La Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2026 (RC 2799/2024) sienta la siguiente doctrina: «La ordenación propuesta por un Plan Especial para la implantación de una instalación de energía fotovoltaica no es una ordenación de una actuación de transformación urbanística ni edificatoria, en los términos del art. 7del TRLSRU, pudiendo ser instada y tramitada a instancia de particulares no propietarios».
De ahí, cabe deducir que la ordenación propuesta por plan urbanístico que implique una actuación de transformación urbanística no podría ser instada y tramitada a instancia de particulares no propietarios, sino solo de los propietarios, o de oficio.
Veamos la cuestión:
Como dice la sentencia, “el art. 7 del TRLSRU, determina
qué a efectos de lo dispuesto en esa ley, se entiende por actuaciones de
transformación urbanística: las actuaciones de nueva urbanización, las
actuaciones de reforma o renovación de la urbanización y las actuaciones de dotación,
sin perjuicio de las actuaciones edificatorias.
Como ponen de manifiesto las sentencias de este Tribunal
nº 205 y 206/2021, ambas de 16 de febrero de2021, recaídas en los recursos de
casación nº 8387/2019 y 8388/2019, a propósito de las reservas de suelo para
VPO, la diferenciación en la práctica de las distintas actuaciones sobre el
medio urbano reguladas en mencionado art. 7 del TRLSRU, no resulta sencilla, a
la vista de los términos generales en que se formula la delimitación del
concepto jurídico, por una parte y, de otra, la relevancia económica que
subyace.
Es necesario diferenciar, entre actuaciones de nueva
urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de
suelo rural a la de urbanizado en los términos previstos en el art. 7.1.a).1),
de las actuaciones de urbanización que tengan por objeto la reforma o
renovación de la urbanización (art. 7.1.a).2)y las actuaciones de dotación
(art. 7.1.b) lo que obliga a delimitarlas, pues no es esta una cuestión baladí,
atendidos los diferentes deberes urbanísticos asociados a unas y otras actuaciones.
Y es que como con significativa expresividad tiene dicho este Tribunal "la
reforma o renovación (Actuación de urbanización) es"hacer ciudad"
---cuenta con un plus cualitativo---, y el incremento de dotaciones (Actuación
de dotación) es "mejorar ciudad", con un componente más bien
cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el
marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una "ciudad
diferente", mientras que la actuación de dotación consigue una
"ciudad mejor" que no pierde su idiosincrasia".
En consecuencia, un elemento esencial de las actuaciones
de transformación urbanística es la creación de ciudad o de suelo urbanizado, y
no la implantación y ordenación de un uso singular…
Estamos ante un Plan Especial que ordena una
infraestructura energética de interés general, que no altera por sí mismo, la
situación básica del suelo, que sigue clasificado como suelo urbanizable no
sectorizado y no convierte el suelo en urbanizado. No comporta sectorización,
urbanización, asignación de aprovechamientos urbanísticos, cesiones
obligatorias, ni exige reparto de beneficios y cargas. No crea ciudad, ni
ordena ninguna actuación de transformación urbanística material en los términos
previstos en el art. 7 del TRLSRU, limitándose a ordenar un uso singular
infraestructural permitido en el Plan General de Meco (art. 9.2.2 de su
Normativa Urbanística) y en el art. 26 de la LSCM.
Y por lo que se refiere al cambio de "uso
agrícola" a un uso industrial y lucrativo que aducen los recurrentes, tal
circunstancia, en sí misma considerada, tampoco evidencia actuaciones de
«transformación urbanística», pues no conlleva urbanización alguna, no crea
tejido industrial, es técnicamente reversible y el suelo sigue siendo
urbanizable no sectorizado, no habiéndose aprobado Plan de Sectorización o
planeamiento de desarrollo.
En realidad, lo que se produce es una autorización de un
uso distinto del agrícola/regadío, a favor de otro uso compatible singular de
infraestructuras (energético/industrial) pero sin alterar el estatuto
urbanístico del suelo, clasificado como SUNS que queda fuera del proceso de
urbanización, no realizándose ninguna actuación de transformación urbanística.
Dicho de otro modo, la autorización de un uso energético en suelo urbanizable
no sectorizado no modifica su clasificación, ni lo convierte en suelo industrial,
mientras no exista sectorización y ordenación pormenorizada, lo que no acontece
en el presente caso.
Cuestión distinta sería que con ocasión de ese Plan
Especial que ordena una infraestructura para la implantación de una central
solar fotovoltaica, se procediese a la sectorización del SUNS, reclasificando u
ordenando el suelo para uso industrial energético, estableciendo una
urbanización pormenorizada asociada, pues en tal caso, sí estaríamos ante una
ordenación de transformación urbanística…”.
Además, “No estamos ante actuaciones
"edificatorias" en los términos recogidos en el art. 7.2 del TRLSRU.
Como se ha dicho, se trata de un Plan Especial que ordena una infraestructura
eléctrica de interés general, que precisará de determinadas construcciones de
apoyo técnico para el óptimo funcionamiento de la planta fotovoltaica,
tratándose de construcciones necesarias para la prestación de servicios de
utilidad pública o de interés general, con independencia de su titularidad
pública o privada, en los términos expresamente previstos en el art. 50.1.a) de
la LSCM, como expresamente refleja la sentencia impugnada, sin que en ningún
caso generen derecho a aprovechamiento urbanístico alguno en el Plan Especial.
En definitiva, tales construcciones no son subsumibles
tampoco en el art. 7.2 del TRLSRU, a efectos de calificarlas mismas como
«actuaciones de transformación urbanística».”
Pues bien, “Ciertamente, el art. 8.1 del TRLSRU restringe la iniciativa para proponer la ordenación de actuaciones de transformación urbanística y edificatorias a las Administraciones Públicas, las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas y, en las condiciones dispuestas por la ley aplicable, a los propietarios. No obstante, en la medida que… no propone la ordenación de actuaciones de transformación urbanística, ni edificatorias, sino un Plan Especial para la ordenación de una infraestructura de interés general (de acuerdo con la Ley del Sector Eléctrico), ninguna objeción cabe efectuar a la iniciativa formulada por tal entidad privada.”
Aunque no lo mencione la sentencia, que habla de ordenación
(planeamiento), el art. 9.2 TRLSRU añade que "En los supuestos de
ejecución de las actuaciones a que se refiere este capítulo mediante
procedimientos de iniciativa pública, podrán participar, tanto los propietarios
de los terrenos, como los particulares que no ostenten dicha propiedad, en las
condiciones dispuestas por la legislación aplicable. Dicha legislación
garantizará que el ejercicio de la libre empresa se sujete a los principios de
transparencia, publicidad y concurrencia." Y se refiere nuevamente a
las “las actuaciones de transformación urbanística y en las edificatorias”, que,
aunque no sea el título del capítulo sí lo es del artículo y es de lo que trata
el capítulo.
La Ley parece considerar al promotor no propietario en la
iniciativa pública, no como iniciativa privada. Pero muchas leyes autonómicas
consideran al empresario no propietario promotor de la urbanización en iniciativa
privada.
En resumen, la sentencia legitima a los particulares no propietarios para promover la ordenación, y entendemos que también la ejecución, en actuaciones que no sean de transformación urbanística o edificación, como es la instalación de infraestructuras energéticas en suelo rural.
Pero una lectura a contrario o por implicación lleva a negar
a los particulares no propietarios (el llamado agente urbanizador) una
iniciativa en el planeamiento o ejecución por iniciativa privada (aunque sí
podría tenerlo en la iniciativa pública). Ningún problema presenta para la
legislación madrileña donde el agente urbanizador privado no propietario se
configura como un concesionario de la ejecución pública, pero sí para aquellas
legislaciones autonómicas, bastantes, que contemplan a particulares no propietarios
en la iniciativa privada de la ordenación y ejecución.
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