La Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2026 (RC 2468/2023) fija como doctrina casacional que "no procede la imposición de penalidades al adjudicatario de un contrato por la falta de formalización de este, cuando se ha omitido en los pliegos rectores de la licitación la información relativa a la subrogación del personal de la empresa contratista saliente."
"La discrepancia entre las partes se refiere a la interpretación que la sentencia impugnada efectuó de los artículos 130 y 153.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP).
El texto de los preceptos sobre cuya interpretación tienen las partes posturas divergentes dice lo siguiente:
«Artículo 130. Información sobre las condiciones de subrogación en contratos de trabajo.
1. Cuando una norma legal, un convenio colectivo o un acuerdo de negociación colectiva de eficacia general, imponga al adjudicatario la obligación de subrogarse como empleador en determinadas relaciones laborales, los servicios dependientes del órgano de contratación deberán facilitar a los licitadores, en el propio pliego, la información sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores a los que afecte la subrogación que resulte necesaria para permitir una exacta evaluación de los costes laborales que implicará tal medida, debiendo hacer constar igualmente que tal información se facilita en cumplimiento de lo previsto en el presente artículo.
A estos efectos, la empresa que viniese efectuando la prestación objeto del contrato a adjudicar y que tenga la condición de empleadora de los trabajadores afectados estará obligada a proporcionar la referida información al órgano de contratación, a requerimiento de este. Como parte de esta información en todo caso se deberán aportar los listados del personal objeto de subrogación, indicándose: el convenio colectivo de aplicación y los detalles de categoría, tipo de contrato, jornada, fecha de antigüedad, vencimiento del contrato, salario bruto anual de cada trabajador, así como todos los pactos en vigor aplicables a los trabajadores a los que afecte la subrogación. La administración comunicará al nuevo empresario la información que le hubiere sido facilitada por el anterior contratista. [...].
4. El pliego de cláusulas administrativas particulares contemplará necesariamente la imposición de penalidades al contratista dentro de los límites establecidos en el artículo 192 para el supuesto de incumplimiento por el mismo de la obligación prevista en este artículo.
5. En el caso de que una vez producida la subrogación los costes laborales fueran superiores a los que se desprendieran de la información facilitada por el antiguo contratista al órgano de contratación, el contratista tendrá acción directa contra el antiguo contratista».
Por su parte el artículo 153.4 de la LCSP dispone:
«Cuando por causas imputables al adjudicatario no se hubiese formalizado el contrato dentro del plazo indicado se le exigirá el importe del 3 por ciento del presupuesto base de licitación, IVA excluido, en concepto de penalidad, que se hará efectivo en primer lugar contra la garantía definitiva, si se hubiera constituido, sin perjuicio de lo establecido en la letra b) del apartado 2 del artículo 71».
2. La sentencia recurrida en casación, a la luz de los preceptos anteriormente expuestos, entiende que la obligación legal de facilitar a los licitadores la información relativa a las cargas laborales derivadas de una eventual subrogación corresponde al contratista saliente, actuando la Administración únicamente como intermediaria, sin asumir responsabilidad por la posible inexactitud de los datos transmitidos.
Conforme a dicha interpretación, la Administración cumple su función trasladando la información recibida, mientras que el nuevo adjudicatario, si los datos resultan inexactos o incompletos, debe dirigir sus reclamaciones contra el contratista saliente, titular último de dicha obligación informativa.
Partiendo de este razonamiento, la sentencia considera que E..., una vez conocida -mediante comunicación del anterior contratista- la existencia de la obligación de subrogarse en los derechos laborales del personal adscrito al servicio debió formalizar el contrato, y únicamente con posterioridad ejercitar las acciones que estimara procedentes frente al contratista anterior por los mayores costes laborales que la subrogación pudiera comportar.
3.- Finalidad y alcance del artículo 130 LCSP.
El artículo 130 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, tiene como finalidad esencial garantizar que los licitadores dispongan de información suficiente y veraz para poder evaluar con exactitud los costes laborales derivados de la eventual subrogación de trabajadores, cuando dicha obligación resulte de normas legales, convenios colectivos o acuerdos de eficacia general.
Este mandato responde al cumplimiento de los principios de transparencia e igualdad de trato que, conforme al artículo 1.1 LCSP, han de presidir toda licitación pública, evitando que los operadores económicos formulen sus ofertas en situación de incertidumbre o asimetría informativa respecto de los costes sociales inherentes al contrato.
Para asegurar esa finalidad, la Administración está obligada a requerir al contratista saliente la información necesaria sobre el personal afectado por la subrogación: relación de trabajadores, categorías profesionales, jornada y antigüedad, convenio aplicable, retribución bruta, pactos individuales vigentes, etc.
El órgano de contratación cumple con su deber legal incorporando a los pliegos los datos suministrados por la empresa saliente, indicando expresamente que se incluyen los únicos datos facilitados o, en su caso, que no se ha aportado información alguna.
El apartado 4 del artículo 130 LCSP prevé la posibilidad de imponer penalidades al contratista cuando incumpla las obligaciones establecidas en dicho precepto, especialmente las referidas al deber de colaboración para garantizar la adecuada transmisión de la información laboral necesaria para el relevo contractual.
Una vez producida la subrogación, el propio artículo 130 -en sus apartados 5 y 6- establece que la responsabilidad por la inexactitud o falta de certeza de la información suministrada recae exclusivamente en el contratista saliente.
En tal caso, el nuevo contratista dispone de acción directa frente a aquel cuando los costes laborales reales resulten superiores a los que se desprendían de la información facilitada.
4.- Sobre la ratio legis del artículo 153.4 LCSP.
El Tribunal Supremo, en su sentencia de 25 de febrero de 2025 (RC 6102/2021, ECLI:ES:TS:2025:884), ha precisado el sentido y alcance del artículo 153.4 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, en relación tanto con el apartado 4 como con el apartado 5 del precepto, afirmando:
«Que la ratio legis del artículo 153.4 de la ley 9/2007, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , en lo que concierne al apartado 4 (que regula la penalización por causas imputables al adjudicatario) y al apartado 5 (que regula la responsabilidad de la Administración cuando a ésta le sea imputable la falta de formalización del contrato), es establecer, como salvaguardias adecuadas que garanticen la observancia de las reglas de formalización del contrato cuyo cumplimiento incumbe a la Administración contratante y al adjudicatario, una penalidad de carácter económico que resulta aplicable en aquellos supuestos en que, por causas imputables al adjudicatario, se frustra el cumplimiento y la ejecución de los contratos públicos, lo que se justifica atendiendo a los principios reguladores de la contratación pública de buena fe, equidad, transparencia y eficiencia e utilidad, vinculados al principio de buena administración, que se complementa con la previsión regulatoria de los supuestos en que la no formalización de contrato resulta imputable a la Administración contratante, apreciándose una laguna legal respecto de aquellos casos en que la causa de la no formalización del contrato obedezca a una concurrencia de culpas».
De esta doctrina se desprende que los apartados 4 y 5 del artículo 153 LCSP persiguen una finalidad común: asegurar el cumplimiento de las reglas de formalización contractual mediante la atribución de responsabilidades diferenciadas según a quién resulte imputable la falta de formalización.
El apartado 4 establece la posibilidad de imponer una penalidad económica cuando la no formalización del contrato sea imputable al adjudicatario.
Esta penalidad opera como un mecanismo de garantía que: salvaguarda la buena fe contractual, evita conductas obstructivas, protege la continuidad en la ejecución de los contratos públicos, y asegura el respeto a los principios de equidad, transparencia, eficiencia y buena administración.
El apartado 5, por su parte, establece un régimen de responsabilidad de la Administración cuando sea ésta quien determine, por su actuación u omisión, la imposibilidad de formalizar el contrato.
No obstante, como pone de manifiesto esta Sala, el régimen legal presenta una laguna normativa en los supuestos en que la falta de formalización no sea imputable exclusivamente a una de las partes, sino que derive de una concurrencia de culpas entre la Administración y el adjudicatario.
5.- En el caso analizado no concurre causa imputable al adjudicatario que justifique la imposición de la penalidad del artículo 153.4 LCSP.
El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares del contrato de "Servicios de Conserjería de los Centros Empresariales de Fomento San Sebastián" no contenía información alguna relativa a la posible obligación de subrogación del personal, ni recogía que la Administración hubiese solicitado datos al contratista saliente sobre este extremo, ni, en consecuencia, cuál había sido su respuesta.
Tras la adjudicación del contrato a E..., la entidad tuvo conocimiento -según declara expresamente la sentencia recurrida- de que debía subrogarse en los derechos laborales de los trabajadores del contratista anterior, circunstancia comunicada por este último únicamente después de haberse producido la adjudicación, pero antes de la formalización del contrato.
Y sea cual sea la causa de omisión de esta información en el Pliego desde la perspectiva del artículo 153.4 LCSP, esta situación constituye una causa sobrevenida en sentido jurídico estricto: un hecho posterior a la adjudicación, no imputable al adjudicatario y que altera sustancialmente los costes de personal que sirvieron de base a la oferta presentada.
Tal alteración afecta directamente a la equivalencia económica del contrato y a la viabilidad de su ejecución en los términos inicialmente ofertados.
En consecuencia, la decisión de E... de no proceder a la formalización del contrato no puede calificarse como "causa imputable al adjudicatario", a los efectos del artículo 153.4 LCSP, pues la imposibilidad de formalizar deriva exclusivamente de la omisión de la información que debía haberse incorporado al pliego y que impidió que la empresa licitadora conociera, en tiempo oportuno, la existencia de obligaciones laborales adicionales.
Por ello, no procede la imposición de penalidad alguna por falta de formalización contractual.
Finalmente, debe destacarse que las previsiones del artículo 130.5 LCSP despliegan sus efectos una vez producida la subrogación, al establecer la responsabilidad del contratista saliente por la falta de veracidad o exactitud de la información suministrada.
Se trata, por tanto, de un supuesto distinto del que aquí nos ocupa, donde la subrogación no llegó a producirse, pues la información relativa a la misma se comunicó tardía y únicamente tras la adjudicación del contrato."
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