VETO AL CESIONARIO PARA INSTAR LA MEDIDA CAUTELAR DE PAGO INMEDIATO EX ARTÍCULO 199 LCSP

 

La Sentencia Nº 874 de 24 de junio de 2020 dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Nº Rec. 6042/2018) resuelve una interesante cuestión sobre la cual aún no existía jurisprudencia. En concreto, el interés casacional consiste en "si el artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (actual artículo 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre) ha de ser interpretado en el sentido de que la medida cautelar de pago inmediato de la deuda es aplicable, en todo caso, como medida cautelar en el recurso contencioso administrativo, y si debe hacerse tanto si se solicita por el contratista como si lo realiza el cesionario que ha adquirido el derecho de cobro".

Recordemos que el citado artículo 199 de la vigente LCSP regula el procedimiento específico para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas:

Transcurrido el plazo a que se refiere el apartado 4 del artículo 198 de esta Ley, los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, pudiendo solicitar como medida cautelar el pago inmediato de la deuda. El órgano judicial adoptará la medida cautelar, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última. La sentencia condenará en costas a la Administración demandada en el caso de estimación total de la pretensión de cobro.

La regulación se completa con el artículo 218 LCSP relativo a la transmisión de los derechos de cobro.

Pues bien, el Alto Tribunal ha concluido en la aludida Sentencia Nº 874/2020 que el cesionario de un crédito contra la Administración no puede instar la medida cautelar de pago inmediato de la deuda, por ser una medida concebida para el contratista - cedente, NO para el cesionario, quien puede acudir al régimen ordinario de medidas cautelares previsto en la Ley de la Jurisdicción. Así, en su fundamento de Derecho cuarto se lee:

"Es evidente que el artículo 217 solamente menciona al contratista y que nada impedía que se hubiera referido también al cesionario. No había ningún impedimento lógico. Aunque se refiera a él el sucesivo artículo 218, era perfectamente posible que, de haberlo querido así, el legislador le incluyera junto al contratista al identificar al sujeto legitimado para solicitar la medida cautelar específica y especial que nos ocupa. Sin embargo, no lo hizo y siguió sin hacerlo en la Ley 9/2017, cuando habían transcurrido ya varios años en los que ha podido aplicarse esta solución desde que la Ley 15/2010, de 5 de julio, la introdujo en la Ley 30/2007. Se trata de un dato relevante que va más allá del mero texto y, desde luego, no favorece la afirmación de que el cesionario está comprendido junto al contratista en el artículo 217. Y, desde la perspectiva sistemática, tampoco había obstáculos para haber incluido al adquirente del derecho de cobro --de haber sido ese el propósito del legislador-- entre quienes pueden servirse de la medida cautelar positiva del artículo 217, precisamente porque, inmediatamente después, el artículo 218 se ocupa de la cesión de ese derecho. No parece equivocado, por otra parte, considerar que las reglas establecidas por un texto legal dedicado a los contratos del sector público, se refieren a esos contratos y a quienes son parte en los mismos, no a quienes participan en otros negocios jurídicos aun relacionados con aquellos. Si desde esta premisa, nos acercamos al supuesto del artículo 217, es decir, a la regulación de cómo se hace efectiva una deuda a cuya satisfacción está obligada la Administración, según el artículo 216, habrá que entender referido ese procedimiento, además de a la propia Administración, a su contratista, si es que no se prevé otra cosa. Y, según hemos visto, no hay previsiones distintas. (...)

Cabe preguntarse a quién quiere proteger el artículo 217 del texto refundido. La respuesta, dados los términos en los que está formulado, no puede ser otra que al contratista pues forma parte de la ordenación normativa de la relación contractual entre la Administración y quienes son contratados por ella. Además, tiene todo el sentido que se busque proteger al contratista frente a la morosidad de la Administración porque asegurándole el cobro efectivo del precio o de los intereses de demora no sólo se preservan sus derechos sino, también, los intereses públicos vinculados al objeto de los contratos y a la concurrencia a su adjudicación de todos los interesados en obtenerlos. La garantía del cobro ágil de las prestaciones realizadas incentiva contratar con la Administración, favorece la concurrencia competitiva, sobre todo, como recuerda el escrito de oposición de las pequeñas y medianas empresas y la selección de las ofertas más beneficiosas para los intereses públicos. La finalidad específica, por tanto, del precepto o, si se prefiere, de la medida que contempla, más que a objetivos genéricos en beneficio de cualesquiera sujetos, apunta a la morosidad de la Administración con quienes contrata y ofrece el modo de contrarrestarla con agilidad y efectividad. (...)

Ahora bien, tiene razón la Sección Quinta de la Sala de Barcelona al señalar que, de este modo, no se hace al cesionario de peor condición. Se ha de reparar al respecto en que, ni su posición es la misma que la del contratista de la Administración, por lo que no carece de justificación tratarle en este punto de forma diferente, ni su derecho se ve menoscabado porque no tenga acceso al cauce privilegiado del artículo 217. Así, resulta de nuestra sentencia n.º 1102/2019, de 17 de julio (casación n.º 3207/2017). El derecho del cesionario, en este caso el de IOS Finance EFC, S.A.U., permanece en su integridad y no ve mermadas las posibilidades de su tutela jurisdiccional efectiva mediante el régimen cautelar ordinario ni, naturalmente, a través de la decisión de fondo, como lo demuestra, en este caso, la suerte que ha corrido su recurso contencioso-administrativo. En definitiva, la denegación de la medida cautelar por la Sección Quinta de la Sala de Barcelona no ha supuesto las infracciones al ordenamiento jurídico que le atribuye el escrito de interposición del recurso de casación que, en consecuencia, ha de ser desestimado".

María Vizán Palomino

Abogada

La cesión de créditos contra la Administración legitima al cesionario para el cobro

Se ha discutido, en el ámbito de la cesión de créditos contra la Administración, si, por el carácter accesorio de la obligación de pago de intereses respecto de la obligación principal de pago de las certificaciones, los intereses devengados sean debidos al cesionario o endosatario o bien al contratista pues es el perjudicado por la demora en el pago, habida cuenta del descuento que realiza la entidad cesionaria y el carácter no pleno del endoso (STS 25-7-2000, RJ 7454; y 29-12- 2001, RJ 1831/2002), con la excepción de que los intereses se hubieran incluido expresamente en la transmisión (STS 2-4-1993, RJ 2733).
Finalmente, por su interés, traemos a colación la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 17 de julio de 2019 (Sentencia nº 1102/2019 y Rec. 3207/2017; LA LEY 120639/2019) en la cual se concluye que el contratista cedente carece de legitimación para reclamar los intereses de demora al tener efectos liberatorios para el Ayuntamiento el pago efectuado al cesionario, calificado como contratista a esos efectos por el Real Decreto-Ley 4/2012:
“QUINTO.- Los artículos 2.4 y 9.2 del Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales. El endoso y la cesión de crédito.
El Art. 2.4. del Real Decreto-ley 4/2012 dice:
"Se entiende por contratista, a los efectos de lo dispuesto en este Real Decreto-ley, tanto al adjudicatario del contrato como al cesionario a quien le haya transmitido su derecho de cobro".
Mientras el Art. 9.2 establece:
"El abono a favor del contratista conlleva la extinción de la deuda contraída por la entidad local con el contratista por el principal, los intereses, costas judiciales y cualesquiera otros gastos accesorios".
Utiliza la norma creada para desarrollar "un mecanismo ágil de pago y cancelación de deudas con proveedores de entidades locales" la expresión "cesión de derecho de cobro" de "las obligaciones pendientes de pago a los contratistas".
Se encuentra, por tanto, en la línea de las sucesivas leyes de contratación pública del presente siglo, art. 100 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, art. 17 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de reforma del sistema financiero, art. 201, Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público , 218.1 Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, art. 200 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
Así el vigente art. 200.1. de la Ley de Contratos del Sector Público al regularla transmisión de los derechos de cobro estatuye que: Los contratistas que tengan derecho de cobro frente a la Administración, podrán ceder el mismo conforme a derecho.
Nada dice acerca de cómo se articula la cesión, si la comunica el cedente o el cesionario. Toda la regulación queda derivada a los preceptos del Código Civil, arts. 1526 a 1536 C. Civil , sobre la transmisión de créditos.
La jurisprudencia (STS 10 de octubre de 2000, recurso unificación de doctrina 2777/1995) ha venido aceptando/utilizando el término de endoso de las certificaciones de obra si bien ni bajo la redacción de la Ley de Contratos del Estado del siglo pasado, ni de las posteriores, transponiendo las sucesivas Directivas de la Unión Europea, se califica a las mismas de título valor. Así dijo la STS 11 de mayo de 1999, casación 4171/1993, la "propia naturaleza de las certificaciones de obra, que no es otra que la deducible del art. 47 de la Ley de Contratos del Estado y la aplicación conjunta de los artículos 142 y 144 del Reglamento de Contratación del Estado , permite constar que constituyen un título de crédito a favor del contratista por la realización de las obras a cambio del precio, teniendo en cuenta que el endoso supone la transmisión del principal, salvo indicación expresa en contrario".
Es relevante que el art. 145 del derogado Reglamento de la Ley de Contratos del Estado , aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre no solo aceptaba la transmisión de las certificaciones de crédito sino también su pignoración lo que es admisible en los títulos valores más característicos de nuestro sistema mercantil, la letra de cambio y el cheque:
Art. 145. Las certificaciones sólo podrán ser embargadas con destino al pago de salarios devengados en la propia obra y al de las cuotas sociales derivadas de los mismos (artículo 47 Ley contratos del Estado). Las certificaciones que se expedirán precisamente a nombre del contratista. serán transmisibles y pignorables conforme a derecho. Una vez que la Administración tenga conocimiento de la transmisión de aquéllas el mandamiento de pago habrá de ser expedido a favor del cesionario, indicando también el nombre del cedente. Antes de que se ponga en conocimiento de los órganos competentes la cesión surtirán efectos liberatorios los mandamientos de pago extendidos a nombre del contratista.
La jurisprudencia utilizada por la Sala de instancia se desarrolla bajo la vigencia de tales preceptos reglamentarios ahora desaparecidos.
Nada expresan acerca de la cesión del crédito los sucesivos Reglamentos, RD 1098/2001, de 12 de octubre, Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, ni el RD 817/2009, de 8 de mayo. En esencia la cuestión de la cesión de créditos contra la administración en el ámbito de la contratación pública conforme a derecho viene prefijada ahora en una norma de superior rango, la Ley.
Al endoso se refieren expresamente los arts. 14 y siguientes de la Ley 19/1985, de 16 de julio, Cambiaria y del Cheque constituyendo un concepto generalmente asociado a la regulación de la letra de cambio y del cheque, ambos títulos valores de fácil transmisión en una economía de mercado.
Distingue la Ley cambiaria entre el endoso pleno, art. 17.1 de la Ley cambiaria , cuando se transfiere la propiedad de la letra y la titularidad de todos los derechos incorporados a la misma y endoso limitados. Entre éstos se encuentra el endoso para cobranza en que no se trasmite la titularidad del derecho que incorpora la letra sino exclusivamente su presentación al cobro, pero actuando en nombre e interés del endosante, art. 21 Y el endoso para garantía que regula el art. 22 al establecer la consignación de valor en prenda o en garantía en la precitada letra.
SEXTO.- La posición de la Sala. Estimación del recurso de casación y desestimación del recurso contencioso-administrativo.
Hemos visto que la legislación contractual ha venido permitiendo la transmisión de las certificaciones de obra mediante la cesión del crédito que ha venido calificándose como endoso, aunque tal término no constase en las regulaciones legales y reglamentarias previas a la vigente Ley 9/2017, como tampoco en ésta.
Su equiparación a la condición de título valor al calificar la cesión como endoso parece derivar de su consideración de crédito seguro al ser el deudor una administración pública que no está facultada para aceptar o rechazar la cesión una vez cumplido el requisito de notificación fehaciente del acuerdo de cesión, si bien la STS de 1 de octubre de 1.999 (casación 6363/1994) usa indistintamente los términos endoso o cesión. Requisito de notificación de la transmisión que no exige la normativa sobre la letra cambiaria y el cheque.
Ya hemos dicho que el Real Decreto Ley 4/2012 dice que desarrolla "un mecanismo ágil de pago y cancelación de deudas con proveedores de entidades locales" mediante la "cesión de derecho de cobro" de "las obligaciones pendientes de pago a los contratistas". Significa, pues, que su fin es la cancelación de la deuda de inmediato frente a un futuro incierto. Situación distinta a la enjuiciada en la STS de 10 de octubre de 2.000 (rec. casación unificación de doctrina nº 2777/1995) que recuerda doctrina anterior bajo el marco del derogado Reglamento General de Contratación.
De lo hasta ahora razonado debe colegirse que si el art. 9.2 del Real Decreto Ley 4/2012 establece la extinción de la deuda contraída por la entidad local por el principal, los intereses las costas judiciales y cualesquiera otros gastos accesorios cuando procede al abono al contratista, entendido este tanto el adjudicatario del contrato como el cesionario a quien le haya transmitido el derecho de cobro, ello comporta efectos liberatorios para la entidad local por entenderse que hubo una cesión plena.
SÉPTIMO.- La respuesta a las preguntas formuladas en el Auto. La doctrina de la Sala.
En respuesta a las preguntas formuladas declaramos que al tener efectos liberatorios para el Ayuntamiento el pago efectuado al cesionario, calificado como contratista a esos efectos por el Real Decreto Ley 4/2012, de 24 de febrero, el contratista cedente carece de legitimación para reclamar los intereses”.