LOS AYUNTAMIENTOS NO RESPONDEN DE LOS VERTIDOS SI PRECISAN INFRAESTRUCTURA AUTONOMICA

Se ha dicho muchas veces que los Ayuntamientos son responsables de los vertidos: https://gomezdemercado.blogspot.com/2024/03/responsabilidad-de-los-ayuntamientos-en.html

Ahora bien, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2025 (RC 4058/2024) sienta la siguiente doctrina: “el incumplimiento de las obligaciones impuestas a la Administración autonómica en materia de ejecución de obras hidráulicas que resulten imprescindibles o necesarias para el tratamiento de aguas residuales podrá eximir de responsabilidad a las entidades locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales cuando realicen vertidos que incumplan la normativa vigente, siempre que la no realización de esos vertidos pueda comprometer gravemente la salud de las personas”.

El Alto Tribunal parte de la cita de su Sentencia de 29 de julio de 2021 (RC 223/2020), que diferenció entre las competencias sobre saneamiento y depuración de aguas residuales y la competencia sobre la realización de las obras hidráulicas necesarias para la prestación de aquel servicio y que no son otras que la construcción o adaptación de las estaciones depuradoras de aguas residuales y al efecto señaló que "estando acreditado -tal como se deduce del conjunto de lo actuado y, singularmente de los términos de la demanda presentada ante el TJUE por la Comisión Europea contra el Reino de España en el asunto C- 205/17 , del que deriva el procedimiento aquí cuestionado- que la sanción impuesta a nuestro país tiene su origen en la falta de ejecución de las infraestructuras hidráulicas necesarias para poder llevar a cabo la depuración y tratamiento de aguas residuales, es lógico que la responsabilidad derivada del incumplimiento sea atribuida en su totalidad a quien ostentando la competencia para la ejecución de esas infraestructuras incumplió su obligación, impidiendo de esta manera cumplir con la suya al encargado de la prestación del servicio de depuración y tratamiento de aguas residuales".

A continuacion, la sentencia examina el requisito de la culpabilidad:

 

“Como es sabido, el Derecho Administrativo sancionador se inspira en los principios del Derecho Penal, principios que actúan como límites de la potestad sancionadora. Entre estos principios destaca el de culpabilidad que implica que no puede imponerse una sanción si no existe dolo o culpa en la conducta del infractor. Es decir, la Administración no puede sancionar automáticamente por el mero resultado (responsabilidad objetiva), sino que debe probar que la persona física o jurídica actuó con intención (dolo) o negligencia (culpa).

Para el examen de la culpabilidad es necesario analizar el desarrollo de los hechos que están tipificados como infracción y su participación en ellos del infractor.

Los hechos por los que se sancionó al Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira y al Ayuntamiento de Íllora se consideran constitutivos de una infracción administrativa leve del Texto Refundido de la Ley de Aguas, tipificada en su artículo 116.3 apartados a), f) y g) en relación con el artículo 100 y el artículo 315 apartados i) y l) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en relación con el artículo 245 del citado Reglamento.

Dicha infracción consiste en "causar daños a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas" (apartado a) del artículo 116.3); realizar "vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización pertinente" (apartado f) y; "el incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga" (apartado g).

En definitiva, la acción típica consiste en realizar vertidos por el titular de la actividad generadora del mismo en determinadas condiciones que causan daños a los bienes de dominio público hidráulico sin contar con la autorización pertinente.

Efectivamente, el RDPH en su artículo 246.2 determina que el titular de la autorización de vertido será el titular de la actividad generadora del mismo siendo que, en el caso del vertido de aguas residuales urbanas, el titular de la autorización sería "el ayuntamiento o la entidad local correspondiente, así como cualquier otra administración o entidad de derecho público o empresa pública relacionada con la gestión del ciclo del agua, incluyendo consorcios siempre que las normas que los regulan les atribuyan la competencia de la gestión del sistema de saneamiento o depuración, así como las empresas de vertido constituidas conforme al artículo 108 del TRLA". La titularidad del vertido supone, en primera instancia, la imputación de las infracciones derivadas de dicho vertido, e implica, al mismo tiempo, que el procedimiento sancionador se dirija primeramente contra la entidad local y/o la entidad competente - en nuestro caso se imputó al Consorcio pues, como dice la resolución sancionadora, tiene asumidas las competencias municipales.

La parte recurrida no niega que sea la titular de la actividad generadora del vertido, ni que este no se haya llevado a cabo, por lo que acción típica se habría realizado.

Tampoco se niega que los vertidos se hayan realizado con conocimiento y voluntad de los responsables de ambas administraciones, de manera que concurre el elemento subjetivo del reproche que es propio de la culpabilidad.

Así lo observa la propia sentencia recurrida que atinadamente señala cuando analiza la conducta sancionada que "se proyecta no, directamente, sobre la culpabilidad del ente local como titular de la competencia en materia de tratamiento y depuración de aguas residuales y "titular" del vertido denunciado, sino, propiamente, sobre la "sancionabilidad" de tal conducta o, si se prefiere, sobre la ausencia (exoneración) de responsabilidad por concurrir circunstancias o situaciones que de manera efectiva y plena han impedido el cumplimiento de obligaciones propias de su competencia. Obviarlo entendemos que supondría atentar contra el principio de prohibición de responsabilidad objetiva en materia sancionadora."

Aunque el razonamiento final no es correcto -la responsabilidad objetiva viene referida a la no exigencia de la culpabilidad- su conclusión sí lo es. Efectivamente, siendo la conducta culpable no debe ser sancionada. La representación procesal de las dos administraciones involucradas (el Consorcio para el Desarrollo de la Vega de Sierra Elvira y el Ayuntamiento de Íllora) en sus diversos escritos procesales en ningún momento ha negado la realidad de los vertidos, sin la obligada depuración y saneamiento, y su conocimiento de esta situación. Su línea de defensa, aunque no se exprese en estos términos, se asienta en la ausencia de antijuricidad, al no serles exigible un comportamiento diferente, dado el incumplimiento de la Junta de Andalucía de su obligación de proveer de las infraestructuras necesarias para realizar la depuración de vertidos. Ello es así porque el grado adecuado de depuración de las aguas, del que habla la resolución sancionadora, solo puede alcanzarse a través de determinadas infraestructuras que corresponde proyectar y ejecutar a la Junta de Andalucía.

Esta circunstancia última es esencial para evaluar una posible exención de responsabilidad y al efecto debe traerse a colación la sentencia de esta Sala, de fecha 29 de julio de 2021, por la que se ha declarado que la Junta de Andalucía es la competente para la ejecución de las infraestructuras necesarias para el saneamiento y depuración de las aguas residuales y que ha existido un incumplimiento autonómico de tal competencia que llega a interferir en las competencias municipales. Esta decisión es de plena aplicación al caso presente ya que se asentó, entre otros motivos, en la existencia del Acuerdo de 26 de octubre de 2010 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía - Acuerdo extractado también en la letra D del primer fundamento jurídico-por el que se declaraban de interés para la comunidad autónoma ciertas obras hidráulicas concernidas en aquel recurso, entre ellas "EDAR y colectores en Íllora y sus núcleos".

Debemos concluir, por tanto, que el incumplimiento de las competencias autonómicas conduce, irremediablemente, a que el Ayuntamiento y el Consorcio implicados no puedan desarrollar sus competencias de depuración y tratamiento de aguas residuales de acuerdo con la legislación vigente. La misma norma que fija los límites de emisión de los vertidos es la que determina qué tratamientos e infraestructuras son precisos para alcanzar tales niveles o límites. En definitiva, los límites de emisión de vertidos, que garantizan la calidad de las aguas, solo se consiguen a través de los tratamientos que proporcionan las instalaciones comprometidas y no ejecutadas por una Administración ajena a la Administración sancionada.

La exclusión de la antijuridicidad en el Derecho Administrativo sancionador significa que, aunque un hecho encaje formalmente en un tipo infractor, y dicho hecho sea imputable subjetivamente a una persona física o jurídica, no será sancionable si concurre una causa que justifique la conducta realizada.

Una de las causas que excluyen la antijuricidad es el estado de necesidad, causa de justificación que debe ser apreciada cuando se comete un hecho sancionable para evitar un mal mayor o un peligro grave, propio o ajeno, siempre que ese peligro sea real e inminente para bienes jurídicos relevantes como la vida, la salud, integridad, etc..., siempre que esa acción que contraviene el ordenamiento jurídico sea necesaria para evitarlo, al no existir otra vía menos lesiva y el bien jurídico que se trata de preservar tenga más valor que el bien lesionado.

En nuestro caso, el hecho que ha motivado la sanción (realización de vertidos no autorizados) se ajusta formalmente al tipo infractor, como antes señalamos, y es imputable tanto al Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira como al Ayuntamiento de Íllora. Para poder realizar el vertido ajustado a la legalidad era preciso contar con la obtención previa de la autorización y para que esa autorización se concediera era preciso también la existencia de unas infraestructuras de depuración de aguas residuales, cuyo proyecto y ejecución corresponde a la Junta de Andalucía, que ha incumplido esa responsabilidad, sin que las administraciones sancionadas puedan sustituirla en esa tarea por carecer de capacidad económica y competencia para realizarlas.

La alternativa al vertido, ante la imposibilidad de obtener la autorización y para no cometer la infracción, sería retener las aguas residuales en los hogares, circunstancia que, de forma notoria, pone en grave riesgo la salud de las personas que habitan en esos núcleos de población. En el caso que examinamos, los vertidos de aguas residuales urbanas proceden de la pedanía de Alomartes al cauce público de un arroyo innominado y, es de advertir que, en núcleos urbanos pequeños como Alomartes-según el Instituto Nacional de Estadística contaba en el año 2024 con un total de 2.236 habitantes- las aguas residuales urbanas serán casi exclusivamente aguas que proceden de actividades domésticas y del metabolismo humano - según los conceptos que proporciona la Directiva 271/91/CEE sobre aguas residuales urbanas y domésticas-. De ahí que, de no realizar el vertido por no tener autorización, el peligro para ese bien jurídico -la salud de las personas-, sería más real e inminente que el que se trata de precaver con la tipificación de la infracción, que es el daño al dominio público hidráulico y los valores que representa, especialmente los medioambientales y, en menor medida, de salud pública, aunque estos últimos de menor intensidad que los que apreciamos en la no realización del vertido.

Esa mayor intensidad del peligro para la salud de las personas que habitan en ese núcleo de población es el que determina la no exigibilidad de la conducta debida, lo que excluye la antijuricidad y determina, en palabras de la Sala de instancia, su no sancionabilidad.

Resta por examinar la alegación del Abogado del Estado sobre las consecuencias que para los bienes jurídicos protegidos por la legislación de aguas tendría la impunidad de conductas como la que aquí fue sancionada.

Al hilo de esta argumentación, conviene recordar que la Ley de Aguas en su artículo 106 autoriza al Gobierno, de forma subsidiaria -a través de la correspondiente Confederación Hidrográfica- a adoptar las medidas precisas de corrección de aquellas actividades que den origen a vertidos no autorizados, a lo que añade el artículo 107 que el Organismo de cuenca podrá hacerse cargo directa o indirectamente, por razones de interés general y con carácter temporal, de la explotación de las instalaciones de depuración de aguas residuales, cuando no fuera procedente la paralización de las actividades que producen el vertido y se derivasen graves inconvenientes del incumplimiento de las condiciones autorizadas, pudiendo reclamar al responsable de esa situación, incluso por vía de apremio, las cantidades necesarias para modificar o acondicionar las instalaciones en los términos previstos en la autorización y los gastos de explotación, mantenimiento y conservación de las instalaciones. Criterio de subsidiariedad que se reproduce en los artículos 265 y 266 de Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Además, la Ley de Aguas no impide que el procedimiento sancionador se dirija también contra la Junta de Andalucía, que es la responsable última del incumplimiento por no realizar las obras de infraestructura que le corresponden para que los vertidos puedan realizarse en las condiciones exigidas”.

 

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado