Pero no se establece que deba ser así forzosamente en todo caso. 

Por su parte, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales ha admitido la unidad del lote por la complejidad del proyecto a redactar y la obra a dirigir, en particular en un edificio histórico con alto nivel de protección patrimonial, lo que motiva la necesidad de adscribir al mismo un equipo multidisciplinar formado por Arquitectos e Ingenieros Industriales superiores y técnicos, algunos con especializaciones concretas. En aquel caso, se dice que este equipo tendrá que trabajar con un amplio nivel de coordinación y responder de su buena ejecución ante elŭ órgano de contratación de forma única y directa, lo que sólo se garantiza si se cuenta con un equipo totalmente compenetrado y cohesionado, tal y como se ha motivado en el pliego, a través de un adjudicatario del contrato también único, pues lo contrario sería transferir al propio órgano de contratación una misión de coordinación de profesionales con vínculos contractuales diferenciados para satisfacer la pretensión de una parte de ellos de operar de forma independiente, pretensión particular que es menos favorable a los intereses generales que la falta de división del contrato en lotes. Y es que pensar que diversos contratistas con competencias exclusivas van a facilitar la ejecución de las diversas prestaciones, cuando éstas por la naturaleza de la actuación deben de estar totalmente coordinadas, es un riesgo que la Administración no debe asumir. Al contrario, lo que puede garantizar una total coordinación y compenetración de los distintos responsables durante la ejecución del contrato es que dichos responsables formen parte de un único equipo y que hayan participado en todas las fases del contrato.

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

 

PLAZO PARA RECLAMAR IMPAGOS DE LA ADMINISTRACIÓN EN CONTRATOS PÚBLICOS

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de abril de 2025 (Recurso: 958/2022), ponente Excma. Sra. Dña. MARIA PILAR CANCER MINCHOT, establece la doctrina de que "En el ámbito de las reclamaciones de abono del principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos a los que sean de aplicación los artículos 216 y 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (ahora 198 y 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre), el plazo para el nacimiento de la inactividad administrativa, y, por ende, para la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, no es el de tres meses fijado en el art. 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sino el de un mes, contemplado en el aplicable art.217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y ahora en el art. 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público".

Por supuesto, en primer lugar deberá haber transcurrido el plazo que tiene la Administración para pagar. En términos generales, el art. 198.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) nos dice al respecto:

"4. La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4 del artículo 210, y si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Para que haya lugar al inicio del cómputo de plazo para el devengo de intereses, el contratista deberá haber cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, en tiempo y forma, en el plazo de treinta días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio.

Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4 del artículo 210 y en el apartado 1 del artículo 243, la Administración deberá aprobar las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados dentro de los treinta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio.

En todo caso, si el contratista incumpliera el plazo de treinta días para presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, el devengo de intereses no se iniciará hasta transcurridos treinta días desde la fecha de la correcta presentación de la factura, sin que la Administración haya aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el correspondiente abono".

Las reglas especiales que contempla el precepto son las de la liquidación final de los contratos distintos a la de obras, y la liquidación del contrato de obras, al que se aplica la regla general.

Así, el art. 201.4 LCSP dispone:

"4. Excepto en los contratos de obras, que se regirán por lo dispuesto en el artículo 243, dentro del plazo de treinta días a contar desde la fecha del acta de recepción o conformidad, deberá acordarse en su caso y cuando la naturaleza del contrato lo exija, y ser notificada al contratista la liquidación correspondiente del contrato, y abonársele, en su caso, el saldo resultante. No obstante, si la Administración Pública recibe la factura con posterioridad a la fecha en que tiene lugar dicha recepción, el plazo de treinta días se contará desde su correcta presentación por el contratista en el registro correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente en materia de factura electrónica. Si se produjera demora en el pago del saldo de liquidación, el contratista tendrá derecho a percibir los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales."

Y por su parte, el art. 243.1 LCSP señala para los contratos de obras:

"1. A la recepción de las obras a su terminación y a los efectos establecidos en esta Ley, concurrirá un facultativo designado por la Administración representante de esta, el facultativo encargado de la dirección de las obras y el contratista asistido, si lo estima oportuno, de su facultativo.

Dentro del plazo de tres meses contados a partir de la recepción, el órgano de contratación deberá aprobar la certificación final de las obras ejecutadas, que será abonada al contratista a cuenta de la liquidación del contrato en el plazo previsto en esta Ley.

En el caso de obras cuyo valor estimado supere los doce millones de euros en las que las operaciones de liquidación y medición fueran especialmente complejas, los pliegos podrán prever que el plazo de tres meses para la aprobación de la certificación final al que se refiere el párrafo anterior, podrá ser ampliado, siempre que no supere en ningún caso los cinco meses".

Pues bien, una vez que se agotan dichos plazos, el art. 199 LCSP prevé que "Transcurrido el plazo a que se refiere el apartado 4 del artículo 198 de esta Ley, los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración...". Ello contrasta con el plazo de tres meses, no un mes, de la regla general del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a cuyo tenor "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración".

Sin embargo, el plazo especial de un mes debe prevalecer sobre el general de tres meses.

Lo explica así la sentencia:

"SEGUNDO.- Sobre el marco normativo y la jurisprudencia aplicables.

A) Marco normativo.

Debemos comenzar puntualizando que la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP de 2017) citada en la fundamentación jurídica de la Sentencia de instancia ( art. 199) y en los escritos procesales de las partes, no es aplicable a los hechos enjuiciados. Así, tal Ley , que fue publicada en el «BOE» núm. 272, de 09/11/2017, señala en su Disposición final decimosexta: "Entrada en vigor. La presente ley entrará en vigor a los cuatro meses de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado". No obstante, la letra a) del apartado 4 del artículo 159 y la letra d) del apartado 2 del artículo 32, lo harán a los diez meses de la citada publicación; y los artículos 328 a 334, así como la disposición final décima, que lo harán al día siguiente de la referida publicación."

Y en su Disposición transitoria primera que "2. Los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su modificación, duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior. "

Por lo tanto, y habiendo sin duda sido adjudicada la contratación que nos ocupa antes de tal entrada en vigor (recordemos que se reclamaban los períodos 08/08/17 a 31/08/17 y de 01/09/17 a 30/09/17), sus efectos no se rigen en lo que nos ocupa por el art. 199 LCSP de 2017 precitado, sino por el 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP de 2011). Si bien ello no produce ningún efecto en cuanto al fondo, en tanto que la redacción de uno y otro, en el extremo objeto de interpretación, es la misma.

Así, recordemos que el art. 199 LCSP de 2017 señala: " Artículo 199. Procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas. Transcurrido el plazo a que se refiere el apartado 4 del artículo 198 de esta Ley, los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración..."

Y el 217 TRLCSP de 2011: "Artículo 217. Procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas. Transcurrido el plazo a que se refiere el artículo 216.4 de esta Ley, los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración..."

El artículo 217 TRLCSP de 2011 aplicable, como el subsiguiente 199 LCSP de 2017, provienen de la introducción en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, de un art. 200 bis, llevada a cabo por el art. 3.2 de la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. La Disposición transitoria primera de la Ley 15/2010 señalaba su aplicación a todos los contratos celebrados con posterioridad a su entrada en vigor; habiendo entrado en vigor, según su Disposición final única, el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» (BOE 06/07/2010).

B) La jurisprudencia del Tribunal Supremo.

En la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo núm. 1622/2023, de 11 de abril de 2023 (RC 229/2022), dijimos:

«La presente controversia se centra, tal y como se afirmó en el Auto de admisión en torno a la interpretación del artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (actual artículo 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre) con el fin de determinar si ha de ser interpretado en el sentido de que la medida cautelar de pago inmediato de la deuda es aplicable tanto si se solicita el abono del principal más los intereses de demora como si se solicitan únicamente estos últimos de forma autónoma.

Este Tribunal Supremo ya ha tenido ocasión de abordar esta cuestión en sus sentencias STS nº 1656/2019, de 2 de diciembre (rec. 6353/2017) y STS nº 8/2020, de 14 de enero (rec. 6742/2017) afirmando que el artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (actual artículo 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre) «ha de ser interpretado en el sentido de que la medida cautelar de pago inmediato de la deuda es aplicable tanto si se solicita el abono del principal más los intereses de demora como si se solicitan únicamente estos últimos de forma autónoma».

Muy recientemente, nuestra Sentencia 328/2025 de 25 de marzo de 2025 (RC 8024/2021), ha declarado, en interpretación del art. 217 TRLCSP de 2011:

"El artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, debe interpretarse en el sentido de que el régimen regulatorio de las medidas cautelares en el ámbito de la contratación administrativa, cuando concurra el presupuesto referido a la utilización del procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas, establecido en dicha disposición, en cuanto a su consideración de lex specialis, debe aplicarse de forma imperativa por el órgano judicial competente para resolver el incidente cautelar, que deberá adoptar la medida cautelar positiva de pago inmediato de la deuda, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última, lo que comporta el desplazamiento del régimen general de medidas cautelares previsto en los artículo 129 y 130 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa."

TERCERO.- La decisión de la Sala.

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal como se expone en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 1 de junio de 2023, consiste en determinar si en el ámbito de las reclamaciones de abono del principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos, el plazo para el nacimiento de la inactividad administrativa, y, por ende, para la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, es el de tres meses fijado en el Art. 29.1 de la LJCA o el de un mes, contemplado ahora en el art 199 de la LCSP de 2017 (y, en los mismos términos, en el aplicable art.217 del TRLCSP de 2011).

Delimitada, en estos estrictos términos la controversia casacional, esta Sala considera que la Sentencia impugnada realiza una interpretación correcta del ordenamiento jurídico, al entender que el art. 217 TRLCSP de 2011(aunque por error aluda al 199 LCSP de 2017, ahora vigente pero no aplicable al caso) contiene una regulación específica y autónoma en materia de plazo para la impugnación ante los Tribunales de la inactividad administrativa consistente en el incumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora del precio referido en el art. 216 TRLCSP de 2011 (ahora 198 LCSP de 2017), aplicable en materia de contratación pública; según la cual transcurrido un mes desde la reclamación del pago, si la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. Aplicable, pues, de modo preferente, como "lex specialis", respecto de la regla general del plazo de 3 meses reflejada en el art. 29 LJCA.

En efecto, cabe significar, en primer término, que el artículo 217 del TRLCSP de 2011, como el ahora vigente 199 LCSP de 2017, son de un tenor literal inequívoco: se refieren al plazo de un mes para poder acudir a los Tribunales en caso de inactividad.

Además, como veremos, una interpretación teleológica y contextual de estos preceptos abona su aplicación, en todo caso, como "lex specialis".

Ambos preceptos traen causa, como hemos anticipado, del art. 200 bis de la LCSP de 2007, que fue introducido por el art. 3.2 de la Ley 15/2010, de 5 dejulio,de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

Y el Legislador reconoció explícitamente en la Exposición de Motivos de la referida Ley 15/2010, de indudable valor interpretativo, que:

"La Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, incorporó a nuestro derecho interno la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

Cinco años después de la entrada en vigor de la Ley 3/2004 contra la morosidad en las operaciones comerciales, esta legislación ha de adaptarse a los cambios que se han producido en el entorno económico y modificarse para que sea ampliamente aplicable, tanto en el ámbito de las empresas españolas, como en el del sector público.

Los efectos de la crisis económica se han traducido en un aumento de impagos, retrasos y prórrogas en la liquidación de facturas vencidas, que está afectando a todos los sectores. En especial, está afectando a las pequeñas y medianas empresas, que funcionan con gran dependencia al crédito a corto plazo y con unas limitaciones de tesorería que hacen especialmente complicada su actividad en el contexto económico actual.

...

La reforma tiene por objeto corregir desequilibrios y aprovechar las condiciones de nuestras empresas con el fin de favorecer la competitividad y lograr un crecimiento equilibrado de la economía española, que nos permita crear empleo de forma estable, en línea con una concepción estratégica de la economía sostenible.

En este sentido, y desde el punto de vista de los plazos de pago del sector público, se reduce a un máximo de treinta días el plazo de pago, que se aplicará a partir del 1 de enero de 2013, siguiendo un período transitorio para su entrada en vigor. Por otra parte, se propone un procedimiento efectivo y ágil para hacer efectivas las deudas de los poderes públicos, y se establecen mecanismos de transparencia en materia de cumplimiento de las obligaciones de pago, a través de informes periódicos a todos los niveles de la Administración y del establecimiento de un nuevo registro de facturas en las Administraciones locales.

Los plazos de pago establecidos en esta Ley se adecuan con lo preceptuado en la Directiva Europea. ..."

Así, en primer lugar, el objetivo de tal norma era, respecto de las deudas de los poderes públicos fruto de operaciones comerciales, reducir sus plazos de pago y -en lo que aquí nos interesa- proponer un procedimiento efectivo y ágil para hacerlas efectivas; con la finalidad de corregir desequilibrios que perjudicaban la competitividad e incluso el funcionamiento de las empresas españolas. Este objetivo explícito de "proponer un procedimiento efectivo y ágil" para la efectividad de las deudas que tienen los poderes públicos con sus contratistas, justifica por sí solo la abreviación del plazo para el recurso contra la inactividad en el caso de pagos a contratistas respecto del establecido con carácter general en la norma procesal.

Profundizando en la interpretación contextual del precepto, debe recordarse también que esta Ley 15/2010 se dictó -según explican los primeros párrafos de su Exposición de Motivos ya citados - con la voluntad de ahondar en las medidas de lucha contra la morosidad introducidas como consecuencia de la trasposición de la Directiva 2000/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen las medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales (incorporada a nuestro Derecho por la precitada Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales).

Aclaremos ya que esta Directiva, como la posterior Directiva 2011/7/UE, se refieren expresamente, para delimitar su ámbito de aplicación, sólo a la entrega de bienes o a la prestación de servicios. Pero nuestro Legislador, al trasponerlas, ha modificado con carácter general la normativa de contratos administrativos sin limitarse a unas tipologías contractuales, habiendo aplicado nuestra doctrina dicha regulación a los contratos de obras (por todas, Sentencia 1615/2018 de 14 Nov. 2018, Rec. 4753/2017); y, del mismo modo, tanto el art. 200 bis de la LCSP de 2007, como los subsiguientes 217 TRLCSP de 2011 y 199 LCSP de 2017, se refieren (por remisión respectiva al art. 200 de la LCSP de 2007, 216 del TRLCSP de 2011 y 198 LCSP de 2017), en general al abono del precio convenido por la prestación realizada, sin mayores matizaciones. Por tanto, al margen de cuál sea el ámbito de aplicación de las citadas Directivas-cuestión además irrelevante para el concreto caso enjuiciado, de prestación de servicios- entendemos que las mismas extienden su efecto interpretativo con carácter general a la norma que nos ocupa.

Sentado lo anterior, señalemos que la precitada Directiva 2000/35/CE insistía en sus Considerandos en que las consecuencias de la morosidad sólo pueden ser disuasorias si van acompañadas de procedimientos de reclamación rápidos y eficaces para el acreedor; recordando además de modo singularizado la necesidad de que proteger a los operadores comerciales que sean acreedores de los poderes públicos, en consideración a que estos últimos realizan pagos de un volumen considerable a las empresas. Y en consecuencia establecía medidas de agilización de pagos, como el establecimiento de plazos para el devengo de intereses de demora en su art. 3 o la regulación de los procedimientos de cobro de créditos no impugnados en el 5.

La posterior Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, refleja la necesidad de un cambio decisivo hacia una cultura de pago sin demora (C.12), insiste en su aplicación a los poderes públicos (C.3, C. 9, C. 23) y afirma:

"(6) En su Comunicación de 25 de junio de 2008, titulada «Pensar primero a pequeña escala - "Small Business Act" para Europa: iniciativa a favor de las pequeñas empresas», la Comisión destacó que debe facilitarse el acceso de las pequeñas y medianas empresas (PYME) a la financiación y desarrollarse un marco jurídico y empresarial que propicie la puntualidad de los pagos en las operaciones comerciales. Debe advertirse que los poderes públicos tienen una responsabilidad especial en este ámbito. Los criterios para la definición de las PYME se fijan en la Recomendación 2003/361/CE de la Comisión, de 6 de mayo de 2003, sobre la definición de microempresas, pequeñas y medianas empresas.

(7) Una de las acciones prioritarias de la Comunicación de la Comisión de 26 de noviembre de 2008, titulada «Un Plan Europeo de Recuperación Económica», consiste en reducir las cargas administrativas y fomentar la iniciativa empresarial, entre otras cosas, asegurándose de que, en principio, las facturas por suministros y servicios, incluidas las correspondientes a las PYME, se paguen en el plazo de un mes con el fin de aliviar sus problemas de liquidez.

...

(23) En general, los poderes públicos disponen de fuentes de ingresos más seguras, previsibles y continuas que las empresas. Además, muchos poderes públicos pueden obtener financiación a unas condiciones más ventajosas que las empresas. Por otra parte, dependen menos que las empresas privadas del establecimiento de relaciones comerciales estables para alcanzar sus objetivos. Los plazos de pago dilatados y la morosidad de los poderes públicos respecto a los bienes y servicios conllevan costes injustificados a las empresas. Procede, por tanto, introducir normas específicas con respecto a las operaciones comerciales en lo que se refiere al suministro de bienes y la prestación de servicios por parte de empresas a los poderes públicos que prevean, en particular, períodos de pago que, como regla general, no superen los 30 días naturales, salvo acuerdo expreso en contrario recogido en el contrato y siempre que esté objetivamente justificado a la luz de la naturaleza o las características particulares del contrato, y que en ningún caso superen los 60 días naturales.

...

33) Las consecuencias de la morosidad solo pueden ser disuasorias si van acompañadas de procedimientos de recurso rápidos y eficaces para el acreedor. De conformidad con el principio de no discriminación establecido en el artículo 18 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, tales procedimientos deben estar a disposición de todos los acreedores establecidos en la Unión.

...

(35) Es necesario garantizar que los procedimientos de cobro de créditos no impugnados en caso de morosidad en las operaciones comerciales concluyan en breve plazo, incluso mediante un procedimiento acelerado e independientemente del importe de la deuda."

Contemplando ahora plazos de pago y referencia a procedimientos acelerados de cobro en sus arts 4 y 10, de los que citaremos el primero:

"Artículo 4: Operaciones entre empresas y poderes públicos.

...

3. Los Estados miembros velarán por que, en las operaciones comerciales en las que el deudor sea un poder público:

a) el plazo de pago no supere ninguno de los plazos siguientes:

i) 30 días naturales después de la fecha en que el deudor haya recibido la factura o una solicitud de pago equivalente,

ii) en caso de que la fecha de recibo de la factura o de la solicitud de pago equivalente resulte dudosa, 30 días naturales después de la fecha de recepción de los bienes o de la prestación de los servicios,

iii) si el deudor recibe la factura o la solicitud de pago equivalente antes que los bienes o servicios, 30 días naturales después de la fecha de recepción de los bienes o de la prestación de los servicios,

iv) si legalmente o en el contrato se establece un procedimiento de aceptación o de comprobación en virtud del cual deba verificarse la conformidad de los bienes o los servicios con lo dispuesto en el contrato y si el deudor recibe la factura o la so-licitud de pago equivalente a más tardar en la fecha en que tiene lugar dicha aceptación o verificación, 30 días naturales después de dicha fecha;

b) la fecha de recepción de la factura no sea objeto de acuerdo contractual entre el deudor y el acreedor ..."

No puede olvidarse que, aunque fue el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, el que traspuso al Derecho español esta última Directiva, su Exposición de Motivos señala que:

"Fruto de lo anterior fue la aprobación de la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que España transpuso a nuestro ordenamiento jurídico a través de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre.

Al tiempo que la Unión Europea comenzaba la revisión de la Directiva 2000/35/CE, España también abordó la modificación de nuestra Ley, la cual se plasmó en la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

De esta forma, se anticiparon diversas medidas que posteriormente se incluyeron en la Directiva 2011/7/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que vino a sustituir a la anterior Directiva del año 2000. Así ha ocurrido con los plazos de pago, incluidos los del sector público.

Aunque el Derecho español después de la modificación indicada cumple, en líneas generales, con las nuevas exigencias de la Unión Europea, hay determinados aspectos en los que existe alguna divergencia que hace ineludible la reforma de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, que se acomete en el capítulo segundo del Título III del presente real decreto-ley".

Y lo cierto es que el tenor del 217 TRLCSP de 2011 no se modificó por el Real Decreto-ley 4/2013, en el aspecto que nos interesa (aunque sí, entre otros, el 216, referido al pago del precio, incluidos los plazos para ello), por lo que el Legislador lo entendió ya acomodado al marco europeo de referencia.

En definitiva, la normativa europea, con el objetivo general de propiciar un cambio decisivo hacia una cultura de pago sin demora en las operaciones comerciales, insiste en la necesidad de establecer procedimientos de reclamación rápidos y eficaces de las cantidades debidas en beneficio de los acreedores, aplicables igualmente si el deudor es un poder público, entendido en sentido amplio. Diríamos, aún más, que este marco europeo incide en la aplicación a los poderes públicos de las medidas que regula, a la vista del volumen de pagos que el sector público tiene con las empresas privadas y de su situación privilegiada, en tanto que dicho sector público goza normalmente de fuentes de ingresos más seguras, previsibles y continuas que las empresas. E incluso destaca la responsabilidad especial de los poderes públicos para propiciar la puntualidad de los pagos en las operaciones comerciales.

Ninguna de las Directivas sobre morosidad citadas exige a los Estados miembros adoptar un procedimiento específico o modificar sus procedimientos judiciales vigentes en forma específica; y, como hemos también señalado con antelación, el Real Decreto-ley 4/2013, que traspuso al Derecho español la Directiva 2011/7/UE, vino a considerar que muchos de sus aspectos ya habían sido anticipados por la legislación española; en nuestro caso, podríamos decir, por la inclusión del art. 200 bis en la LCSP de 2007.

Frente a lo expuesto en este marco, no olvidemos que la regulación contenida en el art. 29 de la LJCA es muy anterior a las disposiciones sobre morosidad citadas, y que no podía contemplar en 1998 las necesidades que estas pretenden satisfacer.

Esta regulación general obedeció a la necesidad de superar la reduccionista y tradicional consideración revisora del Orden jurisdiccional contencioso-administrativo, garantizando el sometimiento al pleno control jurisdiccional de las acciones y omisiones de la Administración, a través en este caso de un cauce específico de impugnación de la inactividad que superase la necesidad de generar artificiosamente un acto presunto.

El establecimiento en este art. 29 LJCA de una reclamación previa ante la propia Administración tiene el único objetivo, como dice la Exposición de Motivos de la LJCA, de "sencillamente dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial". Y la fijación del plazo de tres meses, cuya explicación no estaba en la Exposición de Motivos de la norma, bien podía obedecer a un cierto paralelismo con una institución relacionada igualmente con la falta de respuesta de la Administración a las peticiones de los ciudadanos, la del acto presunto, para cuya generación la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establecía un plazo general de tres meses. Tampoco puede ocultarse que el plazo de un mes no es extraño a esta regulación general, si bien, en este caso, reservado en el art. 29.2 de la LJCA a la ejecución de actos firmes.

Pero ya la doctrina temprana advirtió que en los casos en que el derecho a la prestación concreta derivase de un contrato administrativo, esta regulación general debía tener en cuenta las prerrogativas exorbitantes o privilegios administrativos contemplados en la normativa sobre contratación administrativa. Esta cautela ha perdido ahora toda vigencia, tantos años después y a la vista de toda la actividad normativa sobre morosidad ya citada, que convierte a la Administración en un operador crítico para asegurar la prontitud de pago a las empresas contratistas en garantía de su solvencia y competitividad. Pero sí nos sirve para confirmar la aceptación temprana de las especialidades propias de la contratación administrativa en este ámbito.

A la vista de lo expuesto, queda plenamente justificada la introducción de una norma, como ley especial, en el caso de pagos a acreedores derivados de contratación administrativa, que desplace la regulación general sobre impugnación de la inactividad, aligerando su carga temporal.

En fin, es evidente -ya, desde un punto de vista más concreto- que la voluntad de la Directiva 2011/7/UE de acortar los plazos establecidos para el pago de las deudas derivadas de los contratos -manifestada en el precitado art. 4.3 de la misma- difícilmente puede cumplirse si se impone un periodo de espera de tres meses antes de acudir a la vía judicial.

En este marco, esta Sala interpreta como correcta la aplicación preferente del precepto de la ley contractual en cuanto al plazo del recurso contra inactividad; cuyo tenor literal, insistimos, es además inequívoco.

A estos efectos, la referencia -alegada por el recurrente en casación- que hace el art. 29 LJCA a la obligación derivada de un contrato, habrá de entenderse referida a aquella obligación distinta a la regulada en los arts 216 y 217 TRLCSP de 2011, y 198 y 199 LCSP de 2017; y, en lo demás, desplazada por ley especial.

Procede, en segundo término, dejar constancia de que esta interpretación es plenamente coherente con la realizada hasta ahora sobre el art. 217 TRLCSP de 2011: así , en la doctrina jurisprudencial fijada por esta Sala en las Sentencias núm. 8/2020, de 14 de enero de 2020 (RC 6742/2017), núm. 874/2020, de 24 de junio de 2020 (RC 6042/2018), núm. 1622/2023, de 11 de abril de 2023 (RC 229/2021), y en la muy reciente Sentencia 328/2025, de 25 de marzo, dictada en el RC 8024/2021, hemos zanjado la consideración como lex specialisdel régimen procedimental del art. 217 TRLCSP de 2011 en materia de medidas cautelares; señalando (de forma inequívoca en esta última Sentencia, e implícita en las demás) que prevalece lo allí previsto (y reproducido en el art. 199 LCSP de 2017) , que desplaza la aplicación del art. 130 LJCA; de modo que la medida cautelar prevista en aquella norma contractual, consistente en el pago inmediato de la deuda contraída por la Administración con el contratista debe acordarse por el órgano judicial, sin condicionamiento alguno, cuando concurra el presupuesto base de la reclamación y la inactividad en el pago por parte de la Administración establecido en dicho precepto legal, y la Administración demandante no alegare en el incidente cautelar que no concurren las circunstancias que justifiquen el pago, o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la media cautelar se limitara a esta última.

Cierto es que en todas estas Sentencias nos referíamos a la regulación de las medidas cautelares, pero sus razonamientos son igualmente aplicables, en lógica coherencia y "mutatis mutandi", a la solución de la controversia que ahora nos ocupa, en tanto que versa sobre la consideración o no del régimen previsto en el precitado 217 TRLCSP, cuando sea de aplicación, como preferente respecto del establecido con carácter general por nuestra norma procesal. Ambas regulaciones especiales, la atinente a la inactividad y a la medida cautelar, se complementan en orden a propiciar el pronto pago de las deudas que nos ocupan, en línea con los objetivos de la normativa europea y española sobre morosidad más arriba analizada.

Por otra parte, y como conclusión, debemos añadir que la interpretación aquí recogida, como señala el recurrido en casación, es acorde con el principio "pro actione", de obligada observancia por los Jueces y Tribunales, que impide que determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida (entre otras, SSTC 122/1999, de 28 de junio, FJ 2; 133/2005, de 23 de mayo, FJ 2; y 327/2006, de 20 de noviembre, FJ 3); y que debe favorecer, entre las varias opciones interpretativas que la norma permite, aquella más proclive al ejercicio de la acción."

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado