La Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2025 (Rec. 8651/2022) resuelve la cuestión de si la Administración municipal está obligada a costear la defensa jurídica de un empleado público por sus actuaciones como consejero de una empresa municipal, llegando a la conclusión de que no debe hacerlo.
En primer lugar, su FJ 5º analiza la jurisprudencia de la Sala sobre la materia:
“1.- Aun cuando la cuestión de interés casacional no haya sido resuelta hasta ahora por la Sala, hay dos resoluciones relacionadas que han sido invocadas por las partes y por la sentencia recurrida.
2.- La sentencia de esta Sala de 4 febrero de 2002 (rec. 3271/1996) se pronunció con detalle sobre el derecho los miembros de una corporación local al resarcimiento de los gastos de defensa jurídica derivados de su imputación en causas penales derivadas del ejercicio del cargo. Aun cuando se trata de una jurisprudencia relevante, seguida con posterioridad por otras muchas resoluciones judiciales, es patente que no resulta aplicable al supuesto aquí enjuiciado pues la recurrente no es miembro de una corporación local.
3.- Por el contrario, la reciente sentencia de la Sala 137/2023, 6 de febrero, tuvo por objeto esos gastos de defensa jurídica de un funcionario local, precisando los requisitos y la forma de ejercer este ex artículo 14.f) del EBEP y, en especial, si es necesaria la previa solicitud del funcionario a la Administración o cabe eximirle de la carga de solicitarlo cuando haya conflicto de intereses con ella.
Con carácter previo debe recordarse que el artículo 14 f) del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2025, de 30 de octubre, reconoce a los empleados públicos el siguiente derecho.:
"Los empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio:
(...)
f) A la defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos".
Pues bien, los aspectos más relevantes de la argumentación de la Sala son los siguientes:
" 1. Partimos de que al funcionario o empleado público (aquí nos referiremos sin más a funcionario) le ampara el principio general de indemnidad, lo que le atribuye el derecho a que la Administración para la que presta servicios le resarza por los perjuicios que sufra en el ejercicio de sus funciones, derecho correlativo al deber de la Administración de protegerlo. Este derecho se integra en su estatuto profesional y no se identifica necesariamente con el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
(...)
6. Para resolver sobre tal cuestión partimos de que la satisfacción de ese derecho implicará para la Administración asumir el coste de la asistencia procesal, luego debe valorar si el proceso judicial en el que está incurso el funcionario obedece al ejercicio de sus funciones, que ese ejercicio haya sido legítimo y que no haya conflicto de intereses con la propia Administración. Esto hace que el del artículo 14.f) del EBEP sea un derecho individual cuya satisfacción depende de la iniciativa del funcionario: en su mano está ejercerlo o no, luego que asuma la carga formal de instarlo. Y forma parte de este derecho que el funcionario opte por acudir a profesionales de su elección, en cuyo caso la Administración debe autorizarla, para apreciar la concurrencia de los requisitos expuestos y valorar el coste.
7. Lo dicho opera con normalidad en caso de procesos judiciales en trámite, que es lo ordinario pues tal derecho se ejerce respecto de los "procedimientos que se sigan". Pero la lógica del artículo 14.f) del EBEP rige también para procesos judiciales concluidos y, obviamente, de manera favorable para el funcionario. Si ese es el caso va de suyo que en su momento lo comunicó a la Administración, que lo autorizó, o lo solicitó y se le denegó porque la Administración entendió que, indiciariamente, no concurría el presupuesto del artículo 14.f) o que había conflicto de intereses.
8. Lo expuesto es trasladable a la segunda parte de la cuestión de interés casacional pues en caso de conflicto de intereses también es exigible al funcionario la carga de solicitar la asistencia o de pedir autorización para ser asistido por profesionales de la propia elección, aun cuando el funcionario finalmente quede exento de toda responsabilidad. La razón es que seguimos en la lógica del artículo 14.f) del EBEP y las exigencias formales de su ejercicio están vinculadas a las sustantivas. Y esto es así aun cuando al inicio de las actuaciones no fuese claro que hubiere conflicto de intereses: la Administración debe tener la posibilidad de apreciarlo siquiera indiciariamente para rechazar la asistencia y llegado el caso, si la hubiese asumido, abandonarla".
De lo dicho se desprende que la Sala tiene declarado que un funcionario local tiene el derecho reconocido en el art. 14 f) del Estatuto Básico del Empleado Público a la defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos, siempre que lo solicite con carácter previo a la Administración, la cual debe valorar si el proceso judicial en el que está incurso el funcionario obedece al ejercicio de sus funciones, que ese ejercicio haya sido legítimo y que no haya conflicto de intereses con la propia Administración.
Y sobre esta base, el FJ 6º desarrolla el juicio de la Sala y la doctrina casacional sobre la cuestión examinada:
“1.- Hemos recordado en el anterior Fundamento de Derecho la jurisprudencia de la Sala sobre el derecho de un empleado público a la defensa jurídica por la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos y la forma en que debe ejercerse. La cuestión a dilucidar en este proceso es si el artículo 14 f) del EBEP puede servir de fundamento jurídico para reclamar al Ayuntamiento de Madrid los gastos derivados de la defensa procesal que la recurrente encargó ante su imputación en una causa penal derivada de su actuación como consejera de una sociedad mixta dependiente del citado ayuntamiento, Mercamadrid, teniendo en cuenta que era personal directivo de esa corporación y por tal motivo fue elegida consejera.
2.- La recurrente sostiene que fue su condición de Directora General del Sector Público del Ayuntamiento de Madrid la que condujo a su elección como consejera de Mercamadrid y que tuvo que encargar su defensa procesal respecto de una causa derivada del ejercicio de ese puesto, motivo por el que ha planteado su pretensión.
Por el contrario, tanto la sentencia recurrida como la representación del Ayuntamiento de Madrid defienden que esa actuación no fue como funcionaria sino como consejera de una sociedad mercantil independiente del Ayuntamiento de Madrid. En esa actuación ni ejercía funciones públicas ni su cargo tenía esta naturaleza pues tanto las actividades como el cargo tienen naturaleza mercantil.
3.- Los argumentos de la parte actora no pueden prosperar.
Aun cuando la recurrente hubiese sido elegida consejera de la empresa municipal por su condición de cargo directivo del ayuntamiento, lo cierto es que tanto el puesto como las funciones de consejero de una empresa municipal son diferentes de sus actuaciones como personal directivo del ayuntamiento. Esa separación jurídica es la que justifica la creación de empresas dependientes de las Administraciones Públicas, pues con ello lo que se pretende es establecer un régimen jurídico diferente para cada actividad.
Los actos o decisiones que pudiera adoptar la demandante como consejera de Mercamadrid ni eran actos administrativos ni sus decisiones podían ser imputables al ayuntamiento en el que también ocupaba un cargo directivo. Por el contrario, su actuación como consejera se regía por la normativa reguladora de las sociedades de capital, y su responsabilidad era también diferente. Como consejera debía responder "frente a la sociedad, frente a los socios y frente a los acreedores sociales, del daño que causen por actos u omisiones contrarios a la ley o a los estatutos o por los realizados incumpliendo los deberes inherentes al desempeño del cargo, siempre y cuando haya intervenido dolo o culpa" ( artículo 236 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, regulador de las sociedades de capital.); así como responder solidariamente por los acuerdos o actuaciones del órgano de administración del que formaba parte, cómo exige el artículo 237 de la citada Ley de las sociedades de capital.
No estamos, en suma, ante las consecuencias de actos realizados por la recurrente en el ejercicio de potestades administrativas y sujetas al Derecho administrativo sino ante actuaciones derivadas del ejercicio del cargo de consejera de una sociedad mercantil, sometidas por tanto al Derecho privado. Cuestión distinta es que en último término esa entidad local, como accionista mayoritario de esa sociedad, pueda sufrir las consecuencias de los actos de sus administradores, pero no cabe confundir los planos diferentes que desde el punto de vista jurídico plantean ambas situaciones.
No resulta posible, en consecuencia, invocar el derecho establecido en el art. 14 f) del EBEP ni por tanto exigir al ayuntamiento el abono de los gastos de defensa jurídica soportados en una causa seguida por sus actos como consejera de la empresa municipal.
4.- Esta conclusión tampoco se ve modificada por el resto de los argumentos de la representación de la parte actora. Que el artículo 213 de la Ley 22/2006, de capitalidad y régimen especial de Madrid, señale que corresponde a los órganos directivos desarrollar y ejecutar los planes de actuación de los órganos ejecutivos municipales, en nada contradice lo indicado, ni tampoco la referencia que hace al artículo 49 del Reglamento Orgánico del Gobierno y de la Administración del Ayuntamiento de Madrid sobre el nombramiento del personal directivo del citado Ayuntamiento entre funcionarios de carrera (si bien admitiendo excepciones). La cuestión es que cuando ese personal directivo interviene como consejero de una empresa municipal está sometido a un régimen jurídico diferente, derivado de la personalidad jurídica propia de ese ente instrumental.
Por eso, aunque la actuación de la recurrente como consejera de la empresa municipal pudiese considerarse como "una emanación o extensión del Gobierno municipal dentro del órgano de dirección de la empresa municipal con el fin de salvaguardar intereses públicos municipales, no intereses privados o estrictamente mercantiles”, como aduce la parte actora, ello no modifica el régimen jurídico aplicable según actúe como personal directivo del Ayuntamiento o como consejera de una sociedad mixta municipal.
Finalmente, tampoco resulta aplicable el artículo 115 de la Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), como aduce la representación de la parte actora, por los motivos que indicó la sentencia recurrida: lo que dicho precepto establece es la responsabilidad de la Administración frente a terceros por los actos en que hubiera podido incurrir el empleado público que es miembro de un consejo de administración de ese tipo de sociedades. En el caso enjuiciado no se trata de una reclamación de un tercero contra la consejera por actos que hubiere podido realizar en su condición de tal, sino una reclamación de esta por la defensa procesal derivada de su actuación. El precepto, en suma, establece una garantía a terceros no un derecho de los miembros del consejo de administración.
5.- Como conclusión de lo razonado, procede declarar la siguiente doctrina casacional: "el personal directivo de un ayuntamiento no tiene derecho a reclamar a esa corporación local los gastos derivados de su defensa procesal por una causa seguida por actuaciones realizadas como consejero de una empresa municipal de dicha entidad, aun cuando fuese su cargo directivo el motivo por el que hubiese sido elegido consejero en representación del ayuntamiento".”
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Francisco
García Gómez de Mercado |
Abogado
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