NATURALEZA PÚBLICA DE LOS ESTATUTOS DE UNA ORGANIZACIÓN DEPORTIVA Y POTESTAD SANCIONADORA

La Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2025 (RC 4955/2024) aborda dos cuestiones importantes sobre la posible impugnación judicial de los estatutos de organizaciones deportivas y la potestad sancionadora de estas organizaciones.

En primer lugar, pone de manifiesto que la decisión del Consejo Superior de Deportes consistente en aprobar una modificación de los Estatutos de la Liga Nacional de Futbol Profesional (y lo mismo entendemos que cabría decir de la aprobación o modificación de los estatutos de una Federación deportiva) "constituye una actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo y, por tanto, comprendida en el ámbito de enjuiciamiento de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (artículo 1.1 LJCA).  Y ello es así con independencia del tipo de relaciones jurídicas afectadas por el precepto estatutario cuya aprobación es objeto de impugnación. La decisión del Consejo Superior de Deportes, al aprobar la modificación estatutaria objeto de controversia, constituye un palmario ejercicio de las potestades públicas que dicho organismo tiene conferidas en orden al control y aprobación de las modificaciones de los estatutos y reglamentos de las ligas profesionales. Y dado que esta decisión del Consejo Superior de Deportes es precisamente el acto administrativo objeto de impugnación en el proceso, no hay duda de que el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo puede y debe dilucidar si tal decisión aprobatoria es o no ajustada a derecho, con independencia de cuál sea la naturaleza de las relaciones afectadas por la norma estatutaria en cuestión".

Ya por lo que se refiere a la potestad sancionadora de la Liga Profesional frente a los clubes, la sentencia considera que "Aun no siendo una categoría jurídica precisa ni plenamente delimitada en la doctrina constitucional y en la jurisprudencia, puede aceptarse sin dificultad que las relaciones entre la Liga Nacional de Futbol Profesional y los clubes de fútbol son incardinables entre las que se denominan relaciones de sujeción especial. Y debe admitirse que los clubes deportivos, precisamente por esa relación o vinculación singular con La Liga y por su participación en el proceso de elaboración de los Estatutos, tienen un conocimiento temprano del régimen disciplinario incluidos en los citados Estatutos".

Esta condición de "sujeción especial" entre la Liga (o la Federación) y el Club es un concepto que, aun no plenamente delimitado según la sentencia, está asentado en nuestro Derecho. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de enero de 1981 declara que “la actividad sancionadora de la Administración debe interpretarse con criterios diferentes cuando se refiere a funcionarios, contratistas, y concesionarios,  que son situaciones voluntariamente aceptadas  que cuando se refiere a administrados no cualificados, en ejercicio de poderes de policía general o especial que lo estén atribuidos”. Se trata de las llamadas relaciones de sujeción especial. 

Así, por ejemplo, el principio de tipicidad de las infracciones administrativas, ya de por sí flexible, ha admitido una mayor flexibilidad en el ámbito de las relaciones de sujeción especial (STC 219/1989, de 21 de diciembre, y 61/1990, de 29 de marzo); y el principio non bis in idem puede no impedir una dualidad de sanciones cuando existe una relación administrativa de sujeción especial, como la del funcionario o concesionario, pues una conducta puede infringir el orden interno de la Administración, castigándose por ésta, y al tiempo, el orden general, dando lugar a una sanción penal (SSTC 2/1981, de 30 de enero, 50/1983, de 14 de junio, 77/1983, de 3 de octubre, 159/1985, de 27 de noviembre, y 94/1986, de 8 de julio). 

De este modo, numerosas sentencias han excluido o modulado las relaciones de sujeción especial en la aplicación general de los princiupios de la potestad sancionadora. Ésta excepción a la aplicación de los principios sancionadores comunes se ha referido a los funcionarios (STS 22-2-1985), los miembros de los colegios profesionales (STS 23-12-1976 y 8-3-1994), los presos (STS 26-3-1977), los contratistas y concesionarios (STS 27-1-1981) y hasta a ciertos colectivos sometidos a potestades sancionadoras especiales, como las personas del mundo de los toros (STS 15-3-1978), los banqueros (STS 18-2-1985), los miembros de una denominación de origen (STS 13-12-1985), los auditores de cuentas (STS 12-1-2000), los expendedores de tabaco (STS 24-7-2000 y 28-11-2001), los usuarios de un centro de asistencia social (STS 20-5-1996 y 27-9-2000), o los centros de tercera edad (STS 20-5-1996 y 27-9- 2000).

En particular se ha considerado el caso de las Federaciones Deportivas, que son asociaciones de carácter privado a las que se atribuyen funciones públicas de carácter administrativo, entre las cuales destaca la potestad sancionadora o disciplinaria, en la que intervienen como agentes de la Administración, por delegación de ésta (STC 67/1985, de 24 de mayo; y STS 8-6-1989 y 26-6-2001).

Pues bien, en el caso que nos ocupa, la Sentencia comentada señala que "Tal reconocimiento conlleva una flexibilización o modulación de las garantías y exigencias del principio de legalidad y tipicidad en materia sancionadora, principalmente en su vertiente formal, en particular en lo que se refiere al rango de la norma que contiene la descripción de la conducta infractora o al requisito de publicidad de la norma sancionadora en un diario oficial; siendo estos aspectos sobre los que no se ha suscitado debate en casación. En cambio, en la vertiente material o sustantiva, incluso en el ámbito de una ''relación de sujeción especial'', una sanción carente de toda base normativa legal resultaría lesiva del derecho fundamental que reconoce el artículo 25.1 de la Constitución."

Por tanto, la modulación o flexibilización no implica una exención plena.

De este modo, la sentencia afirma que "La tipificación de infracciones muy graves contenida en los apartados l/ y m/ del artículo 69 de los Estatutos de La Liga no cumple con las exigencias derivadas del artículo 25.1 de la Constitución en orden a "la predeterminación normativa de las conductas infractoras" (lex certa);de manera que, los clubes, aun conociendo o pudiendo conocer de antemano las normas que integran el régimen disciplinario, no puede decirse que fueran conocedores de las consecuencias que conllevaría su incumplimiento, tanto en lo que se refiere a la tipicidad de las infracciones como en lo relativo a la graduación de las sanciones.

La indefinición y falta de certeza se aprecia también en lo relativo a la graduación de las sanciones, que es un aspecto también comprendido en las exigencias de lex certa.Así, para las infracciones a las que nos venimos refiriendo (apartados l/ y m/ del artículo 69 de los Estatutos) se establece la sanción de "descenso de categoría" (artículo 78.2,b/ de los Estatutos). Pero el propio artículo 78.2,b/ dispone que las conductas a que se refieren los apartados l/ y m/ del artículo 69 "podrán ser calificadas como de especial gravedad"; y el artículo 78.3 de los Estatutos contempla, para las infracciones tipificadas en distintos apartados del artículo 69 -entre ellos los apartados l/ y m/- un significativo agravamiento de la sanción: "expulsión, temporal (de tres a cinco años) o definitiva [...] cuando el incumplimiento revistiese especial gravedad y concurriese la agravante de reincidencia". Nada dicen los Estatutos sobre qué datos o circunstancias son los que permiten apreciar que las infracciones a que se refieren los apartados l/ y m/ del artículo 69 de los Estatutos revisten especial gravedad. En consecuencia, el artículo 78, apartados 2 y 3 de los Estatutos, incurren en una grave indefinición que resulta contraria a la exigencia de certeza en cuanto a la graduación o escala de las sanciones imponibles".

Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

LA COMUNIDAD DE MADRID PISA EL ACELERADOR URBANÍSTICO

 

El día 15 de diciembre se publicó en el boletín oficial el Decreto 92/2025, de 10 de diciembre, del Consejo de Gobierno, crea y regula la Aceleradora Urbanística de la Comunidad de Madrid.

Esta "Aceleradora" no es una máquina sino un órgano administrativo colegiado , con una visión interdepartamental e interadministrativa, para centralizar la solicitud, recepción y seguimiento de informes sectoriales.

Así, el artículo 5 del Decreto establece como funciones de la Aceleradora Urbanística las siguientes:

a) Centralizar los informes sectoriales, así como observar y seguir los plazos de emisión de los mismos, a través de la Unidad Técnica.
b) Declarar expresamente, por mayoría simple, la especial relevancia de determinados instrumentos de ordenación territorial y urbanísticos.
c) Identificar las potenciales cargas superfluas, administrativas o de otra índole, en la tramitación de planes de ordenación territorial y urbanísticos y elaborar propuestas que permitan optimizar y mejorar los procedimientos, sin perjuicio de las competencias de otros órganos de la Comunidad de Madrid.
d) Realizar cuantas otras actuaciones le sean encomendadas para el mejor cumplimiento de sus fines.

De esta manera se pretenden evitar las situaciones, a veces kafkianas, de un proyecto urbanístico sometido a competencias diversas (como urbanismo, medio ambiente o carreteras), que depende de informes de distintos departamentos, los cuales actuan de forma individual y no conjunta, y esperando años y años a que se obtengan los distintos informes favorables y, a su vez, casen entre sí.

Parece pues, una iniciativa excelente, que esperemos dé sus frutos.

Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

LA LEY DE MOVILIDAD SOSTENIBLE Y LA ENERGÍA

 

 

La reciente Ley 9/2025, de 3 de diciembre, de Movilidad Sostenible, junto a un abundante contenido programático, de planificación, organización y previsión genérica de medidas de promoción, contiene algunos aspectos destacables en materia de energía. Así:

1. El Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) incluirá objetivos concretos y cuantificables de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero del sector del transporte para 2030 y 2040 respecto al nivel de 1990. La actualización de objetivos solo se podrá contemplar al alza en las sucesivas revisiones del PNIEC en los términos fijados en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.
2. El Ministerio elaborará un mapa de capacidad de la red eléctrica sobre la base de la información que deberán facilitar las distribuidoras (DA 28ª).
3. La Secretaría de Estado de Energía, sobre la base de la información que debe facilitar el operador del sistema y las peticiones de los distribuidores que sean para atender crecimientos no vegetativos de la demanda, dictará resoluciones incorporando las posiciones que se consideren necesarias en el plan de desarrollo de la red de transporte, o cambiando la finalidad de las ya previstas o existentes, para la alimentación de aquellos proyectos que hayan demostrado madurez y firmeza, ya sea de forma directa o a través del distribuidor. Estas posiciones tendrán consideración de instalaciones planificadas e incluidas en los planes de inversión a los efectos del otorgamiento de los permisos. Si existieran nudos donde se hubieran activado concursos de demanda exclusivamente por la inexistencia de posiciones para conectar las peticiones existentes, los concursos iniciados se resolverán archivándose por pérdida de objeto y el operador del sistema otorgará las peticiones de acceso y conexión asociadas a los mismos por prelación temporal (nueva redacción art. 4 bis LSE).
4. Se adoptan diversas medidas en apoyo del coche eléctrico y de las estaciones de recarga. En particular, si bien en principio el régimen de autorización administrativa y posible expropiación se extiende a los accesos y extensiones de red, así como los centros de transformación y de seccionamiento, de las estaciones de recarga de potencia superior a 3000 kW (nueva redacción arts. 3.13, 53.1 y 54.1 LSE), las infraestructuras para alimentar estaciones de recarga que no requieran expropiación ni evaluación de impacto ambiental no necesitarán las autorizaciones del art. 53 LSE (autorización previa, de construcción y explotación), bastando una declaración responsable (nueva redacción art. 53.1 LSE por DF 16ª). En esta línea, se modifica el artículo 11.1 del Real Decreto 184/2022, de 8 de marzo, por el que se regula la actividad de prestación de servicios de recarga energética de vehículos eléctricos.
5. Se establecen ciertas reglas para el cumplimiento de los objetivos de suministro de electricidad a aeronaves estacionadas y suministro de fuentes de energía alternativas en puertos (arts. 34 y 35 y nueva redacción DA 21ª LSE).
6. Se modifica el régimen de garantías económicas necesarias para la tramitación de los procedimientos de acceso y conexión de instalaciones de demanda (DF 19ª que modifica el Real Decreto-ley 8/2023, que a su vez modifica el Real Decreto 1183/2020, de 29 de diciembre, de acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica).

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

NO HACE FALTA DESLINDE PARA QUE LA ADMINISTRACIÓN RECUPERE EL DOMINIO PÚBLICO

 

Los bienes de la Administración pueden ser o bien patrimoniales, como propiedad privada de la Administración (aunque con ciertas normas especiales), o bien dominio público, concepto que hace referencia a los bienes destinados a un uso o servicio público y que gozan de un régimen con facultades exorbitantes   de la Administración, como poder recuperar la posesión de los bienes por sí misma, sin auxilio judicial (el llamado “interdictum proprium”), sin limitación de tiempo (frente al plazo anual aplicable a los bienes patrimoniales de la Administración).

A su vez, el dominio público, como la propiedad privada, puede ser objeto de deslinde, para delimitar el terreno en cuestión. La cuestión que se plantea ahora es la de determinar si la Administración puede recuperar la posesión de sus bienes de dominio público sin previo deslinde, y la respuesta es positiva.

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2025 (RC 1070/2023) sienta la doctrina de que “el deslinde no es imprescindible para que la Administración pueda ejercitar sus facultades de defensa del dominio público en el caso de las vías pecuarias”.

Esta afirmación, en realidad, no es nueva. Como señala la sentencia, “De entre nuestros precedentes jurisprudenciales destaca especialmente la STS 1480/2013, de 27 de marzo de 2013 (recurso 693/2011), citada preferentemente en el auto de admisión.

Su fundamento séptimo se refiere específicamente a la cuestión aquí debatida. Dice así:

«SEXTO.- El motivo segundo tampoco puede ser acogido, pues en contra de lo alegado por la recurrente, la potestad de recuperación para el uso público de la vía pecuaria, así como su integridad, no requiere la aprobación del previo deslinde, pues no debe obviarse que la potestad ejercida por la Administración es la de recuperación posesoria, o "interdictum propium",cuyo ejercicio legítimo requiere de la previa posesión, sin que sea el momento del examen pormenorizado del alcance de los títulos de propiedad de los colindantes, pues tales cuestiones tienen su lugar propio en la tramitación del procedimiento de deslinde, en el que los colindantes deben ser preceptivamente llamados al expediente y en el que podrán ejercer, en defensa de sus derechos, las acciones administrativas y civiles a las que más adelante nos referiremos.

Hemos visto antes que, con arreglo al articulo 7 de la Ley 3/1995, estatal de Vías Pecuarias, precepto de naturaleza básica, la Clasificación de las vías pecuarias determina la existencia de las mismas, así como sus características básicas, en cuando a anchura y trazado, y, en el concreto caso de la vía pecuaria litigiosa, su Clasificación estaba aprobada por Orden Ministerial de 31 de enero de 1955, siendo suficiente, para el ejercicio de la potestad de recuperación ejercida, los efectos propios del acto aprobatorio de la Clasificación; también hemos señalado que el ejercicio de tal potestad se convierte en un deber por parte de la Administración titular del bien.

En estas condiciones, no cabe duda de que los efectos propios de acto de Clasificación permiten a la Administración titular del bien ordenar la reposición del mismo al estado anterior al inicio de las obras de urbanización, sin perjuicio, obvio es, que será cuando se apruebe el deslinde de la vía cuando quedarán perfectamente definidos los contornos de la misma respecto de las fincas colindantes y las posibles intrusiones habidas en ella.

La orden de ejecución impugnada ordena la reposición de un bien alterado como consecuencia de una actuación urbanizadora reciente, que se efectuó a sabiendas de que afectaba a una vía pecuaria. La circunstancia de que el resultado final que se pretende conseguir con la reposición sea precisamente la vuelta a la situación física reciente de los terrenos determina que con ello no se afecta la situación posesoria de los terrenos afectados. Diferente sería el supuesto, hipotético, pero que no es el caso, de que la reposición ordenara la demolición de edificaciones, vallas o instalaciones ejecutados en fechas remotas y cuya posesión hubiera sido pacífica por parte de los colindantes, en cuyo caso, sí aparece preciso la aprobación del deslinde previo.

Respecto de las sentencias de esta Sala que se citan infringidas, 12 de abril de 1985, 31 de mayo de 1988 y 2 de octubre de 1984, debemos indicar que el motivo casacional ---consistente en infracción de la jurisprudencia--- requiere, como requisito formal, la necesaria explicitación de las características de la situación en ellas contempladas respecto del caso al que se invoca, a fin de comprobar la similitud de ambas situaciones y la alegada discrepancia judicial, lo que se echa en falta en el escrito de interposición, en el que sólo se contiene un párrafo suelto de una de ellas, sin mayores explicaciones sobre la analogía de ambos supuestos. No obstante lo anterior, esta Sala entiende que no se observa infracción de la jurisprudencia contenida en las sentencias por cuanto los supuestos en ellos contemplados no son trasladables al caso presente; en primer lugar, por la distinta normativa vigente y aplicada en aquellos supuestos, referida a la normativa de vías pecuarias anterior ---Ley de Vías Pecuarias de 1974--- a la vigente Ley 3/1995, incluso, en las dos primeras, respecto de actos administrativos anteriores a la Constitución; y, en segundo lugar, porque las cuestiones en ellas resueltas son distintas, comprobándose que en las STS de 2 de octubre de 1984 y de 12 de abril de 1985 los actos impugnados además de la orden de ejecución de reposición de las actuaciones ---lo que implicaba la demolición de edificaciones e instalaciones--- también imponían sanción de multa, y en la anulación del acto impugnado tuvo un carácter esencial la aplicación de los principios del derecho penal, entre ellos el de culpabilidad, en el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración; y en el caso de la STS de 31 de mayo de 1988 el acto impugnado era aprobatorio de deslinde…”.

Y la reciente sentencia añade que “La doctrina recogida en esta sentencia se acomoda perfectamente al régimen jurídico que hemos expuesto en el fundamento anterior, por lo que procede ratificarla en todo su contenido en la presente sentencia. Esto es, para la recuperación posesoria o "interdictum propium"no es precisa la realización del acto administrativo de deslinde, siendo suficiente el acto de clasificación por ser este el relevante a la hora de definir el demanio. Téngase en cuenta que el acto de clasificación, según la ley 3/1995, debe venir precedido de informes técnicos, con antecedentes históricos y planos, con un trámite de información pública y audiencia a colindantes y ayuntamientos, lo que determina que la descripción física de la vía pecuaria esté establecida de forma suficiente para que la Administración pueda ejercer las acciones precisas para su defensa sin necesidad de la práctica del deslinde.

(…)

En apoyo de este criterio pueden citarse las SSTS nº 994/2020, de 14 de julio (RC 1506/2018), nº 1389/2019, de 17 de octubre (RC 5652/2017) y nº 814/2018, de 18 de mayo (RC 2492/2017), en las que, si bien están referidas al dominio público hidráulico, se afirma con rotundidad que no es preciso el deslinde para que la Administración ejercite sus facultades de defensa del dominio público y ello sin perjuicio de que la parte si considera que la titularidad es discutible, pueda acudir ante el orden jurisdiccional competente en materia de determinación del derecho de propiedad”.

Se niega, por lo demás, la aplicación de “otras sentencias, la mayor parte anteriores a la ley 3/1995, en las que se exigía el deslinde para poder proceder contra las ocupaciones ilegales ( STS de 21 de julio de 1986, rec. 47/1993, STS de 19 de enero de 1987, rec. 110/1987, STS 20 de abril de 1988, rec. 437/1988), además de la STS de 22 de noviembre de 1996, rec. 6503/1991. Se da la circunstancia de que en todas ellas se seguía un procedimiento sancionador por ocupaciones indebidas de terrenos pertenecientes a las vías pecuarias por lo que se trataba de enjuiciar la corrección de la imposición de una sanción. Como ya se dijo en la sentencia de 27 de marzo de 2013, lo esencial en ese tipo de procedimientos es el ejercicio de la potestad sancionadora, ejercicio que debía ajustarse a los principios propios del derecho penal, entre ellos el de culpabilidad, circunstancia que puede hacer aconsejable, incluso necesaria, la práctica del deslinde, pero esa exigencia no es trasladable a aquellos casos en los que la Administración lo que ejerce son potestades en defensa de la integridad del demanio, como es la de recuperación posesoria”. 

De modo que se concluye que “mientras que en los procedimientos sancionadores la carga de la prueba corresponde a la Administración, de suerte que el deslinde se puede imponer como necesario si se niega por el administrado la ocupación sobre el bien demanial, en los procedimientos de recuperación posesoria prima el principio de presunción de legalidad y veracidad de la actuación administrativa en defensa del interés público inherente en la integridad y prevalencia del dominio público, correspondiendo al administrado en este caso desvirtuar dicha presunción mediante la aportación de las correspondientes pruebas”.

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

AUREN LEGAL

 

Rercordamos aquí que en abril de 2025 toda la actividad de prestación de servicios jurídicos de GOMEZ DE MERCADO ABOGADOS SLP se integra en AUREN LEGAL SP SLP, en particular en su DEPARTAMENTO DE DERECHO PUBLICO, ENERGIA Y URBANISMO.

Puede contactar con nosotros en: publico@auren.es

ACREDITACIÓN Y SUBSANACIÓN DE LA REPRESENTACIÓN PROCESAL

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2025 (RC 2679/2023) resuelve sobre la subsanación de la falta de acreditación de la representación procesal.

Así, "Es correcto declarar la caducidad siempre que el órgano judicial requirente de la subsanación no tenga constancia, dentro del plazo establecido, de la existencia del apoderamiento, sin que dicho plazo pueda ser rehabilitado. Sobre esto último, ya hemos señalado en el anterior fundamento que no es posible la rehabilitación del plazo procesal conforme al art. 128 de la LJCA cuando dicho plazo se ha concedido para subsanar el requisito del apoderamiento de abogado o procurador que debe acompañar al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo.

También hemos señalado que lo relevante para la subsanación no es el otorgamiento de la representación procesal dentro del plazo establecido, sino su acreditación ante el órgano judicial que efectuó el requerimiento."

Ahora bien, el TS advierte que el régimen de acreditación ha cambiado. Mientras que en el régimen aplicable al caso debía acreditarse la representación ante el propio órgano judicial, mientras que "La norma actualmente vigente prevé en su primer apartado dos formas de conferir la representación procesal: La primera, a través de una comparecencia electrónica, que se efectúa en una sede judicial electrónica como forma de acceder al registro electrónico de apoderamientos judiciales apud acta;y, la segunda, ante notario o por comparecencia personal, sea presencial o por medios electrónicos, ante el letrado o letrada de la Administración de Justicia de cualquier oficina judicial. En estos casos, se debe proceder a la inscripción en el Registro Electrónico de Apoderamientos Judiciales dependiente del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes. Según el apartado 2 de este precepto, el otorgamiento apud acta por comparecencia personal o electrónica deberá ser efectuado al mismo tiempo que la presentación del primer escrito o, en su caso, antes de la primera actuación, sin necesidad de que a dicho otorgamiento concurra el procurador. La representación procesal se acreditará mediante consulta automatizada orientada al dato que confirme la inscripción de esta en el Registro Electrónico de Apoderamientos Judiciales, cuando el sistema así lo permita. En otro caso, se acreditará mediante la certificación de la inscripción en el Registro Electrónico de Apoderamientos Judiciales. Y el apartado 3 añade que los apoderamientos inscritos en el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del Estado producirán efectos en el procedimiento judicial, siempre que se ajusten a lo previsto en esta Ley y que se cumplan los requisitos técnicos previstos en la Ley que regule los usos de la tecnología en la Administración de Justicia y su desarrollo reglamentario o por normativa técnica.

Como es de ver, el apoderamiento, ya sea otorgado mediante comparecencia electrónica o personal, se debe inscribir en un registro electrónico, registro que sirve para acreditar la representación procesal mediante consulta automática, siempre que el sistema esté disponible, o bien mediante un acto de la parte consistente en la aportación de la certificación de la inscripción en el Registro Electrónico.

No es este, sin embargo, el régimen jurídico aplicable al caso que juzgamos...(pues) el régimen actual de otorgamiento de la representación procesal ... se establecen sistemas de acreditación de la representación procesal tan novedosos como la consulta automática de los apoderamientos, lo que puede permitir que surta efectos desde el mismo momento del otorgamiento sin necesidad de trámites complementarios, lo cierto es que en nuestro caso resultaba precisa la acreditación de la existencia del poder y que esta acreditación se realizara dentro del plazo establecido para la subsanación."

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

SOBRE LA IMPUGNACIÓN DE DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS POR VICIOS FORMALES

La Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2025 (Rec. 803/2023) analiza la impugnación directa del Real Decreto 445/2023, de 13 de junio, de evaluación ambiental, con consideraciones que son de interés en general para la impugnación de normas reglamentarias.

Extractamos su Fundamento Jurídico SEXTO (las negritas son nuestras);

"Invoca el recurrente varios motivos impugnatorios tendentes a que se declare la nulidad de pleno derecho del RD 445/2023 recurrido, denunciando diversos vicios o irregularidades en la elaboración de la norma.

Sin perjuicio de examinar seguidamente cada uno de ellos, de forma pormenorizada, resulta obligado referirnos con carácter previo a los pronunciamientos de este Tribunal con relación a los defectos formales como causa de nulidad de las disposiciones reglamentarias, pues como recuerda la STS nº 1079/2023, de 24 de julio de 2023 (rec. 162/2021):

«... conforme a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (por todas, sentencia 414/2022, de 4 de abril, dictada en el recurso 300/2020; con abundante cita), para que los defectos formales puedan tener relevancia a los efectos de ocasionar la nulidad de una norma reglamentaria, deben ser de tal entidad que permitan concluir que el ejercicio de la potestad reglamentaria se ha ejercitado con una clara vulneración de las exigencias que impone un precepto de rango superior, que es el presupuesto de nulidad del artículo 47-2º de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ...
Referido, pues, el debate al ámbito estrictamente formal, ya hemos declarado que para que en tales supuestos se pueda ver afectada la legalidad de las disposiciones reglamentarias, se requiere que el defecto apreciado tenga relevancia para el contenido material de la norma. Y así, se declara en la sentencia antes reseñada que "los presupuestos formales para la aprobación de los reglamentos han de interpretarse con el criterio finalistaque la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene aconsejando, con el fin de no incurrir en un excesivo formalismo, desconociendo que el procedimiento no tiene una finalidad en sí mismo considerado, sino en cuanto es garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba; que es la finalidad de los trámites que se impone por la norma que regula el procedimiento de aprobación... [D ]esde el punto de vista formal, el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (...), y que los trámites ahí contemplados constituyen límites formales de dicha potestad y habilitan para el control judicial de su ejercicio."

Partiendo de esa premisa al interpretar los defectos formales desde una óptica sustancialista y no meramente formalista, hemos declarado: "Por lo que se refiere a la omisión de trámites, la jurisprudencia de esta Sala subraya que para que proceda la nulidad...es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental.

"... Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte. Esta finalidad se traduce en una garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia a los ciudadanos..., como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria, y en una garantía interna, encaminada a asegurar tanto la legalidad como el acierto de la regulación reglamentaria..."

En ese sentido hemos declarado en nuestra sentencia 1227/2020, de 30 de septiembre, dictada en el recurso 36/2019 (ECLI:ES:TS:2020:2988) las siguientes condicionesen relación con la posibilidad de apreciar vicios de nulidad de las disposiciones generales: "1º Que el procedimiento de elaboración tiene por finalidad garantizar la oportunidad, acierto y legalidad de la norma que se elabora, así como su oportunidad (cf. artículos 26.1 de la Ley 50/1997 y 129 de la Ley 133/2015 ). Como procedimiento especial responde a la idea de administración participativa y para garantizar esos objetivos regula diversos momentos en los que se recaba el parecer ciudadano, en general o a través de organizaciones representativas, más entidades afectadas y administraciones; además se recaban aquellos informes que sean preceptivos por serlo con carácter general o por exigirlos normas sectoriales. 2º La jurisprudencia ha declarado el rigor exigible en el cumplimiento de los trámites de ese procedimiento pues se ventila la promulgación de normas que integran el ordenamiento jurídico, que se insertan en el sistema de fuentes, luego tienen una eficacia general y vigencia indefinida, de ahí que las ilegalidades reglamentarias tanto sustantivas como procedimentales sean causa de nulidad de pleno derecho ( artículo 47.2 de la Ley 39/2015 ). Ahora bien, no cabe olvidar que esa misma jurisprudencia sostiene una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales para, evitando caer en el puro formalismo, atender más a la finalidad a la que responden, en cuya valoración han de tenerse en cuenta las especialidades de la disposición general de que se trate (vgr. sentencia de la Sección Cuarta, de 13 de septiembre de 1996, recurso de casación 7198/1991 ). 3º La especialidad de ese procedimiento, aparte de sus diferencias estructurales respecto del procedimiento que finaliza con una resolución, lleva a modular el alcance de exigencias ordinarias como pueden ser, por ejemplo, la motivación, la idea de indefensión o respecto de la potestad ejercitada, el alcance de la discrecionalidad administrativa. Más intensa es, en cambio, la exigencia en este procedimiento de principios como el de trasparencia, seguridad, eficiencia o la exigencia de principios propios como es el de buena regulación (cf. artículo 129 Ley 39/2015 ). 4º También tiene declarado la jurisprudencia que a lo largo del procedimiento de elaboración de un reglamento -precisamente por ese principio participativo que lo informa- es frecuente que vaya cambiando la redacción del texto proyectado. Esto es normal, pero al no aplicarse el principio contradictorio la regla general es que no es exigible reiniciar una y otra vez los trámites de audiencia, información o recabar informes a medida que en ese proceso de elaboración va cambiándose el proyecto que se gesta. 5º Esta regla general tiene como excepción aquellos casos en que los que en una nueva versión del proyecto se introducen cambios sustanciales, que afectan a los aspectos nucleares de lo proyectado (cf. sentencias de esta Sala, Sección Sexta, de 23 de enero de 2013, recurso contencioso-administrativo 589/201121 ; de la Sección Tercera de 21 de febrero de 2014, recurso de casación 954/2012 ; dos sentencias de la Sección Cuarta, ambas de 19 de mayo de 2015, recursos contencioso- administrativos 534 y 626/2012 o la sentencia de la Sección Tercera 1253/2018, de 17 de julio , recurso contencioso-administrativo 400/2017 , entre otras).»

Y, con cita de otras anteriores, exponemos igualmente la doctrina fijada en la sentencia de 16 de octubre de 2023 (recurso 848/2022):

«Conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traducían en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiene su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte. En tal sentido, cuando se alude a la trascendencia de la inobservancia denunciada, se está haciendo referencia a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposición generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización, sino por la finalidad a que responden».
Estos criterios jurisprudenciales tienen plena proyección en el caso y sirven de guía en el examen de las cuestiones relativas al procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado que ha planteado la parte demandante en este proceso y que pasamos a realizar.
6.1.-Invoca el recurrente la nulidad del Real Decreto 445/2023, por incumplimiento del principio de participación pública en la evaluación ambiental, plasmado en el art. 2. i) de la ley 21/2013, incumpliéndose asimismo los arts. 16, 17 y 18 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, sobre derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (que incorpora a nuestro ordenamiento las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE).

En este punto, es preciso diferenciar el procedimiento de elaboración de normas con rango legal o reglamentario, que prevé la correspondiente consulta pública previa ( art. 26.2 LG), del principio de participación pública a los efectos de los procedimientos de evaluación ambiental, recogido en el artículo 2.i) de la norma sectorial, la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (LEA).

En todo caso, el órgano competente para la tramitación de la norma aquí impugnada -como seguidamente veremos- ha garantizado tal principio y adecuado su actuación a lo prevenido en el Convenio Aarhus, sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Como tiene dicho esta Sala (entre otras en STS n.º 1.768/2023,de 21 de diciembre (RC 3303/2022) y n.º 119/24, de 25 de enero (RC 4795/22) con ocasión del procedimiento de evaluación ambiental ordinaria, su naturaleza tuitiva del medio ambiente convierte en especialmente relevante la participación ciudadana en estos procedimientos por ser el medio ambiente un bien o interés colectivo de cuyo disfrute son titulares todos los ciudadanos ( art. 45 CE) y a cuya conservación vienen obligados los poderes públicos y la sociedad en su conjunto.

La participación ciudadana, consagrada con carácter general en el art. 9.2 CE y, en el ámbito de la Administración, en el art. 105 CE, reviste en los procedimientos ambientales una importancia cualificada de la que da cuenta el panorama normativo internacional, interno y comunitario que a ella se refieren: Convenio Aarhus (Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus, Dinamarca, ratificado por la Unión Europea el 25 de junio de 1998, y por España el 15 de diciembre de 2004, BOE de 16 de febrero de 2005), la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y ciñéndonos ya al concreto procedimiento que analizamos, la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 2014/52/UE, y la Ley 21/2013, de 28 de junio, de evaluación ambiental (LEA).

En todas estas normas se hace referencia a la necesidad de que, en palabras del Convenio Aarhus (art. 6.4), «la participación del público comience al inicio del procedimiento de toma de decisiones con incidencia en el medio ambiente, es decir, cuando todas las opciones y soluciones sean aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real».

En similares términos se pronuncia la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, si bien, como expresa su exposición de motivos, esta norma «se ocupa del derecho de participación pública en los asuntos de carácter ambiental en relación con la elaboración, revisión o modificación de determinados planes, programas y disposiciones de carácter general. La regulación de las demás modalidades de participación previstas en el Convenio y en la legislación comunitaria (procedimientos administrativos que deben tramitarse para la concesión de autorizaciones ambientales integradas, para evaluar el impacto ambiental de ciertos proyectos, para llevar a cabo la evaluación ambiental estratégica de determinados planes y programas o para elaborar y aprobar los planes y programas previstos en la legislación de aguas) se difiere a la legislación sectorial correspondiente».

Por su parte, la Directiva 2011/92/UE, en sus considerandos 16 y 17 destaca la importancia y el sentido de la participación real del público en la adopción de las decisiones medioambientales, consagrando la LEA la participación pública como principio al que deben sujetarse los procedimientos de evaluación ambiental (art. 2).

Dicho esto, lo relevante del trámite de información pública, es garantizar la participación real y efectiva del público en una fase temprana del procedimiento de toma de decisiones con incidencia medioambiental cuando están abiertas todas las opciones relativas a la determinación del contenido, la extensión y la definición del proyecto, significando que el criterio de esta Sala mantenido en las sentencias reseñadas ha sido confirmado por STJUE de 1 de agosto de 2025 (asunto C-461/24).

En el presente caso, como tiene declarado este Tribunal, el órgano competente para la tramitación de la norma aquí impugnada, ha garantizado debidamente en el proceso de elaboración de la norma el acceso a la información y la participación pública.

En efecto, sobre esta cuestión, se ha pronunciado esta Sala en sentencia de 30.10.2025 recaída en el recurso directo núm. 761/23 y 9 más acumulados al mismo, donde se cuestionaba por la parte recurrente que el trámite de consulta previa ex art. 26.2 de la Ley 50/1997 ( LG) en relación con el art. 133 de la LPAC fue deficiente, pues no existe certeza de si se pudo acceder a la página web del Ministerio; no se describieron correctamente los problemas que se pretendían solucionar con la nueva norma y no es suficiente con un breve anuncio, sin mayor publicidad, lo que provocó que los interesados potencialmente afectados por la modificación de los umbrales y condiciones en la evaluación de determinados proyectos, no conocieron lo que se pretendía modificar en relación con determinado tipo de actuaciones, y no pudieron opinar o alegar en forma previa a la elaboración del proyecto de Real Decreto, entendiendo que no hubo una participación efectiva en la elaboración de una norma ambiental.

...

En consonancia con lo expuesto, no se ha producido una elusión de dicho trámite con lesión del derecho de participación a las organizaciones con intereses afectados, como el aquí recurrente.

6.3.-Invoca la nulidad del Real Decreto impugnado por ausencia de informes técnico-científicos, que avalen las medidas gravosas para el sector agrícola y otros a los que afecta, alegando vulneración del artículo 2, a), e), g) y l) de la Ley 2/2013 de evaluación ambiental.
...

Esta Sala ya ha declarado que no infringe la Directiva el hecho de que el RD impugnado amplíe la categoría o ámbito de los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental ordinaria o simplificada, más allá de lo instado por la Comisión en el procedimiento referido, e incluso de los mencionados en la propia Directiva, que recordemos es de mínimos - art. 193 TFUE y Considerandos ( 2 y 3) Directiva EIA)- pudiendo establecerse normas más estrictas para proteger el medio ambiente. La Directiva EIA tiene por objetivo fundamental, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 2, apartado 1, garantizar que los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, deben estar sometidos al requisito previo de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos.
...
6.4.-Invoca la nulidad de la norma por falta previsión económica y presupuestaria.

El artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , bajo la rúbrica «Procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos»,establece el procedimiento al que deberá ajustarse la elaboración de los anteproyectos de ley, de los proyectos de real decreto legislativo y de normas reglamentarias, disponiendo en su apartado 3 que el centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, detallando el contenido mínimo de la citada Memoria.

En la misma línea, el artículo 2.1 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, se refiere a la «Estructura y contenido de la memoria del análisis de impacto normativo», señalando los apartados que deberá contener y, entre ellos, cita en su apartado d) el impacto económico y presupuestario.

Conforme a una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expuesta en la sentencia 20 de enero de 2016 (RCA 102/2017), con cita de las precedentes sentencias de 10 de marzo de 2003 (RCA 469/2001), 16 de abril de 2005, 27 de noviembre de 2006 (RCA 51/2005) y de 29 de febrero de 2012 (RC 234/2010), la inclusión en la Memoria Económica que acompaña a un proyecto de disposición administrativa de fórmulas estereotipadas sobre el nulo impacto económico o presupuestario que provocaría su aplicación, sólo tiene efectos invalidantes cuando la parte recurrente acredite que aquella apreciación era incorrecta, de donde resultaría la nulidad de la disposición si habiendo afirmado la memoria que el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público el recurrente hubiera probado lo contrario.

También hemos declarado que el análisis de impacto económico es exigible respecto de la norma examinada en cada caso, sin que pueda justificarse su omisión invocando una eventual inclusión de ese análisis en las MAIN de otras normas que en el futuro pudieran aprobarse y publicarse (precisamente por tratarse de un acaecimiento futuro e incierto del que no puede hacerse depender el cumplimiento de la obligación exigida en la Ley 50/1997 y en el Real Decreto 931/2017).
...

6.5-Sobre la nulidad invocada por vulneración de las normas de buena regulación ( art. 129 de la Ley 39/2015) recordemos -en lo que aquí interesa- que en el ejercicio de la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia, y en el preámbulo ha de quedar suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.

...Como hemos señalado en el FJ Cuarto de la presente resolución (marco normativo) la reforma aprobada por el RD se enmarca en las exigencias de cumplimiento de la normativa comunitaria hechas por la Comisión Europea ya desde 2015 que culminaron con el Dictamen motivado de 2021.

...

6.6-En cuanto a la nulidad por falta de informe preceptivo del Consejo de Estado, es un hecho no controvertido que se emitió oportuno dictamen con fecha 16 de diciembre de 2022 (doc. 33 del expediente).
...
Como recuerda la STS de 29 de abril de 2009 «... reiterada doctrina jurisprudencial, ampliamente invocada por las partes, a la que se refiere la sentencia de 15 de diciembre de 1997 ( RJ 1998,714) , ha venido subrayando "que no es necesaria una nueva consulta al Consejo de Estado cuando se realizan retoques en el Texto o se introducen modificaciones no sustanciales( sentencias del Tribunal Supremo de 27 de Mayo de 1.993 (RJ 1993, 10204) , de la Sala Especial de Revisión de 6 de Octubre de 1.989 (RJ 1989, 3881) , de 17 de Enero y 14 de Octubre de 1.996 (RJ 1996, 8651) y 28 de Abril de 1.997 (RJ 1997, 3371), ni cuando las discordancias entre el Proyecto y el Texto definitivo son consecuencia lógica del procedimiento de elaboración,en el que se emiten informes por distintos órganos, que pueden dar lugar a variaciones en la disposición que resulte, por fin, aprobada, pudiendo añadirse, que la propia doctrina de la Sala ha insistido en la necesidad de efectuar una interpretación funcional y teleológicade las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, en cuya valoración han de tenerse en cuenta las especialidades de la disposición general de que se trate ( sentencia del Tribunal Supremo de 13 de Septiembre de 1.996 ( RJ 1996, 6626) )". Todo ello, "... al haber contado quien ostenta la potestad para redactar definitivamente la disposición con el criterio o ilustración de las entidades, corporaciones, asociaciones y organismos consultados, que, en definitiva, es el fin perseguido por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre."(y la Sentencia lo aplica del mismo modo, como la Jurisprudencia general, al dictamen del Consejo de Estado)».
Y la posterior sentencia de 31 de enero de 2001, valorando las modificaciones allí producidas, señaló que «... es necesario compatibilizar el carácter final de dicho dictamen, como juicio de síntesis de todas las cuestiones planteadas e informes específicos emitidos con anterioridad, con el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno ( artículos 97 de la Constitución y 23.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre ), de la que resultaría desapoderado éste si hubiese de ajustarse literalmente en la redacción definitiva del texto reglamentario a dicho dictamen, pues sólo si se regulasen materias no incluidas en el Proyecto remitido a dictamen o su ordenación resultase completa o sustancialmente diferente, sin haber sido sugerida por el propio Consejo de Estado, debería recabarse sobre tales extremos nuevo informe,ya que el titular de la potestad reglamentaria ostenta la facultad de introducir en el texto remitido al Consejo de Estado las reformas que considere adecuadas para la redacción final sin otro límite que el expresado ( Sentencias de 6 de octubre de 1989 y 11 de diciembre de 1991)». Para evaluar si hay tal cambio sustancial, hay que contemplarlo «tanto desde una perspectiva relativa, por la innovación en el texto informado, como absoluta, por su importancia intrínseca" (de la Sentencia de 2009 citada)».

En consonancia con la doctrina expuesta, es claro que tal motivo impugnatorio tampoco puede prosperar.

...
6.8.-En último término se invoca la nulidad del RD por estrangulamiento económico de diversos sectores agrícolas, forestales y ganaderos y de las zonas rurales donde se desarrollan.

Alega el recurrente que la modificación operada, al disminuir los umbrales de forma generalizada, incluyendo nuevos criterios que afectan a proyectos de menor envergadura con incremento de costes, condena de facto a las pequeñas y medianas empresas y al mundo rural a la desaparición, impidiendo el ejercicio de la libertad empresarial, el progreso y modernización de las actividades agrícola, forestal y ganadera y el desarrollo económico e industrial, por falta de productividad y rentabilidad de estas pequeñas actividades.

Nos encontramos ante una serie de afirmaciones y consideraciones carentes de soporte probatorio alguno, que no pueden prevalecer ni sustituir la discrecionalidad del titular de la potestad reglamentaria.

Como señala la STS de 16 de diciembre de 2008 (rec. 61/2007) «las apreciaciones subjetivas del recurrente sobre la oportunidad del criterio establecido por el titular de la potestad reglamentaria,cualquiera que sea la valoración que merezca, no constituye una razón o motivo de nulidad de la disposición, pues, como ya señalamos al examinar la jurisprudencia sobre el alcance del control jurisdiccional de la potestad reglamentaria,se trata de valoraciones que pertenecen al ámbito de la discrecionalidad y consiguiente decisión del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita, sin que la impugnación de una disposición general pueda fundarse en los criterios de oportunidad o conveniencia subjetivos de quien la impugna,como señala la sentencia de 5 de diciembre de 2007 , consideraciones de oportunidad que, como indica la sentencia de 13 de junio de 2007 , no suponen en modo alguno que la regulación sea contraria a derecho».
En definitiva, en la medida que las apreciaciones subjetivas sobre la oportunidad o conveniencia del criterio establecido por el titular de la potestad reglamentaria, no pueden constituir razón o motivo de nulidad de una disposición general, tal motivo impugnatorio también ha de decaer, lo que necesariamente conlleva la desestimación íntegra del recurso interpuesto."

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

CADUCIDAD CUANDO HAY UNA PLURALIDAD DE INTERESADOS

La Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 2025 (RC 3119/2024) sienta la siguiente doctrina: "en los procedimientos administrativos que afecten a una pluralidad de destinatarios, la exigencia de que el instituto de la caducidad tenga un tratamiento uniforme lleva a considerar como dies ad quem para el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento para la declaración de un Bien de Interés Cultural la fecha de la publicación de tal declaración en el Boletín Oficial correspondiente, con independencia de la fecha en que se haya podido notificar a los interesados".

De esta manera la sentencia entiende que se concede un trato uniforme a los distintos interesados a los efectos de aplicación del plazo de caducidad, lo cual no sucedería si se atendiera a la fecha de notificación individual.

Lo explica así, con cita de la previa Sentencia de la sala de 14 de julio de 2025:

"1.- El artículo 25.1.b) de la LPACAP dispone: "1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.".

En nuestro caso, el plazo máximo para resolver lo fija el artículo 8.2 de la LPHCM: "El acuerdo de declaración contendrá lo previsto en el artículo 7.4 de la presente ley y se adoptará en el plazo máximo de nueve meses contados a partir de la fecha de publicación de la resolución de incoación del expediente en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid»".

2.- Dado que tenemos que resolver sobre la regularidad del expediente y que está en juego su posible caducidad, es necesario tomar en consideración los días inicial y final para el cómputo del plazo de los nueve meses de finalización del expediente, no estando en cuestión ninguno de ellos ni tampoco la exigencia relativa a que en la fecha final ha de estar incluida no solo la resolución de declaración del BIC sino también su notificación/publicación.

Lo que se discute es si para la notificación a los interesados era suficiente la publicación de la decisión en el Boletín Oficial correspondiente, con lo que no existiría caducidad, o también era exigible la notificación individual, en cuyo caso si se habría producido.

3.- Es esencial determinar si en los expedientes para declaración de BIC la LPHCM exige e impone la notificación individual a los interesados.

A) Desde luego, esa no es la consecuencia directa de aplicar las sentencias de 12 de abril de 2020 (recurso de casación 241/1998 ) y de 14 de diciembre de 2011 (recurso de casación 259/2009 ), como hace la sentencia recurrida.

En ellas se viene a declarar que el plazo de caducidad del expediente no puede considerarse interrumpido con el mero hecho de ser dictada la resolución, siendo necesario que antes de la fecha final de cómputo la resolución dictada haya sido notificada a los interesados. Por tanto, nade aporta sobre la forma en que la notificación a los interesados deba realizarse en los casos de declaraciones de BIC, que es lo que debemos resolver.

B) Sí guardan relación con lo que ahora tenemos que resolver las sentencias de 16 de junio de 2015 (recurso de casación 1281/2013 ) y de 23 de febrero de 2017 (recurso de casación 1247/2016 ), dictadas ambas en expedientes de deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre.

En la primera se revisaba la decisión de una sentencia de instancia que admitió la caducidad con base en la fecha de publicación en el Boletín Oficial por diferenciar entre el modo en que ha de practicarse un determinado acto de comunicación, a fin de evitar la eventual indefensión de su destinatario y para que éste pueda válidamente ejercitar sus derechos frente al acto administrativo que se comunica, y el momento o dies ad quem en que pueda considerase válidamente practicada dicha notificación a los efectos exclusivos del plazo de caducidad. La decisión fue confirmaba por la sentencia de 16 de junio de 2015 declarando que para establecer el dies ad quem para el cómputo del plazo debe tenerse en cuenta la fecha de la publicación de la resolución aprobatoria del deslinde en el Boletín Oficial correspondiente, sin que la circunstancia de que algunas de las notificaciones personales cursadas a los propietarios llegaran a sus destinatarios unos días posteriores al vencimiento de ese plazo tenga relevancia.

En la segunda se sigue el mismo criterio diciendo que: "a efectos del cómputo de caducidad, también hemos expresado en nuestra Sentencia de fecha 4 de octubre de 2012 (recurso de casación 6741/2010 , fundamento jurídico cuarto), en relación con el deslinde de vías pecuarias, que es el día de la publicación de la Orden aprobatoria del deslinde en el Diario Oficial correspondiente, dada la pluralidad de interesados a los que afecta, aunque su identidad no resulte indeterminada y, por tanto, no sería lógico que haya caducado para unos y no para otros atendida la fecha de la notificación, razón por la que este primer motivo de casación debe ser desestimado".

C) Para dar la respuesta que se nos pide hay que atender a lo que dispone el artículo 8.4 de la LPHCM: "El acuerdo de declaración de un Bien de Interés Cultural se notificará a los interesados y a los Ayuntamientos en cuyo término municipal se encuentre el bien, salvo que se trate de bienes muebles que no sean de su titularidad. Dicho acuerdo se publicará en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid» y se inscribirá en el Registro de Bienes de Interés Cultural de la Comunidad de Madrid, comunicándolo al Ministerio competente en materia de patrimonio histórico para su conocimiento y efectos oportunos".

En la exégesis de este precepto resulta evidente que contempla la notificación de la decisión a los interesados y a los Ayuntamientos y que impone la publicación del acuerdo en el Boletín Oficial.

Lo que hay que determinar es si, a efectos de la caducidad del expediente de declaración de un bien como BIC, debe tomarse en consideración la publicación en el Boletín Oficial o es necesario atender a la notificación individual a los interesados.

D) Consideramos que en esta materia --caducidad de expediente de declaración de BIC-- debe ser aplicada la doctrina fijada, entre otras, en las sentencias de 16 de junio de 2015 (recurso de casación 1281/2013 ) y de 23 de febrero de 2017 (recurso de casación 1247/2016 ). Lo esencial de la doctrina es la fijación de un criterio que permita un tratamiento uniforme del instituto de la caducidad en procedimientos que afectan a múltiples interesados, aunque estén previamente identificados. Por ello la citada sentencia de 23 de febrero de 2017 (recurso de casación 1247/2016 ) argumenta que "dada la pluralidad de interesados a los que afecta, aunque su identidad no resulte indeterminada y, por tanto, no sería lógico que haya caducado para unos y no para otros atendida la fecha de notificación.". Esta misma razón es empleada por la STS de 4 de octubre de 2012 (recurso de casación 6741/2010 ) cuando dijo:« Compartimos el razonamiento de la Sala de instancia al indicar que el dies ad quem para el cómputo del plazo de dos años es la fecha de la publicación de la resolución aprobatoria del deslinde, que tuvo lugar en el Diario Oficial de Castilla-la Mancha de 20 de febrero de 2007, dentro del plazo de 2 años, sin que la circunstancia de que algunas de las notificaciones personales cursadas a los propietarios llegaran a sus destinatarios unos días posteriores al vencimiento de ese plazo, deba tener el efecto de caducidad del procedimiento.», [...]. «De esta forma, tratándose de un procedimiento administrativo que afecta a pluralidad de propietarios colindantes, la toma en consideración de la fecha de publicación como dies ad quem para el cómputo del plazo de caducidad evita la caducidad simplemente porque a alguno de los colindantes, por las razones que sean, no reciben la notificación dentro de ese plazo, como así señala la sentencia que ha ocurrido.».

También es relevante decir que este criterio no impide diferenciar entre el modo en que ha de practicarse un determinado acto de comunicación, a fin de evitar la eventual indefensión de su destinatario, para que éste pueda válidamente ejercitar sus derechos frente al acto administrativo que se comunica, y el momento o dies ad quem en que pueda considerase válidamente practicada dicha notificación a los efectos exclusivos del plazo de caducidad".

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

CUÁNDO PRESCRIBE EL DERECHO A COBRAR DE LA ADMINISTRACIÓN POR UN CONTRATO DE OBRAS

La Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2025 (Rec. 5871/2022) recuerda que “esta Sala ya se ha pronunciado en ocasiones anteriores sobre el momento en el que comienza a correr el plazo de prescripción para reclamar el pago de las obras ejecutadas en el marco de un contrato del sector público, fijando unos criterios que han sido, en lo esencial, sintetizados por las sentencias de 20 de abril (casación número 3905/2020) y de 6 de junio (casación número 939/2020) de 2022.

Estas sentencias citan la de 10 de febrero de 2020 (casación número 416/2018), que remite a la liquidación definitiva para el inicio del plazo de prescripción en las reclamaciones de intereses, y, especialmente, la de 10 de junio de 2020 (casación número 3291/2017), en la que, con respecto al artículo 25 de la Ley General Presupuestaria, se afirmó que el cómputo para el pago de las certificaciones de obra no se inicia cuando se emite la última certificación sino cuando se produce la liquidación definitiva del contrato de obras, vinculada al plazo de garantía y a la devolución de las fianzas prestadas. En este mismo sentido, podemos añadir ahora la sentencia de 29 de noviembre de 2021 (casación número 7680/2019) en la que se precisa que el plazo comienza en la fecha en la que tiene lugar la liquidación definitiva del contrato de obras, debiendo tenerse en cuenta en su cómputo las interrupciones que se hubieren producido en vía administrativa, sin que a ello sea óbice el hecho de que la Administración haya desestimado por silencio la reclamación formulada.

También mencionan la sentencia de 25 de octubre de 2021 (casación número 8243/2019), que no entendió necesario que, en todo caso, exista un acto formal de liquidación definitiva, pese a su exigibilidad legal, pues en realidad hay ocasiones en los que la misma no se ha practicado; en estas situaciones de ausencia de liquidación, el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración tiene lugar cuando se produzcan otros actos concluyentes -como la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantías definitivas- que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual.

Y la de 19 de abril de 2022 (casación número 6677/2018), bien que referida a un supuesto de resolución del contrato sin práctica de liquidación, que mantiene el mismo criterio, apoyándose en otras sentencias anteriores, como en la de 16 de febrero de 2004 (casación número 8797/1998), que, con referencia a la liquidación, hizo una exégesis de lo establecido sobre la prescripción de las obligaciones en la regulación anterior al artículo 25.1 de la vigente Ley General Presupuestaria, diferenciando los dos supuestos que se contemplan siendo el primero, el de la letra a), aplicable cuando no ha habido liquidación -pues si la hubiera habido entraría en juego el segundo, de la letra b)-, iniciándose en este caso el cómputo no, por tanto, desde una supuesta e inexistente liquidación, sino desde que concluyó el servicio o la prestación generadora de la obligación de cuyo cumplimiento se trata o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.

En suma, esta Sala tiene declarado que el plazo de prescripción para reclamar el importe correspondiente a las obras ejecutadas no comienza a computarse desde la recepción de las obras, sino desde el momento de la liquidación definitiva y, a falta de ésta, desde que se produzcan actos concluyentes que revelen la conclusión o la extinción de la relación contractual, como la certificación final de las obras -cuya realización incumbe realizar a la Administración en el plazo de dos meses desde la recepción de las obras con independencia de si asiste o no el contratista-, seguida de la devolución de las garantías, que ha de tener lugar una vez vencido el plazo de garantía o declarada la resolución del contrato sin culpa del contratista ( artículos 102 de la Ley de Contratos de 2011 y 111 de la Ley de Contratos de 2017).

A la jurisprudencia anterior podemos añadir otra que puede tener cierta relevancia, siquiera indirecta, en el presente asunto.

Así, la sentencia de 2 de diciembre de 2024 (casación número 4789/2021), que, reiterando el criterio expuesto en la de 16 de noviembre de 2023 (casación número 1331/2021), declara que, en lo que se refiere a las prestaciones económicas derivadas del contrato, el certificado final de las obras ejecutadas es un acto provisional o a cuenta de la liquidación final del contrato, según resulta del artículo 235.1 de la Ley de Contratos de 2011 ( artículo 243.1 de la Ley de Contratos de 2017), y, por tanto, los pagos derivados de la certificación final de las obras son susceptibles de regularización o ajuste en la liquidación final del contrato.

Sin olvidar la diferencia que, a los efectos de determinar el día de inicio de la prescripción, esta Sala ha establecido en las sentencias de 28 de junio de 2021 (casación número 867/2020) y de 21 de mayo de 2024 (casación número 2524/2021) entre los contratos de prestación unitaria, como es el caso del contrato de obras, en el que existen pagos a cuenta y una liquidación final, y los contratos que tienen por objeto prestaciones continuadas o duraderas o de tracto sucesivo, como son los de gestión de servicios público.

Finalmente, cabe recordar que la sentencia de 17 de marzo de 2025 (casación número 7628/2021), con cita de varias anteriores, advierte de que la interpretación de los contratos y negocios jurídicos celebrados entre las partes es tarea que corresponde a los tribunales de instancia, sin que este Tribunal de casación deba intervenir salvo que, al desarrollarla, aquéllos incurran en arbitrariedad ofreciendo un resultado ilógico, contradictorio o contrario a algún precepto legal.”

En conclusión, “Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala ha de reiterar la respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en el mismo sentido que la dada por la sentencia de 25 de octubre de 2021 (casación número 8243/2019):

A efectos de fijar el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración cuando no existe el acto formal de liquidación del contrato previsto legalmente, cabe considerar que, en el marco de un contrato de obras, la prescripción comienza cuando se produzcan otros actos concluyentes -como la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantía definitivas- que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual”.

 

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado