Con arreglo al art. 11.4 TRLSRU 2015 el silencio es negativo en las licencias y autorizaciones para obras de edificación y otras, en los términos de la Sentencia del Tribunal Constitucional 143/2017, de 14 de diciembre de 2017 que anuló parte del precepto refundido, quedando el silencio a lo dispuesto en las leyes autonómicas fuera del ámbito de aplicación aceptado de dicho precepto por el máxime intérprete de la Constitución.
En el caso de los planes urbanísticos, la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2009 admite la aprobación de los planes municipales de urbanismo por silencio positivo. En cambio, la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2013 recuerda otras Sentencias según las cuales los Planes de iniciativa particular no se pueden aprobar por silencio. Solo hay silencio positivo en los planes de iniciativa pública cuando la aprobación definitiva corresponde a otra Administración.
Pues bien, el mismo esquema de los planes urbanísticos (silencio positivo en la iniciativa pública y negativo en la privada) es acogido ahora para los instrumentos de ejecución (como un programa de actuación o un proyecto de compensación) por la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2020 (RC 5700/2017), ponente Excmo. Sr. D. Francisco Javier Borrego Borrego:
“SÉPTIMO.-A la misma interpretación respecto de los instrumentos de ejecución urbanística hemos de llegar por las siguientes razones:
a.- El artículo 11.5 TRLS 2008, aplicable durante la tramitación del expediente, menciona conjuntamente los "instrumentos de ordenación o de ejecución urbanística".
Respecto de los instrumentos de ordenación, se afirma en la sentencia transcrita antes que "el monopolio de las Administraciones Públicas en la ordenación territorial y urbanística y su protagonismo en las tareas de gestión obedece a que, como recordó el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/1997 y repitió en la posterior 164/2001, el artículo 47 de la Constitución impone a los poderes públicos la regulación de la utilización del suelo de acuerdo con el interés general".
b.- La remisión al "silencio administrativo de conformidad con la legislación aplicable", según la última frase del artículo 11.5 TRLS, nos lleva a examinar si el carácter negativo del silencio administrativo en relación a los instrumentos de ordenación si éstos son promovidos por particulares, es extrapolable a los instrumentos de gestión urbanizable, en este caso, a un Proyecto de Actuación.
c.- Esta extrapolación ya se realiza incidentalmente en la STC citada, "monopolio de las Administraciones Públicas en la ordenación territorial urbanística y su protagonismo en las tareas de gestión".
Y procede recordar, como se afirma en la sentencia transcrita, que "los particulares no pueden adquirir por silencio facultades relativas al servicio público, cual es la ordenación y ejecución urbanística".
d.- El Proyecto de Actuación objeto de este recurso, es un instrumento de gestión urbanística, en cuanto dispone: "las determinaciones generales e igualmente comprensivo de las determinaciones completas sobre Urbanización [...]. Y la "información pública por iniciativa privada" origen de este proceso, también expone "la aprobación definitiva [...] de los Estatutos de la Junta de Compensación del Plan Parcial "Gamones" de Palazuelos de Eresma, (Segovia)".
El art. 3º de dichos Estatutos señala como objeto de la Junta de Compensación "llevar a cabo la urbanización, las cesiones de suelo y aprovechamiento legalmente previstas, la equidistribución de los terrenos comprendidos en el ámbito de la Unidad de Ejecución". Y como fin principal 1, también en dicho artículo, la Junta "redactará los documentos de planeamiento que fueran precisos". Y como "prerrogativas administrativas de la Junta", su articulo 7 tiene por título "En relación con la ordenación de los terrenos y su ejecución", por lo que "corresponde a la Junta de Compensación redactar los documentos de planeamiento que fueren precisos [...]".
El Proyecto de Actuación aquí examinado es un ejemplo incontestable de servicio público como instrumento de gestión urbanística.
e- "El silencio administrativo de conformidad con la legislación aplicable", (artículo 11.5 TRLS 2008), es el regulado en la Ley 30/1992, 26 de noviembre), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, vigente en el momento de los hechos, (hoy artículo 24 Ley 39/2015, de 1 de octubre ).
Su artículo 43.2.b dispone: "Cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución en plazo, se podrán entender estimadas aquellas en los argumentos siguientes... b) solicitudes cuya estimación habilitaría al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes, salvo que la estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, en cuyo caso se entenderán desestimadas".
y f. - En conclusión:
Un proyecto de actuación, instrumento de gestión ejecución urbanística, no puede considerarse aprobado por silencio administrativo por el transcurso del tiempo sin resolver. Pues ello supondría transferir al particular solicitante facultades relativas al servicio público, y dichas transferencias no pueden producirse por silencio administrativo.
OCTAVO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteada por la Sección Primera de Admisión, es la siguiente: Interpretados como queda razonado antes los artículos 11.5 TRLS 2008, y el artículo 43.2.b de la Ley 30/92 , y en línea con la jurisprudencia citada, no pueden entenderse aprobados por silencio administrativo los proyectos de actuación como instrumentos de gestión y ejecución urbanística, presentados por iniciativa particular.
Y la Jurisprudencia sobre el régimen del silencio administrativo en relación con los instrumentos de planeamiento, según la naturaleza pública o privada de la iniciativa, es extrapolable, obligatoriamente extrapolable por lo expuesto, a la tramitación de los referidos instrumentos de gestión urbanística”.
La misma solución habrá de adoptarse a la luz de las disposiciones del TRLS 2015 y la LPAC, equivalentes a las consideradas.
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