¿Cabe impugnar judicialmente la estimación parcial económico-administrativa?

 

Así lo ha establecido la Sala Tercera del Tribunal Supremo en su Sentencia Nº 504 de 19 de mayo de 2020 (Núm. Recurso: 6242/2017).

En concreto, el interés casacional del asunto radicaba en determinar si en aquellos supuestos en que tiene lugar la estimación parcial de reclamaciones económico administrativas, con rechazo de las restantes pretensiones suscitadas, las Resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos pueden ser objeto de revisión directa ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa o, por el contrario, el recurrente tenía que esperar a que se practicara una nueva liquidación por parte de la Administración tributaria.

La Sentencia de 19 de mayo de 2020, con base en el derecho a la tutela judicial efectiva y en el rechazo a la llamada jurisprudencia del "tiro único", concluye que puede acudirse a la vía jurisdiccional ya que:

"... lo primero que es preciso aclarar es que no excluye la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva la circunstancia de que estemos ante un fallo desestimatorio y no de inadmisión. Así lo ha puesto de relieve nuestro Tribunal Constitucional en la STC 243/2006, de 24 de julio (Sala Primera), en la que afirma (...)
Lo segundo que debe precisarse, siguiendo también la doctrina del Tribunal Constitucional, es que, pese a la palmaria falta de pronunciamiento sobre pretensiones y alegaciones sustanciales, en la medida en que esta es el resultado de una decisión consciente y argumentada del órgano judicial, no constituye un supuesto de incongruencia omisiva de las que hemos hablado en ocasiones [entre muchas otras, la mayoría de ellas a sensu contrario, sentencias de esta Sala y Sección núm. 6937/2009, de 15 de octubre (RCA núm. 7016/2003), FJ 4º; núm. 5329/2012, de 10 de abril (RCA núm. 1208/2008), FJ 3º; núm. 6677/2011, de 25 de septiembre (RCA núm. 5818/2007), FJ 2º; y núm. 2384/2017, de 7 de junio (RCA núm. 1088/2016), FJ 4º], sino que en puridad implica materialmente un desconocimiento del derecho de la sociedad recurrente al acceso a la jurisdicción, lo que determina la vulneración del contenido primario del derecho a la tutela judicial efectiva garantizado en el artículo 24.1 CE.
(...)
2. Estamos, por tanto, indudablemente, ante la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva en su dimensión o vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, en el que se proyecta con toda su intensidad el principio pro actione [STC 19/2006, de 30 de enero (Sala Primera), FJ 2º; y STC 51/2003, de 17 de marzo (Sala Primera,), FJ 4º], y el canon de constitucionalidad se amplía al principio de proporcionalidad, que "margina las interpretaciones judiciales que eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho del justiciable a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida (entre las últimas, SSTC 133/2009, de 1 de junio, FJ 3; y 183/2009, de 7 de septiembre, FJ 3)" [ STC 39/2010, cit., FJ 3º; y STC 19/2016, FJ 2º], que es lo que aquí ha acontecido, por las razones expuestas en el fundamento de derecho precedente.
3. En fin, hemos puesto de relieve que, pese a lo que -sin respaldar su criterio en norma alguna- sostiene la Sala de instancia, contra los actos administrativos dictados en ejecución de la resolución del TEARRM no cabe recurso de reposición ni reclamación económico-administrativa, sino el recurso contra la ejecución regulado en los artículos 241.ter LGT y 68 RVA, recurso que, de acuerdo con la letra de ambos preceptos, en ningún caso podría fundamentarse en las pretensiones o alegaciones ya rechazadas por la resolución que se ejecuta. Pero, de cualquier modo, asiste la razón a la recurrente cuando afirma que es una auténtica quimera considerar - aceptando solo a los meros efectos dialécticos que fuera posible- que si se llegara a instar una reclamación económico-administrativa frente a los acuerdos de liquidación y sancionador sustitutivos de los parcialmente anulados por el TEARRM con apoyo en los mismos razonamientos que fueron rechazados por dicho Tribunal, este iba a reconsiderar su posición hasta el punto de dictar una resolución totalmente estimatoria. Y si ello es así, no es dudoso que la tesis de la sentencia cuestionada del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en la situación descrita, condena a los obligados tributarios en general y a AUTOMENOR, S.A. en particular a formular una nueva reclamación económico-administrativa que se sabe de antemano abocada al fracaso, para, al final, tras un lapso indeterminado pero no despreciable de tiempo, acabar presentando otra vez un recurso contencioso-administrativo ante el mismo órgano judicial planteándole idénticas pretensiones y razonamientos que las vertebran que este rechazó entrar a valorar en su momento, y que entonces tendría que resolver en coherencia, causándose con ello una demora no razonable, desproporcionada, al acceso a la jurisdicción, que resulta difícilmente compatible con el artículo 24.1 CE".

Conforme a lo expresado, el Alto Tribunal fija el siguiente criterio interpretativo de los artículos 239.3, 241.ter y 249 de la LGT, artículos 66.3 y 68.1 y 2 del RVA, artículos 19.1, 25, 28 y 67.1 de la LJCA y artículo 24.1 CE:

"... en aquellos supuestos en los que se produzca la estimación parcial de reclamaciones económico-administrativas instadas contra liquidaciones o/y sanciones, las pretensiones y alegaciones sustanciales que la vertebran sobre tales actos rechazadas por los tribunales económico-administrativos pueden ser objeto de revisión ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin que sea preciso ni pertinente que el interesado o la interesada espere a que se practiquen unas nuevas liquidaciones o/y sanciones por parte de los órganos de la Administración tributaria en sustitución de las parcialmente anuladas".



María Vizán Palomino
Abogada

La necesaria justificación del interés público superior en las obras hidráulicas

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2020 (RC 5668/2017) estudia la exigencia de un “interés público superior” que se requiere a los proyectos que afecten al estado de aguas superficiales, entendiendo que en el caso examinado (Biscarrués) no se justificó debidamente:

“Este segundo adjetivo [superior] indica un elemento de comparación. Es decir, lo que la DMA introduce, partiendo del interés público, o interés general de obra pública proyectada, es una exigencia suplementaria de comparación, al exigir que la excepción «del incumplimiento de los requisitos de evitar un nuevo empeoramiento o de lograr el buen estado de las aguas», se admite «si el incumplimiento de dichos requisitos se debe a circunstancias imprevistas o excepcionales, en particular, a inundaciones o sequías, o a que lo exija un interés público superior [...]». (Considerando 32 de la DMA).
(…)
No obstante lo anterior, que se estima importante, puede decirse que la referencia al interés público superior que la Carta de Emplazamiento de 2015 afirma, «el concepto de interés público superior se refiere a situaciones en las que la modificación o alteración del estado de las masas de agua causada por el proyecto se considere necesaria para proteger valores fundamentales para la vida de los ciudadanos (salud, seguridad, medio ambiente), para garantizar políticas fundamentales para el Estado y la sociedad; o para cumplir obligaciones específicas de servicio público», es algo lógico, y propio del concepto jurídico indeterminado.

En suma, «non quo sed quomodo ». Es decir, las Resoluciones anuladas deberían haber tratado separadamente el «interés público superior». Y además, deberían haber, no solamente afirmado que dicho «interés público superior» existía en la ejecución del embalse de Biscarrués , (es decir, el qué ( quo )), sino razonar por qué, de qué modo, (quomodo), ese interés público es superior a los otros intereses afectados.

Y como se recoge en la STJUE de 4 de mayo de 2016, c-364/14 (TJCE 2016, 144) (p.80), no puede expresarse esta excepción limitándose a «invocar en abstracto el interés público superior», sino que es necesaria la exposición de «un análisis científico detallado y especifico del proyecto para llegar a la conclusión de que concurrían las condiciones de una excepción a la prohibición de deterioro».

(…) en este asunto no hay que plantearse la eficacia de la DMA, pues aunque el plazo para su transposición al derecho interno no se realizó dentro del plazo indicado en la Directiva, sí se incorporó, en lo que aquí interesa, en el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio (RCL 2007, 1334) , por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica, y así se expone en la justificación del RD. En su artículo 39 se precisan las «condiciones para las nuevas modificaciones o alteraciones»: «1. Bajo las condiciones establecidas en el apartado 2 se podrán admitir nuevas modificaciones de las características físicas de una masa de agua superficial o alteraciones del nivel de las masas de agua subterránea aunque impidan lograr un buen estado ecológico, un buen estado de las aguas subterráneas o un buen potencial ecológico, en su caso, o supongan el deterioro del estado de una masa de agua superficial o subterránea. Asimismo, y bajo idénticas condiciones, se podrán realizar nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible aunque supongan el deterioro desde el muy buen estado al buen estado de una masa de agua superficial. 2. Para admitir dichas modificaciones o alteraciones deberán cumplirse las condiciones siguientes: a) Que se adopten todas las medidas factibles para paliar los efectos adversos en el estado de la masa de agua. b) Que los motivos de las modificaciones o alteraciones se consignen y expliquen específicamente en el plan hidrológico. c) Que los motivos de las modificaciones o alteraciones sean de interés público superior y que los beneficios para el medio ambiente y la sociedad que supone el logro de los objetivos medioambientales se vean compensados por los beneficios de las nuevas modificaciones o alteraciones para la salud pública, el mantenimiento de la seguridad humana o el desarrollo sostenible. d) Que los beneficios obtenidos con dichas modificaciones o alteraciones de la masa de agua no puedan conseguirse, por motivos de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros medios que constituyan una opción medioambiental significativamente mejor».

En consecuencia, la exigencia de un estudio explicativo y justificativo del interés público superior en el momento temporal de las Resoluciones objeto de este litigio, 2012 (Anteproyecto) y 2011 (DIA), venía impuesta por la DMA y por el referido RD 907/2007.

2.- La revisión atribuida a la jurisdicción contenciosa respecto de «la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo, las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y los Decretos Legislativos cuando excedan de los límites de la delegación», ( art. 1º LJCA), no alcanza a las leyes. En consecuencia, no pueden, no podemos los tribunales contenciosos examinar si la declaración de interés general de una obra hidráulica, declarada, como ha ocurrido en este caso del embalse de Biscarrués , en un Real Decreto-Ley (1992), y dos Leyes que lo reiteran ( Ley 10/2001 y Ley 11/2005), está ajustada a derecho, pues es competencia del Tribunal Constitucional decidir acerca de la conformidad de las leyes a la Constitución. “

La anulación de la clasificación urbanística tiene efectos catastrales directos

 

En la impugnación de las liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) por razón de que el suelo no debe ser urbano sino rústico a efectos catastrales, particularmente como consecuencia de la anulación de los instrumentos de planeamiento, se ha opuesto generalmente por los Ayutamientos la doble competencia en la materia, de suerte que al Catastro le corresponde determinar si el bien es urbano o rústico y su valor catastral, y el Ayuntamiento se limita a practicar liquidaciones sobre la base de lo anterior, que no puede ni quiere dejar discutir.

Pues bien, ya sabemos que, frente a la regla general de que en la impugnación de las liquidaciones tributarias por IBI (frente al Ayuntamiento) no es posible aducir la invalidez del valor catastral (que debería impugnarse contra el Catastro), se han abierto cauces de impugnación excepcional. Primero, dimos cuenta de la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2019 (RC 128/2016). Posteriormente, la Sentencia de 5 de marzo de 2019 (RC 4520/2017) confirma la posibilidad de discutir la valoración catastral firme a través de la impugnación de las liquidaciones de IBI; y por su parte una tercera Sentencia, de 4 de marzo de 2019 (RC 11/2017), en su FJ 8º intenta una sistematización de la cuestión.

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2020 (RC 118/2020) aclara que la anulación del planeamiento, que determina la desclasificación del suelo, tiene efectos inmediatos sobre el Catastro y el IBI, de modo que si bien no afecta al sujeto pasivo sí lo hace a la base imponible (que está en función de que la finca sea urbana o rústica), y, en mérito a todo ello, resuelve "Fijar como criterio interpretativo de esta sentencia el siguiente: La interpretación conjunta de los artículos 61.3, 65, 77.1 y 5 del TRLHL, así como de los artículos 4 y 7.2 del TRLCI permite, mediante la impugnación de las liquidaciones por IBI y en las excepcionales circunstancias de este caso, discutir el valor catastral del inmueble (base imponible del impuesto), aun existiendo una valoración catastral firme en vía administrativa, excepcionalidad representada por una situación urbanística de absoluta inestabilidad, derivada de varios recursos jurisdiccionales, declaraciones de nulidad e intentos de subsanacióna posteriori,en el marco de la anulación de las disposiciones que clasificaban un sector como suelo urbanizable, con incidencia directa sobre la consideración catastral como urbano o rústico del bien inmueble en cuestión -al comportar que los terrenos afectados volviesen a tener la clasificación de suelo no urbanizable de especial protección- en virtud de múltiples sentencias, algunas de las cuales, además, fueron dictadas con posterioridad al acto de alteración catastral, de manera que no pudieron ser invocadas frente a dicho acto por los interesados".

Declaración responsable en vez de licencia

 

Históricamente el control de las obras y otras actuaciones urbanísticas se lleva a cabo de manera previa por la Administración a través de la licencia. Pero hoy en día ante la falta de respuesta en plazo de la Administración a las solicitudes presentadas, se aplica como regla, aun con excepciones, el silencio negativo, de forma que se presume que la licencia ha sido denegada, y no concedida, a diferencia de la regla general, inversa, anterior. Además, en los casos en que se entiende concedida la licencia por silencio positivo, nos encontramos ante un título débil, que puede ser desconocido si infringe la normativa aplicable. Ante esta situación, se plantea sustituir la licencia por una declaración responsable o comunicación previa de la persona interesada, sin control previo de la Administración.

El art. 11.5 TRLSRU 2015 contempla expresamente esta sustitución para las licencias de primera ocupación: “Cuando la legislación de ordenación territorial y urbanística aplicable sujete la primera ocupación o utilización de las edificaciones a un régimen de comunicación previa o de declaración responsable, y de dichos procedimientos no resulte que la edificación cumple los requisitos necesarios para el destino al uso previsto, la Administración a la que se realice la comunicación deberá adoptar las medidas necesarias para el cese de la ocupación o utilización comunicada…”.

En la legislación autonómica, el Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía, introduce un artículo 169 bis en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante, LOUA), conforme al cual “1. Están sujetas a declaración responsable ante el Ayuntamiento las siguientes actuaciones urbanísticas: a) Las obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no requieran proyecto de acuerdo con la legislación vigente en materia de edificación (…)”.

La nueva norma entra en vigor desde el 13 de marzo de 2020, pero no solo es aplicable a los procedimientos iniciados con posterioridad, sino que, además, la Disposición Transitoria Décima del Decreto-ley ordena que “La modificación del artículo 169 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, podrá ser aplicable, a solicitud del interesado, a aquellos procedimientos de otorgamiento de licencia urbanística que estuvieran en tramitación”.

Por tanto, para la realización de “obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no requieran proyecto de acuerdo con la legislación vigente en materia de edificación” es claro que basta la declaración responsable, sea desde un inicio o por aportación posterior y modificación del procedimiento, de tramitación de licencia a declaración responsable.

De hecho, esta previsión de declaración responsable para obras menores se contenía ya en algunas ordenanzas. Así, por ejemplo, la Ordenanza Municipal Reguladora del Procedimiento de Declaración Responsable para la realización de Obras Menores del Ayuntamiento de Rota (BOP Cádiz nº 219 de 13/11/2015), cuyo artículo 2.1.i) incluye, por ejemplo, las “Obras de urgencia que sea necesario acometer por las empresas suministradoras (electricidad, agua, gas canalizado, comunicaciones, etc.) con motivo de averías que afecten al servicio, así como la ejecución de nuevas acometidas o reparación de las existentes”.

Entre otros casos, cabe citar la Ley Foral navarra 5/2015, de 5 de marzo, de medidas para favorecer el urbanismo sostenible, la renovación urbana y la actividad urbanística en Navarra, que modifica la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, o la Ordenanza municipal reguladora de la licencias urbanísticas y las declaraciones responsables de obra de Zamora, de 28 de abril 2016, entre otras muchas normativas que contemplan la declaración responsable o la comunicación previa como sustitutivas de la licencia.

Igualmente la contempla la Ordenanza de la ciudad de Madrid, que establece los supuestos en que procede licencia, declaración responsable o comunicación, destacando que se excluye la declaración responsable en las obras que requieran la realización de obras que exijan la redacción de un proyecto de obras de edificación de conformidad con la LOE (art. 55.3 c), supuesto en que tampoco basta una comunicación previa.

Además, actualmente, bajo el prisma de la necesaria reactivación económica tras la Covid19, se está planteando por el Gobierno de la Comunidad de Madrid la sustitución de las licencias por declaraciones responsables o comunicaciones previas con carácter total o parcial, en una posible nueva Ley del Suelo.

De hecho, ya en relación directa con la crisis ocasionada por la Covid19, podemos mencionar el Decreto-ley 8/2020, de 13 de mayo, de medidas urgentes y extraordinarias para el impulso de la actividad económica y la simplificación administrativa en el ámbito de las administraciones públicas de las Islas Baleares para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19, a cuyo amparo y de forma extraordinaria una declaración responsable permitirá iniciar de forma inmediata, todo tipo de obras de reforma, rehabilitación, construcción y cambio de uso, en edificaciones e instalaciones existentes que se encuentran sobre suelo urbano.

Silencio negativo en el urbanismo: actos, planes y ahora instrumentos de ejecución

 

Con arreglo al art. 11.4 TRLSRU 2015 el silencio es negativo en las licencias y autorizaciones para obras de edificación y otras, en los términos de la Sentencia del Tribunal Constitucional 143/2017, de 14 de diciembre de 2017 que anuló parte del precepto refundido, quedando el silencio a lo dispuesto en las leyes autonómicas fuera del ámbito de aplicación aceptado de dicho precepto por el máxime intérprete de la Constitución.

En el caso de los planes urbanísticos, la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2009 admite la aprobación de los planes municipales de urbanismo por silencio positivo. En cambio, la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2013 recuerda otras Sentencias según las cuales los Planes de iniciativa particular no se pueden aprobar por silencio. Solo hay silencio positivo en los planes de iniciativa pública cuando la aprobación definitiva corresponde a otra Administración.

Pues bien, el mismo esquema de los planes urbanísticos (silencio positivo en la iniciativa pública y negativo en la privada) es acogido ahora para los instrumentos de ejecución (como un programa de actuación o un proyecto de compensación) por la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2020 (RC 5700/2017), ponente Excmo. Sr. D. Francisco Javier Borrego Borrego:

“SÉPTIMO.-A la misma interpretación respecto de los instrumentos de ejecución urbanística hemos de llegar por las siguientes razones:

a.- El artículo 11.5 TRLS 2008, aplicable durante la tramitación del expediente, menciona conjuntamente los "instrumentos de ordenación o de ejecución urbanística".

Respecto de los instrumentos de ordenación, se afirma en la sentencia transcrita antes que "el monopolio de las Administraciones Públicas en la ordenación territorial y urbanística y su protagonismo en las tareas de gestión obedece a que, como recordó el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/1997 y repitió en la posterior 164/2001, el artículo 47 de la Constitución impone a los poderes públicos la regulación de la utilización del suelo de acuerdo con el interés general".

b.- La remisión al "silencio administrativo de conformidad con la legislación aplicable", según la última frase del artículo 11.5 TRLS, nos lleva a examinar si el carácter negativo del silencio administrativo en relación a los instrumentos de ordenación si éstos son promovidos por particulares, es extrapolable a los instrumentos de gestión urbanizable, en este caso, a un Proyecto de Actuación.

c.- Esta extrapolación ya se realiza incidentalmente en la STC citada, "monopolio de las Administraciones Públicas en la ordenación territorial urbanística y su protagonismo en las tareas de gestión".

Y procede recordar, como se afirma en la sentencia transcrita, que "los particulares no pueden adquirir por silencio facultades relativas al servicio público, cual es la ordenación y ejecución urbanística".

d.- El Proyecto de Actuación objeto de este recurso, es un instrumento de gestión urbanística, en cuanto dispone: "las determinaciones generales e igualmente comprensivo de las determinaciones completas sobre Urbanización [...]. Y la "información pública por iniciativa privada" origen de este proceso, también expone "la aprobación definitiva [...] de los Estatutos de la Junta de Compensación del Plan Parcial "Gamones" de Palazuelos de Eresma, (Segovia)".

El art. 3º de dichos Estatutos señala como objeto de la Junta de Compensación "llevar a cabo la urbanización, las cesiones de suelo y aprovechamiento legalmente previstas, la equidistribución de los terrenos comprendidos en el ámbito de la Unidad de Ejecución". Y como fin principal 1, también en dicho artículo, la Junta "redactará los documentos de planeamiento que fueran precisos". Y como "prerrogativas administrativas de la Junta", su articulo 7 tiene por título "En relación con la ordenación de los terrenos y su ejecución", por lo que "corresponde a la Junta de Compensación redactar los documentos de planeamiento que fueren precisos [...]".

El Proyecto de Actuación aquí examinado es un ejemplo incontestable de servicio público como instrumento de gestión urbanística.

e- "El silencio administrativo de conformidad con la legislación aplicable", (artículo 11.5 TRLS 2008), es el regulado en la Ley 30/1992, 26 de noviembre), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, vigente en el momento de los hechos, (hoy artículo 24 Ley 39/2015, de 1 de octubre ).

Su artículo 43.2.b dispone: "Cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución en plazo, se podrán entender estimadas aquellas en los argumentos siguientes... b) solicitudes cuya estimación habilitaría al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes, salvo que la estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, en cuyo caso se entenderán desestimadas".

y f. - En conclusión:

Un proyecto de actuación, instrumento de gestión ejecución urbanística, no puede considerarse aprobado por silencio administrativo por el transcurso del tiempo sin resolver. Pues ello supondría transferir al particular solicitante facultades relativas al servicio público, y dichas transferencias no pueden producirse por silencio administrativo.

OCTAVO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteada por la Sección Primera de Admisión, es la siguiente: Interpretados como queda razonado antes los artículos 11.5 TRLS 2008, y el artículo 43.2.b de la Ley 30/92 , y en línea con la jurisprudencia citada, no pueden entenderse aprobados por silencio administrativo los proyectos de actuación como instrumentos de gestión y ejecución urbanística, presentados por iniciativa particular.

Y la Jurisprudencia sobre el régimen del silencio administrativo en relación con los instrumentos de planeamiento, según la naturaleza pública o privada de la iniciativa, es extrapolable, obligatoriamente extrapolable por lo expuesto, a la tramitación de los referidos instrumentos de gestión urbanística”.

La misma solución habrá de adoptarse a la luz de las disposiciones del TRLS 2015 y la LPAC, equivalentes a las consideradas.

Consolidación de la urbanización antijurídica: el caso Garray

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2020 (RC 5123/2017) resuelve una complicada situación. Declarada la inconstitucionalidad de la Ley 6/2007 sobre un proyecto regional en Garray (Castilla y León), y ante la realidad fáctica de los terrenos urbanizados y edificados, la Junta aprueba un Decreto que vendría a dar cobertura a la actuación al menos parcialmente.

Queda excluido del fallo el futuro de determinado edificio institucional cuya construcción se paralizó tras la sentencia firme declarando la nulidad de su licencia de obras

Pues bien, la sentencia reconoce la consolidación de la urbanización. “Al estar en la actualidad totalmente urbanizados, los terrenos han perdido las condiciones que motivaron su clasificación parcial como suelo rústico por las Normas Urbanísticas de Garray… El Proyecto Regional se ha desarrollado y urbanizado… se evidencia que en dicho suelo concurren los requisitos exigidos en la normativa urbanística y también el de estar integrado en la malla urbana, para ser clasificado y categorizado como suelo urbano consolidado”.

“En cuanto a la segunda subcuestión de interés casacional, relativa a «cuyos actos autorizatorios fueron igualmente anulados, de tal manera que la transformación táctica de tales terrenos había sido declarada ilegal» dos necesarias precisiones.

Primera.- En ningún momento, durante los siete años que transcurren entre la Ley 6/2007 de Castilla y León, y la STC nº 203/2013, de 5 de diciembre, los actos de desarrollo y gestión urbanística del instrumento de ordenación, planeamiento urbanístico de la Ley 6/2007, fueron anulados. Por tanto, como antes se ha expuesto, con invocación de la doctrina del TC y de la Jurisprudencia de esta Sala, en relación con el artículo 40 LOTC y el principio constitucional de seguridad jurídica, art. 9.3, esos actos no pueden considerarse anulados ni anulables

Segunda.- El único acto administrativo, no anulado, sino declarado nulo por sentencia firme, es la concesión de la licencia de obras del edificio institucional de la desaparecida Ciudad del Medio Ambiente, llamado cúpulas de la Energía, cuyo derribo y demolición, en ejecución de sentencia, se encuentra pendiente de apelación ante el TSJ de Castilla y León (Burgos), Extremo expresamente excluido, como no podía ser de otra forma, en la sentencia aquí recurrida, y que tampoco puede ser objeto de esta sentencia”.

Nulidad del plan parcial por falta de evaluación ambiental y otras cuestiones

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 2020 (RC 4599/2018) anula un Plan Parcial por falta de evaluación ambiental:

“se trata de tener en cuenta la posibilidad de que el Plan Parcial tenga efectos significativos sobre el medio ambiente, lo que se ha descrito ampliamente, en contra de lo sostenido por la recurrente que limita al Plan General la consideración de instrumento de planeamiento que conforma el marco para futuros proyectos en los términos del art. 3.2.a) de dicha Ley 9/2006, y contemplando la propia sentencia las previsiones de la referida Ley 7/2007, reproduciendo el art. 36 y el apartado 12 del Anexo I, concluyendo que: «consecuente con la naturaleza urbanística del Plan, el apartado 12.7 del Anexo I de la Ley andaluza 7/2007, excluye -a sensu contrario- del sometimiento a evaluación ambiental a los Planes de desarrollo del planeamiento general urbanístico "cuando éste último" haya sido objeto de evaluación de impacto ambiental, no siendo éste el supuesto planteado», de manera que la exclusión de los planes parciales por dicha ley, a que se refiere la parte recurrente, está condicionada a que el planeamiento general al que sirve de desarrollo haya sido objeto de evaluación de impacto ambiental, lo que la Sala de instancia señala que no ha tenido lugar en este caso, afirmación de hecho que no ha sido cuestionada fundadamente por la parte, que se limita a decir que el PGOU es una norma pacífica, por inatacada entonces y ahora, que debe entenderse que fue aprobado con pleno sometimiento a la legalidad y a sus trámites –legalidad que refiere a la DA 2ª de la Ley 4/89 y anexo del RDLegis. 1302/1986 – cuando si ello fue así ninguna dificultad existe para justificar adecuadamente el procedimiento y actuaciones de evaluación de impacto ambiental seguidas al efecto, pero mientras eso no se produzca ha de estarse a la afirmación fáctica de la Sala de instancia en el sentido de que el planeamiento general al que desarrolla el Plan Parcial no fue sometido a dicha evaluación y, en consecuencia, este último debió sujetarse a dicho procedimiento en los términos establecidos por el art. 7 y siguientes de la Ley 9/2006”.

La propia sentencia declara también la nulidad del plan en cuestión por infringir lo determinado por el informe vinculante de carreteras:

”En consecuencia ha de concluirse que la Sala de instancia ha justificado suficientemente la vulneración de lo dispuesto en el art. 10.2 de la Ley de Carreteras de 1988 y las consecuencias de nulidad del instrumento urbanístico impugnado, por lo que ha de responderse a la segunda de las cuestiones planteadas en el auto de admisión, en el sentido que, atendidas las circunstancias del caso y la normativa aplicable, la Sala de instancia podía apreciar como causa de nulidad de las actuaciones impugnadas la contravención del informe desfavorable emitido por la Dirección General de Carreteras”.

Finalmente, la sentencia rechaza también el otorgamiento de hipoteca como garantía urbanística:

“atendidas las circunstancias del caso y la normativa aplicable, la Sala de instancia podía apreciar la nulidad la aceptación por el Ayuntamiento de la garantía hipotecaria ofrecida por el promotor de la actuación con el fin de dar cumplimiento a lo exigido en el artículo 46.c) del Decreto 2159/1978, y que la constitución de la garantía hipotecaria en dichas circunstancias no tiene cabida en el referido precepto. ”

PRESCRIPCIÓN DE LAS CUOTAS DE URBANIZACIÓN

Recientemente comentábamos la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2020 (RC 213/2018, ver) sobre el plazo de prescripción aplicable en caso de incumplimiento de convenios urbanísticos, negando que sea el de la normativa presupuestaria y afirmando que es el del Código Civil (actualmente 5 años según la redacción vigente del art. 1964.2).

Pues bien, la nueva Sentencia del Tribunal Supremo de 25 mayo de 2020 (RC 942/2018, ponente Excmo. Sr. D. Francisco Javier Borrego Borrego) aplica igual plazo en el caso de cuotas de urbanización:

SEXTO.- Las cuotas de urbanización son un ingreso público, pues el urbanismo es un servicio público. Sobre este punto, es ocioso extenderse, pues es algo aceptado y pacífico. Y son ingresos públicos, sean gestionados por la Administración, o por la Junta de Compensación o Agente Urbanizador. Su fundamento jurídico es la obligación legal urbanística que tienen los propietarios afectados, de costear la urbanización del sector en el que se encuentran sus fincas, obligación que forma parte del Estatuto urbanístico de la propiedad del suelo (artículos 14 y 18 de la Ley 6/98 sobre Régimen del Suelo). El coste de las obras de urbanización está vinculado a las plusvalías generadas por la actuación urbanística que beneficia a los propietarios afectados. Son una carga finalista en cuanto que su importe está afectado a un fin y destino concreto, tienen carácter obligatorio y no pueden ser objeto de exenciones, bonificaciones ni límites cuantitativos.

Y así lo decíamos en la sentencia de esta Sala de 31 de octubre de 2017 , rec. 1812/2016 que la cuota de urbanización tenga carácter público: "no implica que tenga naturaleza tributaria, pues no son una fuente de financiación más (en este caso municipal) para la prestación de servicios públicos o realización de obras públicas ni, en palabras de la reciente Ley General Tributaria 58/2003 (artículo 4 ) su fin primordial es obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, ni son instrumentos de la política económica general, sino que las abonan los propietarios en cumplimiento de una obligación legal urbanística, la de costear la urbanización del sector en el que se encuentran sus fincas, que forma parte del Estatuto urbanístico de la propiedad del suelo ( artículos 14 y 18 de la Ley 6/98 sobre Régimen del Suelo). Su fundamento jurídico se encuentra el principio de afección de las plusvalías generadas por la actuación urbanística al coste de las obras de urbanización; constituyen una carga finalista en cuanto que su importe queda afectado a un fin y destino concreto; tienen carácter obligatorio y no pueden ser objeto de exenciones, bonificaciones, ni límites cuantitativos (como ocurre con las contribuciones especiales). Por otro lado, si tuviera naturaleza tributaria les sería aplicable el Principio de Reserva de Ley recogido en el artículo 10, a) de la LGT 230/1963 , y hoy en el 8 de la actual LGT 58/2003, en cuanto a su alcance y contenido; en cambio, al tener naturaleza urbanística, la competencia para su regulación corresponde a las Comunidades Autónomas, que la mayoría de las veces las contemplan en disposiciones reglamentarias, además de que en muchas ocasiones también contienen criterios y disposiciones sobre ellas los Proyectos de Reparcelación e incluso los estatutos de las Entidades o Asociaciones Urbanísticas Colaboradoras, circunstancia imposible si se tratara de deudas tributarias. También difieren en el hecho de que ante el impago de las cuotas urbanísticas, la legislación autonómica puede autorizar la aplicación de la expropiación forzosa, tanto en el sistema de compensación como en el de cooperación ( artículo 195 del Reglamento de Gestión Urbanística ), posibilidad no prevista legalmente para el caso de impago de deudas tributarias".

Distinta es la regulación de la exigencia de las cuotas de urbanización cuando son apremiadas y se inicia la recaudación en vía ejecutiva. Artículo 127.4 del Reglamento de Gestión Urbanística. A partir de este momento, y conforme a lo resuelto, entre otras, en la sentencia citada dicha recaudación se rige por la normativa tributaria, artículos 163 y siguientes LGT. Como sucede, por ejemplo, con las multas de tráfico.

Y tampoco es de aplicación a las cuotas de urbanización, cuya naturaleza se ha definido antes, la Ley General Presupuestaria , Ley 47/2003, de 26 de noviembre (LGP), pues las cuotas de urbanización que deben abonar los propietarios afectados no pertenecen al "régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del sector público estatal". Y no es correcto pretender aplicar a las cuotas de urbanización el plazo de prescripción establecido en el artículo 15.1.a y b LGP. Se trata de un ingreso de carácter público, y solamente a partir de entrar en recaudación ejecutiva, es cuando sería entonces de aplicación esa consideración de coactividad consustancial con el apremio.

En cuanto al día inicial del cómputo del plazo de la prescripción de las cuotas urbanísticas, es de aplicación el artículo 128.1 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto , que aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística, que establece: "La liquidación definitiva de la reparcelación tendrá lugar cuando se concluya la urbanización de la unidad reparcelable [...]", y en el caso presente, y así se ha razonado en el anterior FD Tercero, e, la urbanización no estaba concluida cuando se liquidaron las cuotas que se impugnan.

SÉPTIMO.- Tras lo expuesto y en respuesta a las dos cuestiones de interés casacional objetivo planteadas en el Auto de admisión, se dice:

a.- El plazo de prescripción a considerar respecto de las cuotas de urbanización es el plazo de 15 años (hoy, 5 años tras la Ley 42/2015 ), previsto para las acciones personales en el artículo 1964 del Código Civil .

Y b.- El referido plazo de prescripción deberá computarse desde que concluya la urbanización de la unidad reparcelable, conforme al artículo 128.1 del Reglamento de Gestión Urbanística (RD 3288/1978, de 25 de agosto).

EL IMPACTO DE GENERO EN LOS PLANES

La Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2018 (RC 3781/2017) revoca la anulación del Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte (Madrid) por falta de impacto de género. En resumen, no es exigible ese informe con carácter general en todas las CCAA, pero sí es posible el control de la prohibición de no discriminación del art. 14 CE.

De este modo, el FJ 16º fija la siguiente doctrina:

"De acuerdo con todo lo expuesto consideramos que procede declarar como doctrina jurisprudencial que, si bien la cláusula de aplicación supletoria del derecho estatal no permite sostener la exigencia a las Comunidades Autónomas de un requisito, como es el informe de impacto de género, en materia de ordenación urbanística, que no figura previsto en su propia legislación, el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano, que exige una ordenación adecuada y dirigida, entre otros fines, a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, esto es, no es necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial alcanzar a dichos extremos."

Como aclara el final del FJ 15º:

"En definitiva, si bien no es exigible al plan impugnado la incorporación del Informe de impacto de género, tal y como sostiene la Sala de instancia, ello no es óbice para que puedan discutirse a través de la impugnación del Plan, los concretos y específicos aspectos que pueden incidir en una ordenación de naturaleza discriminatoria. Lo que ocurre es que, en el presente caso, al haberse quedado el análisis en la existencia o no del citado Informe, la cuestión de fondo no ha sido abordada, esto es, desconocemos, porque no se han puesto de relieve, qué concretos aspectos del plan pueden resultar, a juicio de los recurrentes, contrarios al principio de igualdad de género, por lo que el plan no puede ser objeto de una declaración genérica de nulidad, con base en la infracción de un trámite formal que, como hemos razonado, no le era exigible

Cuidado, pues, que no se trata de que el Tribunal Supremo haya virado en su estricto control de la legalidad de los planes urbanísticos, que ya hemos comentado. Se trata más bien de una cuestión de competencia en la normativa aplicable a los planes."

Pues bien, en esta línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2020 (RC 5919/2017) ratifica dicha doctrina "Tratándose del mismo objeto del recurso de casación, los mismos recurrentes y la misma cuestión de interés casacional planteada , que lo ya decidido por esta Sección y Sala en precedente sentencia".

JUSTIPRECIO Y YACIMIENTOS ARQUEOLÓGICOS

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2020 (RC 2442/2019) sienta la siguiente doctrina “Cuando se expropia por un Ayuntamiento un terreno donde se ubica un yacimiento arqueológico declarado bien de interés cultural como zona arqueológica por la Administración autonómica, procede la valoración separada del suelo o terreno de ubicación a través de las normas ordinarias del procedimiento de expropiación de que se trate, valorándose el terreno por el jurado de expropiación por la condición del suelo, sin perjuicio de que pueda reclamarse de la Administración titular del yacimiento el premio que corresponde al propietario y al descubridor del hallazgo (art. 44 LPHE), de naturaleza no expropiatoria, cuya valoración habrá de realizarse por la comisión de expertos prevista en los arts. 78 y 80 LEF. “

La Sentencia analiza un supuesto en el que “La tesis esencial del recurrente sostiene, pues, que el suelo expropiado no puede valorarse sólo como rural porque el valor cultural es intrínseco al mismo debido a su inseparabilidad o indivisibilidad del yacimiento que en él se ubica, circunstancia que impide que pueda valorarse separadamente del yacimiento y que obliga a seguir el procedimiento especial contenido en los arts. 76 y ss LEF)”.

Pues bien, para la meritada resolución “ El planteamiento del recurrente obliga a la realización de algunas precisiones, pues atribuye a la situación de indivisibilidad, que no cuestionamos, consecuencias que no pueden asumirse.

La situación de indivisibilidad que, indiscutiblemente, une a ambos bienes, yacimiento y terreno, no elimina su condición de ser dos bienes inmuebles distintos con titularidad también distinta que no puede verse alterada por aquella situación que los une. Se trata de dos clases de bienes, terreno y yacimiento, ambos inmuebles (art. 334 CC) y art. 14.1 LPHE), que aunque forman un conjunto indivisible, pertenecen a distinto dueño, sin que la situación de indivisibilidad modifique tales circunstancias (…) la declaración de bien de interés cultural altera la titularidad dominical de los bienes sobre los que recae, aunque formen un conjunto indivisible (…) mantiene intacta su respectiva titularidad dominical, el terreno, propiedad particular del recurrente, y el yacimiento, bien de dominio público por ministerio de la ley ( art. 44.1 LPHE). Esta ordenación sectorial tiene muy presente la tan reiterada situación de indivisibilidad que puede darse entre los inmuebles objeto de aquella declaración hasta el punto de que, con la finalidad de proteger el patrimonio cultural, altera profundamente el régimen jurídico que sobre este tipo de situaciones se contiene en el Código Civil. Si en éste para resolver tales situaciones de indivisibilidad rige (aun con excepciones) la regla superficie solo cedit, de la que constituyen expresión los arts. 350 , 351 y la regulación del derecho de accesión entre inmuebles ( arts. 358 y ss), en la ordenación sectorial de la LPHE atinente al patrimonio arqueológico tales principios ceden por decisión del legislador ( arts. 41.3 y 44.1 LPHE) que no sólo impide de forma expresa la aplicación del art. 351 CC, que atribuye la propiedad del tesoro oculto al dueño del terreno en que se hallare, sino que confiere al hallazgo arqueológico la condición de dominio público, separando así ambas titularidades dominicales, a pesar de la indivisibilidad que une su objeto respectivo, terreno y hallazgo arqueológico, y atribuyendo la de este último a la Administración territorial correspondiente. La indivisibilidad que ciertamente concurre entre el terreno y el yacimiento arqueológico, objeto de las respectivas titularidades dominicales, no se resuelve, pues, en esta ordenación sectorial, ni atribuyendo al propietario del terreno la propiedad de lo que en él se ubica ni facultándole a hacerlo suyo previo pago de una indemnización, antes al contrario, la ley impone la titularidad pública del yacimiento arqueológico y construye sobre ella un régimen de protección característico que incluye, desde la ampliación del concepto mismo de bien inmueble ( art. 14.1 LPH) y su inseparabilidad del entorno (art. 18) hasta la potestad expropiatoria que puede recaer sobre los bienes de propiedad privada objeto de la declaración (y aledaños) y, lógicamente, sobre el terreno, propiedad privada, en el que se ubica el yacimiento ( art. 37.3 LPHE), reuniendo así en manos públicas las dos titularidades dominicales que forman el conjunto indivisible.

Asimismo, es esta situación de indivisibilidad entre ambos bienes inmuebles, el yacimiento, de dominio público, y el fundo en el que se asienta, de propiedad privada, la que determina que la declaración de bien de interés cultural del yacimiento en la categoría de zona arqueológica ( art. 14.2 LPHE), en la delimitación que necesariamente ha de contener de su objeto y de su entorno ( art. 11.2 LPHE), deba incluir, por razones obvias, junto al yacimiento, el fundo o terreno en el que éste se ubica, al que también somete al régimen de protección que la declaración implica, pero, insistimos, la titularidad del dominio sobre ambas clases de inmuebles no se altera por dicha declaración, el terreno seguirá siendo de propiedad privada y el yacimiento que en él se encuentra, de dominio público”.

Añade la Sentencia que “Otra consideración más interesa aún destacar. La atribución de la condición de bien de dominio público al yacimiento arqueológico por ministerio de la ley ( art. 44.1 LPHE) implica que la propiedad del suelo cesa en cuanto al yacimiento arqueológico que en él se ubica y ello supone una delimitación por el legislador del derecho de propiedad que afecta a todos los fundos con carácter general y no implica, por ello, una privación singular indemnizable. Por ello, cuando el art. 44.3 LPHE atribuye al descubridor y al propietario del lugar en el que se hubiera encontrado el hallazgo arqueológico, por partes iguales, el derecho a percibir "la mitad del valor que en tasación legal se le atribuya", indica de forma expresa que se trata de un derecho "en concepto de premio", no se trata, por lo tanto, de una indemnización por privación singular alguna.

De esta última consideración podemos deducir que cuando el art. 80 LEF indica que "la determinación del justo precio" de este premio "se llevará a efecto conforme a lo dispuesto en los anteriores artículos", que son los relativos a la expropiación forzosa de bienes de valor artístico, histórico o arqueológico, está utilizando una simple técnica remisoria a un régimen jurídico determinado, el de la expropiación forzosa de dichos bienes, para que el justo precio del premio sea fijado por la comisión de expertos que en ellos se regula, pero no entraña consecuencias en cuanto a su naturaleza jurídica, esto es, no convierte el premio en indemnización por privación singular o expropiación forzosa ni cabe, por tanto, en puridad, calificar de procedimiento expropiatorio al que deba seguirse para determinar el citado premio. Esta naturaleza no expropiatoria del procedimiento para fijar el premio es también destacada en la sentencia de instancia.

Así, pues, ”Sentadas estas premisas -y como también razona la sentencia recurrida cuyo planteamiento sustancial compartimos- el procedimiento expropiatorio, por su propia naturaleza, no podía tener por objeto un bien de dominio público como es el yacimiento arqueológico, sino sólo la parcela de ubicación del mismo (…) El objeto de la expropiación, y no podía ser de otra forma, era, pues, el suelo, y no el yacimiento. Los acuerdos municipales dictados en el expediente expropiatorio y, especialmente, la relación de propietarios y de bienes y derechos afectados por la expropiación, así lo expresan al indicar que su objeto es la parcela en la que se ubica el yacimiento (…) Así pues, si la expropiación sólo puede tener por objeto el terreno, porque el yacimiento es de dominio público inexpropiable por naturaleza ( art. 132.1 CE), y si se trata de dos titularidades dominicales diferentes que recaen sobre objetos también distintos que no se ven alteradas ni por la situación de indivisibilidad que les une ni por la declaración como bien de interés cultural, debemos concluir que su valoración separada es perfectamente posible porque ninguna de las dos circunstancias, la indivisibilidad y la declaración de bien de interés cultural, permiten atribuir al propietario del terreno un derecho que no tiene, como es el dominio sobre el yacimiento, ni otorgarle una indemnización por una privación, la del yacimiento, que no se ha producido.

(…) De todo ello se sigue que cuando, como es el caso de autos, sólo deba valorarse el terreno en el que se ubica el yacimiento arqueológico, su valoración puede realizarse separadamente en función de la condición del suelo, sin perjuicio de que, como también aprecia la sentencia de instancia, uno de los factores que deba tenerse en cuenta en la valoración del terreno rústico en este caso expropiado sea el de su localización como terreno que por su valor arqueológico es objeto de protección por la legislación aplicable ( art. 17 del RD 1492/2011 , por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la ley del suelo). Y siendo ello así, su valoración corresponde al jurado de expropiación a través de las normas ordinarias del procedimiento expropiatorio, sin que sea necesaria la intervención de la comisión de expertos prevista en el art. 78 LEF, pues, en sus estrictos términos, es el yacimiento, no susceptible de ser expropiado, y no el terreno, el bien dotado de valor histórico, arqueológico o artístico que es al que se refieren las especialidades procedimentales de los arts. 76 y ss LEF.

Estos preceptos, arts. 76 y ss LEF, se refieren a aquellos supuestos en los que el objeto de la expropiación son bienes, lógicamente de propiedad privada, muebles o inmuebles, dotados de valor artístico, histórico o arqueológico, pero no regulan el supuesto en el que la expropiación se refiere exclusivamente, como aquí ocurre, al terreno sobre el que se asienta el bien, de dominio público, dotado de aquellas características, por lo que habrá que acudir a las normas procedimentales ordinarias, en este caso, el procedimiento expropiatorio de urgencia, y a su valoración por el jurado de expropiación.

Otra cosa es que el dueño del terreno pretendiera reclamar también el premio previsto en el art. 44.3 LPHE ya que este premio debe fijarse necesariamente por la citada comisión de expertos. En este caso -que aquí no concurre, pues expresamente se afirma por el recurrente que "en este caso el premio no se ha reclamado por el propietario que resulta también ser el descubridor"-, nada impediría que ambos procedimientos, el de expropiación del terreno y el de determinación del premio, de naturaleza no expropiatoria como vimos, puedan llevarse a cabo de forma acumulada ( art. 73 de la Ley 30/1992, actualmente, art. 57 de la Ley 39/2915), valorando el jurado de expropiación el terreno y la comisión el premio, si la acumulación fuera factible (v.gr. por ser la misma la Administración expropiante y la titular del bien de dominio público cuyo hallazgo es objeto del premio por ser a la que corresponde su abono, circunstancia que tampoco se da en este caso, y así lo destaca también la Sala de instancia).

La posibilidad de valoración separada de los terrenos sobre los que se asienta el yacimiento arqueológico, correspondiendo la valoración de los terrenos al jurado de expropiación y la del yacimiento a efectos del premio del art. 44.3 LPHE a la comisión prevista en el art. 78 LEF, ha sido ya admitida por esta Sala en su sentencia de 25 de septiembre de 2002, rec. 4925/2000, y esta valoración separada de ambas clases de bienes inmuebles no se cuestiona tampoco en el voto particular que a ella se formula, como detenidamente se analiza en la sentencia de instancia.

Ciertamente, tanto la actuación del Ayuntamiento como la de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha han contribuido decididamente a la confusión al poner en funcionamiento la comisión de expertos prevista en el art. 78 LEF, a pesar de que ni debía valorarse el yacimiento, sino sólo el terreno en el que éste se asentaba, ni estaba en juego el premio que se asigna al propietario del terreno en que se encuentra el hallazgo arqueológico, pero de esta circunstancia no puede seguirse que en el procedimiento expropiatorio del terreno pueda indemnizarse al recurrente por la privación de un derecho del que carece como es el dominio del yacimiento, sin perjuicio de que pueda reclamar el premio del art. 44.3 LPHE ante la Administración titular del mismo. ”

LA VINCULACIÓN DE LAS HOJAS DE APRECIO Y LA PÉRDIDA DE LA FACULTAD DE PARTICIPAR EN LA URBANIZACIÓN

 

La Jurisprudencia, de forma plenamente consolidada, proclama que las hojas de aprecio constituyen declaraciones de voluntad dentro de las cuales, como límites máximo y mínimo, ha de fijar el Jurado Provincial de Expropiación el justiprecio de lo expropiado, y, en su caso, así deben hacerlo también las Salas sentenciadoras (STS 5-6-1978, RJ 2299; 14-2-1979, RJ 480; 5-6- 1987, RJ 4001; 21-12-1988, RJ 9639; 17-7-1993, RJ 5514; 6-5-2001, RJ 4226; 13-10-1994, RJ 7531; 28-6-2001, RJ 6878; 17-7-2001, RJ 8013; 17-10-2001, RJ 401, 18-1- 2007, RJ 1235: y 6-1-2012, RJ 2012\10614, entre otras muchas). Como tiene declarado reiteradamente el Tribunal Supremo, el procedimiento de fijación del justiprecio es un procedimiento contradictorio, en el que el Jurado, como órgano imparcial, independiente, técnico y objetivo, debe resolver las pretensiones valorativas de las partes enfrentadas, de forma que esas pretensiones constituyen un verdadero límite infranqueable para el Jurado y, después, el tribunal contencioso-administrativo, que no pueden dar más de lo pedido ni menos de lo ofrecido.

En principio, la vinculación que produce la hoja de aprecio, es global, referida a la cuantía total, que ha de ser respetada luego, aunque sí pueda variarse la importancia de los distintos elementos a considerar.

Sin embargo, también se ha reconocido la vinculación de las hojas de aprecio respecto de partidas concretas cuando corresponden a conceptos independientes, siendo reiterados los pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre la vinculación de las hojas de aprecio acerca de los conceptos indemnizables (STS 26-10-1977, RJ 4071; 3-2-1978, RJ 258; 14-2-1980, RJ 544; 4-2-1985, RJ 509; 28-11-1986, RJ 6638; 5-2-1987, RJ 564; 1-2-1992, RJ 796; 1 y 13-11-2001, RJ 10099 y 10255; y 24-9-2013, RC 5300/2010, entre otras). De este modo, por ejemplo, no cabe oponerse ni rechazar la inclusión de un determinado concepto cuando la parte lo incluyó en su hoja de aprecio (STS 13-11-2001, RJ 10255), y es imposible otorgar conceptos o cantidades no solicitados (STS 1-11-2001, RJ 10099).

Es más, se ha confirmado igualmente la vinculación respecto del importe de cada una de las partidas cuando respondan a conceptos autónomos, pudiendo citar en este sentido las Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 1983 (RJ 772), 14 de junio de 1984 (RJ 3631), 29 de noviembre de 1984 (RJ 5081), que refiere tal doctrina al supuesto de que los conceptos se hallen “netamente diferenciados”, por tratarse, por ejemplo, de fincas distintas, y 31 de octubre de 1986 (RJ 5658), que la refiere a partidas “totalmente independientes”, como son el suelo y el arbolado.

En esta línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de mayo de 2020 (RC 2370/2019) expone:

“Sobre la primera cuestión existe una amplia y reiterada jurisprudencia, de la que es muestra la sentencia de 29 de abril de 2016 (rec. 4193/2004), que por referencia a la de 6 de octubre de 2014 (Rec. 5365/2011) señala: «Este Tribunal Supremo, por lo que respecta a la vinculación a las hojas de aprecio formuladas por las partes, ha señalado con carácter general en diversas sentencias, entre ellas la STS, Sala Tercera de 25 de noviembre de 2011 (rec. 1496/2008), que "las hojas de aprecio formuladas por las partes de la expropiación constituyen respectivamente los límites máximo y mínimo de la definitiva cuantificación del justo precio, vinculando estos límites no solo al Jurado de Expropiación sino también a los Tribunales que juzgan la legalidad y acierto de la valoración efectuada por aquél. Esta vinculación de las partes y del Tribunal al aprecio realizado en vía administrativa se justifica, desde el punto de vista jurídico-sustantivo, en el principio de respeto a los actos propios". Y la sentencia de la Sección Sexta de 3 de Mayo del 2013 (Recurso: 3393/2010) hemos recordado que "...Esta vinculación está, desde luego, referida a la cantidad global que se reclama, que no podrá ser sobrepasada, pero también comprende los conceptos indemnizables cuando éstos tengan sustantividad propia como bienes, derechos o intereses patrimoniales legítimos y estén diferenciados unos de otros ...". De modo que la valoración efectuada en la hoja de aprecio es vinculante para la parte que la presenta en base a la teoría de los actos propios, dado que el artículo 34 de la Ley de Expropiación Forzosa, que la recurrente cita como infringido, establece que el justiprecio debe fijarse a la vista de las hojas de aprecio formuladas por el propietario y la Administración, alcanzando la vinculación tanto a los conceptos indemnizables como al "quantum", de manera que no cabe conceder por cada uno de los conceptos indemnizables que tienen carácter autónomo, menor cantidad que la fijada por la Administración en su hoja de aprecio, a diferencia de lo que sucede respecto de las partidas que las integran cuya elevación no altera el petitum siempre que se respete la cuantía máxima de que se trate, puesto que los criterios y métodos de valoración de los diferentes conceptos son heterogéneos mientras que los que se siguen para justipreciar el mismo bien o derecho resultan homogéneos y cabe su mutación en tanto no se sobrepase la suma total de unos y otros.»

Se deduce de dicha jurisprudencia, en lo aquí interesa, que la vinculación viene referida a la cantidad global que se reclama, que no podrá ser sobrepasada, pero también comprende los conceptos indemnizables cuando éstos tengan sustantividad propia como bienes, derechos o intereses patrimoniales legítimos y estén diferenciados unos de otros, lo que significa que la vinculación alcanza tanto a los conceptos indemnizables como al "quantum", de manera que no cabe conceder por cada uno de los conceptos indemnizables que tienen carácter autónomo, menor cantidad que la fijada por la Administración en su hoja de aprecio”.

Pues bien, sobre esa base, la citada Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de mayo de 2020 analiza y confirma el carácter autónomo de la indemnización por la facultad de participar en actividades de urbanización (art. 38 del vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo), por lo que concluye el carácter vinculante del concepto y cuantía asignada:

“precisadas las dos determinaciones anteriores la respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión no puede ser otra que considerar que el principio de vinculación a las hojas de aprecio opera en relación con la indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización como concepto autónomo y, por lo tanto, en los términos en que se haya planteado en las hojas de aprecio”.