Cuando se valora un bien expropiado sea en vía administrativa (ante un Jurado o Comisión) o bien en el recurso contencioso-administrativo posterior, generalmente ha transcurrido cierto tiempo desde la expropiación, y los valores o las normas aplicables pueden haber cambiado. Entonces ¿a qué fecha debe atenderse? La cuestión dista de ser sencilla.
En primer lugar, debemos distinguir las normas que regulan la expropiación en general y las que determinan el justiprecio de la expropiación (un expediente autónomo o “pieza separada” dentro de la expropiación), pues como significa, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 2003 (RJ 732), mientras que la normativa aplicable a la expropiación en general es la que se hallare en vigor en el momento en que se inicia el expediente expropiatorio, esto es, cuando se adopta el acuerdo de necesidad de ocupación (que por tanto debe cumplir la ley entonces vigente), la valoración de los terrenos se fija en atención a la fecha en que comienza el expediente o pieza separada de justiprecio (por expreso mandato del art. 36 LEF), que es, normalmente, el momento en que se requiere al propietario expropiado a fin de que alcance un mutuo acuerdo o presente su hoja de aprecio.
A su vez hay otras cuestiones afectadas por una fecha u otra, como son las relativas a la situación física y urbanística del bien expropiado (p.ej. si estaba o no sectorizado o delimitado por el planeamiento) y al momento al que hay que atender para determinar los valores aplicables (rentas agrarias, costes de construcción, precios de venta, etc.). A este respecto, algunas sentencias, cuyo criterio compartimos, toman la fecha del inicio del expediente de justiprecio no solo para determinar las normas relevantes para la valoración sino también para la valoración misma en cuanto al planeamiento en vigor o datos de hecho (Cfr. STS 1 y 12-7-2002, RJ 6301 y 7990), pero no existe un criterio único.
Lo cierto es que los criterios jurisprudenciales no son siempre coincidentes, y son modulados a menudo para evitar un perjuicio al expropiado. Generalmente se ha pensado que retrotraer la valoración perjudica al expropiado, pues los valores tienden a subir, pero tal cosa no siempre sucede así y, de hecho, en la reciente crisis inmobiliaria los valores han bajado en el transcurso de los años (con lo que posponer la valoración aquí perjudica y no beneficia al expropiado). Por otro lado, los cambios en la normativa de valoraciones se producen a menudo en detrimento del expropiado.
Pues bien, en primer lugar, por lo que se refiere a la normativa aplicable, en supuestos de cambio de leyes, la Jurisprudencia atendió a la norma vigente al comienzo de la expropiación, para beneficiar al expropiado, cuando entró en vigor la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico de 1990 (que, en general, reducía el justiprecio), de modo que si la expropiación comenzó al amparo de la ley anterior, dicha norma seguía siendo la aplicable aun cuando el expediente de justiprecio se abriese vigente ya la Ley de 1990. En este sentido, podemos citar las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de mayo y 26 de octubre de 1999 (RJ 7276 y 9333), de 18 y 22 de mayo de 2000 (RJ 644 y 5981) y 18 de marzo de 2003 (RJ 3028).
Por el contrario, en la modificación operada por la Ley de Suelo de 2007 la jurisprudencia, atendiendo a su disposición transitoria tercera, que hace referencia al inicio del “expediente” ha optado por aplicar la fecha del inicio del expediente de justiprecio, de modo que, aunque la expropiación viniera de antes, se debe estar a dicha Ley si el expediente de justiprecio se inicia bajo su vigencia. Cabe citar aquí, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2013 (RC 5437/2010), 3 de diciembre de 2013 (RC 1796/2011), 2 de marzo de 2015 (RJ 2015\710) y 18 de mayo de 2015 (RC 459/2013) y 18 de abril de 2017 (RC 3209/2015).
A su vez, el vigente Reglamento de Valoraciones, aunque se aprueba en el año 2011, y por tanto no resulta vigente en valoraciones anteriores, puede ser tomado en consideración como pauta interpretativa de la Ley. Entre otras, lo admite la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 2016 (RJ 2016\2770).
Resuelta ya la fecha a aplicar para determinar la normativa aplicable, ¿qué fecha debemos considerar para llevar a cabo la valoración? En principio, la respuesta, conforme al art. 36 LEF, es igualmente la del inicio del expediente de justiprecio. Con él concuerda, actualmente, el art. 34.2 b) del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015.
Debería quedar claro, pues, que, como señalaba la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 1997 (RJ 7387), la valoración se refiere no al momento de iniciarse el expediente de expropiación sino "con arreglo al valor que el suelo expropiado tuviese al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio".
Pero la cuestión dista de tener un tratamiento uniforme. Así, la Sentencia de 24 de septiembre de 2001 (RJ 9179) cita como aplicable, por error, “el momento de iniciarse el expediente expropiatorio”, pero no lo contrapone al de comienzo de la pieza de justiprecio. Por su parte, la Sentencia de 7 de julio de 2001 (RJ 8004) considera que ha de atenderse a la fecha de firmeza del acuerdo de necesidad de ocupación salvo que el expediente de justiprecio no se inicie efectivamente en tal momento, prevaleciendo, una vez más, lo más beneficioso para el expropiado.
En particular, en las expropiaciones urgentes, que son prácticamente la totalidad en realidad, se atiende muchas veces a la fecha de la ocupación. Es cierto que, en las mismas, la fecha de valoración, en principio, debe ser coincidente o posterior al momento de la ocupación de la finca expropiada, puesto que según la regla 7ª del art. 52 LEF, "efectuada la ocupación de las fincas se tramitará el expediente de expropiación en sus fases de justiprecio y pago", y es el comienzo del expediente de justiprecio el que marca la fecha de valoración, de conformidad con el ya citado art. 36 LEF. Por ello, aunque algunas sentencias parezcan referir la valoración al momento de la ocupación urgente (STS 27 de mayo de 1986, RJ 3006; 19 de septiembre de 1986, RJ 4773; y 4 de octubre de 2001, RJ 9194, entre otras), en realidad, que el expediente pueda iniciarse entonces no significa que, de hecho, se inicie (STS 20 de junio de 1979, RJ 2477), de modo que la fecha de inicio del expediente no se ha de confundir, necesariamente, con la del acta previa a la ocupación (STS 24 de marzo de 1986, RJ 1439; y 26 de noviembre de 1987, RJ 8345) ni la ocupación misma (STS 15 de abril de 1986, RJ 1995; y 25 de septiembre de 1987, RJ 6164).
Ahora bien, si la tardanza en tramitar el expediente de justiprecio supone un perjuicio para el expropiado porque los valores bajan y se trata de una demora extraordinaria, tal cosa no puede perjudicarle. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2001 (RJ 2634), con cita de la anterior de 5 de octubre de 1984 (RJ 5084), considera que la Administración es responsable de la tardanza en iniciar la pieza de justiprecio y, por ello, atiende a la fecha del acta previa a la ocupación y no a la posterior de iniciación del expediente expropiatorio. A nuestro juicio, no debe entenderse ello como una afirmación general de la aplicación de la fecha de la ocupación urgente en lugar de la fecha de inicio del expediente de justiprecio. Insistimos que también en las expropiaciones urgentes es de aplicación el art. 36 LEF. Lo que sucede es que una demora injustificada en la iniciación de dicho expediente no puede ser oponible al expropiado, de modo que si la aplicación de la fecha posterior le perjudica (pero sólo en este caso) no le es oponible dicho retraso.
Así lo aclara la completa Sentencia de 31 de diciembre de 2002 (RJ 603/2003), Ponente Excmo. Sr. LECUMBERRI MARTÍ, en su fundamento jurídico cuarto:
“la doctrina de esta Sala que viene reiteradamente afirmando que «según reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo, el tiempo de iniciación del expediente de justiprecio, determinante de la fecha a la que hay que referir el valor de los bienes a tasar, conforme al artículo 36.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, tiene lugar a partir del momento en que se notifica al expropiado el acuerdo de iniciación de las gestiones para llegar a un mutuo acuerdo o cuando el expropiado recibe el oficio de la Administración interesándole que formule hoja de aprecio (Sentencias de 16 de mayo y 19 de noviembre de 1979 [RJ 1807 y 4033], 21 de diciembre de 1984 [RJ 6563], 4 de febrero 1985 [RJ 509] y, más recientemente 2 y 16 de octubre de 1995 [RJ 7003 y 7105])» (Sentencias de 28 de mayo y 14 de junio de 1996 [RJ 4524 y 4816]), afirmando en nuestra Sentencia de 21 de junio de 1997 (RJ 6272) que «tanto el artículo 36.1 de la Ley de Expropiación Forzosa como la jurisprudencia que lo interpreta (Sentencias entre otras de 8 de octubre de 1994 [RJ 8740] -recurso de apelación 9129/1991, fundamento jurídico primero- y 15 de febrero de 1997 [RJ 981] -recurso de apelación 14204/1991, fundamento jurídico cuarto-) exigen que la valoración de los bienes y derechos expropiados se efectúe con arreglo al valor que tengan al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, si bien en este caso, incumpliendo la Administración expropiante lo establecido en el citado artículo 52.7 de la Ley de Expropiación Forzosa, se inició el expediente de justiprecio cuatro años después de la ocupación del terreno expropiado. Tal retraso sin embargo, no puede perjudicar al expropiado, de manera que en el caso de que el valor de los bienes o derechos ocupados fuese superior en el momento de la efectiva iniciación del expediente de justiprecio habría que estar a éste y en el supuesto de ser superior al tiempo en que debió iniciarse por ministerio de la ley se deberá tener en cuenta ese momento para la valoración...».
Sin embargo, como hemos indicado, no faltan sentencias que consideran, erróneamente a nuestro juicio, la fecha de la ocupación como fecha a la que hay que atender, en principio, para la valoración, si bien cuando la fecha del inicio del expediente de justiprecio fuera más favorable para el expropiado (porque los precios suben) atienden a tal fecha. De este modo, si la Administración demora el inicio del expediente de justiprecio, "no puede pretenderse que tal circunstancia privilegie al expropiante remitiendo la valoración a fechas anteriores, con lo cual aquella sería inactual y pugnaría con las normas y principios inspiradores de la Ley Expropiatoria" (STS 4 de marzo de 1986, RJ 1439).
En esta línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2013 (RC. 4974/2010), considera que la regla es la fecha de la ocupación, si bien la Administración no puede beneficiarse del retraso del expediente de justiprecio, y declara:
“Efectivamente, de conformidad con el artículo 36 LEF , las tasaciones se han de efectuar con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, y como el articulo 52.7 LEF establece que en las expropiaciones tramitadas por el procedimiento de urgencia, tras la ocupación de las fincas se tramitará el expediente de expropiación en sus fases de justiprecio y pago, la regla general es la adopción de la fecha inmediata a la ocupación como momento de referencia para la valoración, pero de hecho ocurre que en ocasiones el expediente de justiprecio no se inicia en ese momento, por causa no imputable al expropiado, y por tal razón la jurisprudencia de este Tribunal ha declarado de forma reiterada, así en sentencias de 24 de marzo de 1986 (RJ 1986, 1439) y 21 de septiembre de 2010 ( RJ 2010, 6704 ) (recurso 4183/06 ), que "si la Administración demora el inicio del expediente de justiprecio, no puede pretenderse que tal circunstancia privilegie al expropiante remitiendo la valoración a fechas anteriores, con lo cual aquella sería inactual y pugnaría con las normas y principios inspiradores de la Ley expropiatoria", por lo que en tales casos ha de estarse a la fecha real o efectiva de inicio del expediente de justiprecio, que las citadas sentencias y otras muchas, como las de fechas 22 de noviembre de 2010 (RJ 2010, 8621) (recurso 2804/2007 ) y 8 de abril de 2013 (RJ 2013, 3346) (recurso 3826/11 ), sitúan en la fecha del ofrecimiento de fijación del justiprecio de común acuerdo o del requerimiento al expropiado para que formalice su hoja de aprecio”.
Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de abril de 2017 (RC 3209/2015) sostiene que “cuando se revisa una sentencia que enjuicia un acuerdo de justiprecio, como en el caso de autos, donde la fecha de inicio del expediente de justiprecio es muy posterior al de inicio del expediente de expropiación y de la fecha de ocupación”, “los valores de ese suelo vigentes en la fecha de inicio del expediente de justiprecio, y ello porque al deferir la valoración a la fecha de inicio del expediente de justiprecio, lo que se trata de evitar (en supuestos, como el de autos, en los que la Administración ha demorado injustificadamente la iniciación de la pieza de justiprecio) es que ese prolongado retraso pueda ocasionar <<un perjuicio al propietario, que no hará suyo el incremento del precio de los terrenos durante el tiempo que la Administración retrase la fijación del justiprecio, y evitar al mismo tiempo que esos incumplimientos proporcionen también un beneficio a la Administración que retrasó la fijación del valor de los bienes>> ( sentencia Sección Sexta de esta Sala Tercera nº 1617/2016, casación 1106/15 ), o, como se dice en la sentencia de la misma Sección de 14 de octubre de 2013 (casación 6897/10 ),<< que la propia inactividad de la Administración por un prolongado período de tiempo, no pueda perjudicar la valoración de los bienes, que quedaría de este modo desfasada por causa no imputable al expropiado>> (en el mismo sentido, sentencias de 22 de octubre de 2012, casación 6680/09 , o, de 27 de octubre de 2014, casación 174/12 )”.
Pero todavía no hemos terminado con las fechas a considerar, porque si bien, como dijimos, creemos que la doctrina correcta es atender de forma unitaria a la fecha del inicio del expediente de justiprecio (salvo demora extraordinaria del comienzo de éste en perjuicio al expropiado), y tal referencia puede ser aplicada tanto a la normativa como a la fecha de referencia valorativa y la situación física y jurídica a tomar en consideración al tasar el suelo, hay sentencias que distinguen entre estas dos fechas (referencia valorativa y situación).
Así, la propia Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de abril de 2017 (RC 3209/2015) nos dice que “la situación física y jurídica de la finca a tomar en consideración es la que tuviera en la fecha del inicio del expediente de expropiación, (enero de 2000): suelo urbano no consolidado según nuestras sentencias de 30 de enero , 8 de febrero y 19 de diciembre de 2012 ( casaciones, respectivamente, 7564/08 , 5642/08 y 1159/10 ), y, de 5 de marzo de 2013 (casación 3033/10), "foto fija" -ya inmodificable-“.
En contra, por ejemplo, la Sentencia de 1 de octubre de 1994 (RJ 8306) y dos Sentencias de 10 de mayo de 1996 (RJ 4355 y 4356) consideran que "la valoración del bien expropiado ha de referirse, como queda dicho, a la fecha de iniciación del expediente individualizado de justiprecio y, en consecuencia,... vigente el nuevo planeamiento, el cálculo del valor urbanístico sólo puede hacerse conforme al aprovechamiento permitido por este nuevo planeamiento, sin que sea legítimo, por haberse disminuido el que tuviesen los terrenos según la anterior ordenación urbanística, calcularlo conforme a ésta".
En esta línea, las Sentencias de 29 de mayo, 3 de julio y 25 de octubre de 2001 (RJ 5771, 7998 y 9207) estiman que la valoración del justiprecio debe hacerse a la fecha de iniciación del justiprecio individualizado, en las condiciones de aprovechamiento o edificabilidad del terreno establecidas por el planeamiento urbanístico vigente en ese momento, con independencia del que lo fuere en el momento de la determinación del sistema de expropiación forzosa.
Afirman igualmente la aplicación de la clasificación vigente al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio las Sentencias de 31 de octubre de 2006 (RJ 10073) y 14 y 21 de noviembre de 2006 (RJ 9410 y 9447), incluso a pesar de llevar ello a valorar como no urbanizable un terreno así clasificado pero expropiado para reserva de patrimonio público del suelo (parque temático), que se va a destinar claramente a su urbanización; criterio que nos parece erróneo pues, a pesar de la clasificación aparente, la realidad es que se trata de un terreno urbanizable.
La verdad es que, como hemos avanzado, los criterios empleados por el Tribunal Supremo no son siempre coincidentes, siendo a menudo modulados, especialmente para no perjudicar al expropiado (aunque no siempre). Así, la Sentencia de 22 de septiembre de 2001 (RJ 9176), si bien parte de que la fecha de valoración es la del inicio del expediente expropiatorio, considera que el aprovechamiento urbanístico ha de ser el que otorgaba al suelo el planeamiento aplicable en el momento del inicio del expediente expropiatorio, referido al acuerdo de necesidad de la ocupación y ocupación urgente, línea que parecen seguir las sentencias más recientes citadas por la de 18 de abril de 2017.
Podemos precisar este punto con la Sentencia de 27 de septiembre de 2001 (RJ 9549) en el sentido de que, “no obstante lo anterior, hemos de destacar que en todo caso el aprovechamiento computable es el del Plan que legitima la expropiación y de otra parte, por si ello no fuera suficiente no es menos cierto que esta Sala también ha venido señalando que el retraso en el inicio del expediente de justiprecio imputable a la Administración nunca puede perjudicar al expropiado. Por tanto aun cuando el expediente de justiprecio se hubiera iniciado con posterioridad a la entrada en vigor de un nuevo planeamiento y éste atribuyera un aprovechamiento menor habría de estarse al establecido en el planeamiento que legitima la expropiación, máxime cuando la doctrina de esta Sala tiene como objeto evitar que una actuación abusiva de la Administración frustre los legítimos derechos de los expropiados”. Por consiguiente, si bien en las expropiaciones no urbanísticas habría que atender, sin más, al planeamiento vigente a la fecha de valoración, en las expropiaciones urbanísticas prevalecería, en caso de discrepancia y en beneficio del expropiado, el planeamiento legitimador de la actuación.
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