En diversas materias, la falta de pago de una obligación para con la Administración constituye una infracción administrativa, susceptible de ser sancionada por la Administración. Así sucede en materia tributaria pero también en otros campos, como es el caso de las cuotas de la Seguridad Social.
Respecto del impago de dichas cuotas, pero en términos que
pueden ser aplicables a cualquier infracción administrativa por impago, la Sentencia
del Tribunal Supremo de 17 de septiembre de 2025 (RC 3715/2022) parte del
principio de culpabilidad de toda sanción administrativa, de modo que aun
cuando la ley particular que prevea la sanción no lo contemple (como es el caso
de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social), “no se puede
deducir que en este tipo de infracciones administrativas no sea exigible la
culpabilidad, dada la vigencia del principio en todos los campos del Derecho
administrativo sancionador, debiendo recordar en este punto que el artículo
28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público, dispone que "solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos
de infracción administrativas, las personas físicas y jurídicas [...] que
resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa", lo que
implica, según el Tribunal Constitucional, la afirmación del "principio de
responsabilidad subjetiva que rige en el ámbito del Derecho administrativo
sancionador"(auto 148/2022, de 15 de noviembre ), constituyendo la
culpabilidad el elemento subjetivo esencial de la infracción, diferente del
alcance que el grado de culpabilidad pueda tener en la graduación de las
sanciones [ artículo 29.3.a) de la Ley 40/2015, citada].El problema está en
precisar el contenido y el alcance de la culpabilidad en el Derecho
administrativo sancionador, lo que dependerá en gran medida del tipo infractor
correspondiente”.
Pues bien, cuando, como es el caso de la falta de ingreso de
cuotas de la Seguridad Social, el tipo solo contempla la falta de ingreso en sí
misma y no más circunstancias, “Su análisis revela que la culpabilidad,
exigible, insistimos, como en cualquier otra infracción administrativa, no está
mencionada expresamente, sino que se halla implícita en el concepto mismo de la
infracción, cuya dicción se limita a plasmar los elementos típicos, asociándose
aquélla con la debida diligencia, en el sentido de que la culpa aparece cuando
no se cumplen ni acatan las obligaciones impuestas por el ordenamiento jurídico
de ingresar y de hacerlo en la cuantía debida, en los términos establecidos
normativamente. Esto es, lo que se reprocha al tipificar la conducta es el actuar
de manera contraria a la prevista normativamente, sin que se estén exigiendo
comportamientos imposibles.
Esto es, las disposiciones normativas imponen una determinada
actuación en cuanto al ingreso de las cuotas y de su importe correspondiente en
la Tesorería General de la Seguridad Social a quien libremente ha optado por el
desarrollo de una actividad sometida a aquellas reglas, cuyos destinatarios
tienen el deber de conocerlas y de cumplirlas, asumiendo obligaciones y
responsabilidades específicas frente a la Administración -y a terceros-, siendo
el legislador, en virtud del principio de legalidad que rige en materia
sancionadora, el que, al establecer el tipo indicado, fija el nivel de la
diligencia exigible y el reproche de su inobservancia, de manera que quien
incumple las obligaciones de ingreso según se han descrito en el tipo
infractor, actúa obviando la diligencia exigible, lo que implica un
comportamiento culpable y reprochable, sin que, por tanto, resulte exigible
"dolo o culpa especial"para la comisión de la infracción, según se
señala en el auto de admisión del recurso de casación, que cabría residenciar,
más bien, en la comisión del ilícito previsto en el artículo 307 del Código
Penal, que expresamente exige la elusión del pago y que ello se haga mediante
defraudación, pues la acción típica en este ámbito penal "no es no pagar,
sino defraudar eludiendo el pago de las cuotas"( sentencia de la Sala
Segunda de este Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2022 -recurso número
1695/2020-).
No estamos ante una manifestación de responsabilidad
objetiva, pues de lo que se trata es de que, para la comisión de la infracción,
no se exige una culpabilidad especial o específica, resultando que la
culpabilidad general, como tal, va implícita en la comisión del hecho, esto es,
en el no ingreso o en no efectuarlo en la cuantía debida conforme a lo
establecido normativamente y según la delimitación que hace el tipo
administrativo. Hay que recordar que es el incumplimiento el que se sanciona,
no su resultado, estándose ante un tipo de mera actividad en el que concurren
las especialidades señaladas.
Cuestión distinta es la necesidad de motivar la concurrencia
de la culpa, que es lo que analiza la sentencia recurrida en casación y que
enlaza no ya con la exigencia de culpa, sino con el modo de apreciarla, siendo
también diferente la conexión de la culpabilidad con la presunción de
inocencia, referida ésta, primordialmente, a la prueba y a la carga probatoria
-aunque también afecta al tratamiento que ha de darse al expedientado durante
todo el procedimiento- y que impone que nadie pueda ser sancionado si su
culpabilidad no ha quedado establecida más allá de toda duda razonable.”
Respecto de la motivación la Sentencia considera que “La
motivación supone, en términos generales, la exteriorización de las razones por
las que se adopta una decisión en relación con un supuesto en el que concurren
concretos elementos fácticos jurídicos.
Ahora bien, en lo que ahora nos interesa, esta fundamentación
no puede obviar el tipo infractor del artículo 22.3 de la LISOS y los elementos
que le componen, así como que se quiere castigar la vulneración del deber de
ingresar las cuotas en los términos señalados por las normas, previendo algunas
excusas absolutorias, sin que pueda descartarse la concurrencia de error o de
otras circunstancias que exoneren o que impidan apreciar la culpabilidad, cuya
prueba no incumbe a la Administración.
Es en este contexto en el que hay que examinar el alcance de
la exigencia de la motivación de la culpabilidad en el ilícito administrativo
de referencia, lo que dependerá, según hemos dicho, de las circunstancias de
cada caso, sin que siempre deba exigirse una mención expresa, pues habrá
ocasiones en que no sea necesario, baste alguna indicación menor o, incluso,
implícita, mientras que, en otros, se requerirán mayores argumentos,
dependiendo, ciertamente, de las alegaciones realizadas en el expediente y de
los hechos discutidos, pero sin que valga, en modo alguno, el empleo de
fórmulas estereotipadas o argumentos genéricos que valdrían para todos los
supuestos y no descienden al examen concreto de cada coyuntura.
Lo relevante en orden a esta motivación de la culpabilidad va
a ser, conforme se sigue de lo que venimos señalando, más que los elementos que
determinan la responsabilidad del autor, las condiciones que impiden su
exigibilidad, de modo que un razonamiento específico sobre la culpabilidad o
negligencia y las pruebas de las que ésta, en los términos requeridos por el
Tribunal Constitucional (así, sentencia 164/2005, de 20 de junio), puede
resultar de lo que se expone en relación con la comisión de la infracción y la
vulneración de los
deberes impuestos por las normas, que es, como decimos, lo que se sanciona”.
En conclusión, la doctrina casacional que se declara es la
siguiente:
“En la infracción consistente en
"no ingresar" o en "no efectuar el ingreso en la cuantía debida"
de las cuotas que recauda la Tesorería General de la Seguridad Social, prevista
en el artículo 22.3 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social
, texto refundido aprobado por Real Decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto,
rige el principio de culpabilidad, debiendo apreciarse y motivarse la
concurrencia de culpa conforme a las circunstancias fácticas y jurídicas de
cada caso, sin que sea exigible "dolo o culpa especial".”
Es decir, como se señala más arriba “habrá ocasiones en
que no sea necesario, baste alguna indicación menor o, incluso, implícita,
mientras que, en otros, se requerirán mayores argumentos, dependiendo,
ciertamente, de las alegaciones realizadas en el expediente y de los hechos
discutidos, pero sin que valga, en modo alguno, el empleo de fórmulas
estereotipadas o argumentos genéricos que valdrían para todos los supuestos y
no descienden al examen concreto de cada coyuntura.” Es decir, si se trata
simplemente de una falta de pago y por la persona o entidad interesada no se ha
alegado ningún problema, error u óbice para el pago, bastará la constatación de
la falta de pago, y habrá que añadir más consideraciones según el caso. Si por
ejemplo se ha alegado error, la imposición de la sanción deberá desvirtuar la
existencia o eficacia de ese error.
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Abogado
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