EL VALOR DEL SUELO SIN APROVECHAMIENTO LUCRATIVO EN FUNCIÓN DEL APROVECHAMIENTO LUCRATIVO DEL ENTORNO

 

Con arreglo al artículo 37.1 TRLS15:

“Para la valoración del suelo urbanizado que no está edificado, o en que la edificación existente o en curso de ejecución es ilegal o se encuentra en situación de ruina física:

a) (…) Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, se les atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido."

El art. 21 del Reglamento de Valoraciones expone la fórmula para determinar la edificabilidad media del ámbito espacial homogéneo.

La fórmula citada tiene un divisor en el que se resta, a la superficie de suelo del ámbito espacial homogéneo, en metros cuadrados, la superficie de suelo dotacional público existente en el ámbito espacial homogéneo ya afectado a su destino, en metros cuadrados. Esto es, no se tiene en cuenta en la superficie a considerar la afectada a un destino público, lo que confirma la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2013 (RC 312/2012), la cual sentó la siguiente doctrina:

“Es evidente, de no ser por el planteamiento de la parte, sería innecesaria toda mención a ello, que en esta primera parte de la fórmula (dividendo/numerador) solo se computan parcelas del Ámbito Espacial Homogéneo con edificabilidad reconocida en la ordenación urbanística, es decir, los usos y sus respectivas intensidades asignadas al suelo y que son susceptibles de aprovechamiento y ejercicio privados. Así, es de resaltar cómo el artículo 20.3 del RV alude a "terrenos que no tiene asignada edificabilidad o uso privado", en clara referencia al aprovechamiento privativo. Esos son los únicos que se pueden cuantificar para su conversión en valores abstractos susceptibles de ser atribuidos a suelos que no tienen asignada edificabilidad en la ordenación urbanística y que, o no se computan o necesariamente aparecerán computados como "0". Es incorrecto por tanto el planteamiento de la parte actora en orden a que la fórmula detrae (de su divisor/denominador) la superficie de suelo dotacional ya adquirido y afectado a su destino -SD- cuando, por el contrario, no lo hace (la detracción) en su dividendo/numerador y respecto de la edificabilidad ya materializada.

Lógicamente, y analizando ya la segunda parte de la fórmula (divisor/denominador) esa media de edificabilidades homogeneizadas ha de ser dividida por la superficie del Ámbito Espacial Homogéneo (SA) descontándose la superficie de suelos dotacionales ya existentes y afectados a su destino (SD) y cuyo uso se pretenda mantener. Si no se hiciese así, tal y como postula el Ayuntamiento de Valencia, el resultado no sería otro que el atribuir edificabilidad a los suelos de dominio público ya existentes, actuación claramente contraria a derecho. En definitiva, en el divisor/denominador debe constar únicamente la superficie del Ámbito Espacial Homogéneo que es susceptible de aprovechamiento lucrativo.

Como consecuencia de todo lo anterior puede decirse que la finalidad de la fórmula de cálculo de la edificabilidad media en el Ámbito Espacial Homogéneo no es otra que el cálculo del aprovechamiento patrimonializable de terrenos que no lo tienen asignado por el planeamiento -atribución efectiva de usos e intensidades susceptible de adquisición privada-, es decir, la misma finalidad que la perseguida por el artículo 29 de la Ley del Suelo y Valoraciones 6/1998. La diferencia existente entre ambos preceptos radica en que mientras en el artículo 29 de la Ley 6/1998 se atendía al aprovechamiento resultante de la media ponderada de los aprovechamientos, referidos al uso predominante, del polígono fiscal en que a efectos catastrales estuviese incluido el terreno, en el artículo 24.1 del TRLS 2/2008 y en el artículo 21 del RV se alude a la edificabilidad media del ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías el planeamiento haya incluido a los terrenos, atendiendo al uso mayoritario”.

Lo ratifican las Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de abril de 2016 (RC 884/2014) y 27 de enero de 2017 (RC 2053/2015), que, con cita de la sentencia de 26 de mayo de 2015 (RC 1274/2013), pues “Para el cálculo del aprovechamiento de cada uno de estos sectores, se excluirán las superficies destinadas a usos no susceptibles de apropiación privada: viales y dotaciones públicas”.

Igualmente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2021 (RC 77/2021), declara:

“Por lo demás, este criterio se mantiene en la sentencia del Pleno de esta Sala de 10 de diciembre de 2013 (rec. 5170/2010), en relación con la fórmula establecida en el art. 21 del Reglamento de Valoraciones, cuando señala que, computándose en el dividendo solo parcelas con una edificabilidad reconocida en la ordenación urbanística, en el divisor ha de descontarse la superficie de suelos dotacionales ya existentes y afectados a su destino y cuyo uso se pretenda mantener. Si no se hiciese así, el resultado no sería otro que el atribuir edificabilidad a los suelos de dominio público ya existentes, actuación claramente contraria a derecho, razonando que: "Como se ve, en su numerador/dividendo, la fórmula descrita no es otra cosa que la media de las edificabilidades de las distintas parcelas integradas en el Ámbito Espacial Homogéneo (Ei), ponderada tanto por la superficie de cada una de ellas (Si) como por el coeficiente que representa el valor de repercusión del suelo de cada parcela (VRSi) respecto del valor de repercusión del suelo correspondiente al uso de que se trate a efectos de comparación con otros usos (VRSr = el uso mayoritario o característico: el de mayor edificabilidad) - VRSi/VRSr-. Esta previsión es la clara consecuencia de que el valor económico del suelo de cada una de las parcelas puede ser diferente y por ello se exige la homogeneización con esos coeficientes de ponderación.

Es evidente y, de no ser por el planteamiento de la parte, sería innecesaria toda mención a ello, que en esta primera parte de la fórmula (dividendo/numerador) solo se computan parcelas del Ámbito Espacial Homogéneo con edificabilidad reconocida en la ordenación urbanística, es decir, los usos y sus respectivas intensidades asignadas al suelo y que son susceptibles de aprovechamiento y ejercicio privados. Así, es de resaltar cómo el artículo 20.3 del RV alude a "terrenos que no tiene asignada edificabilidad o uso privado", en clara referencia al aprovechamiento privativo. Esos son los únicos que se pueden cuantificar para su conversión en valores abstractos susceptibles de ser atribuidos a suelos que no tienen asignada edificabilidad en la ordenación urbanística y que, o no se computan o necesariamente aparecerán computados como "0". Es incorrecto por tanto el planteamiento de la parte actora en orden a que la fórmula detrae (de su divisor/denominador) la superficie de suelo dotacional ya adquirido y afectado a su destino -SD- cuando, por el contrario, no lo hace (la detracción) en su dividendo/numerador y respecto de la edificabilidad ya materializada.

Lógicamente, y analizando ya la segunda parte de la fórmula (divisor/denominador) esa media de edificabilidades homogeneizadas ha de ser dividida por la superficie del Ámbito Espacial Homogéneo (SA) descontándose la superficie de suelos dotacionales ya existentes y afectados a su destino (SD) y cuyo uso se pretenda mantener. Si no se hiciese así, tal y como postula el Ayuntamiento de Valencia, el resultado no sería otro que el atribuir edificabilidad a los suelos de dominio público ya existentes, actuación claramente contraria a derecho. En definitiva, en el divisor/denominador debe constar únicamente la superficie del Ámbito Espacial Homogéneo que es susceptible de aprovechamiento lucrativo...

De esta manera, mediante la aplicación de esta fórmula, a las parcelas dotacionales en suelo urbanizado les corresponderá una edificabilidad, a los solos efectos de su valoración, muy semejante o análoga a la de las parcelas edificables próximas que estén integradas en el mismo Ámbito Espacial Homogéneo, lográndose así un equilibrio más justo en la distribución de beneficios y cargas al comparar las parcelas con edificabilidad asignada (edificables) y las que no la tienen asignada ( dotacionales ) integradas en el mismo Ámbito Espacial Homogéneo."

A tal efecto ha de entenderse, en contra de lo sostenido por el Ayuntamiento recurrente, que la afectación al destino dotacional público viene impuesta por la correspondiente determinación del plan urbanístico, que sujeta y limita la superficie a dicho destino dotacional e impide cualquier aprovechamiento de su propietario para otros usos y concretamente el urbanístico que se trata de determinar.

En conclusión, a los efectos de la expropiación, habrá de estarse, como se ha dicho antes, al aprovechamiento, que teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes, se reconozca por la ordenación urbanística como susceptible de patrimonialización o que efectivamente se ha patrimonializado, que es el que representa el sacrificio patrimonial equivalente para el propietario del terreno expropiado, que no tiene atribuido un aprovechamiento urbanístico y que no puede verse obligado a soportar un sacrificio superior.

CUARTO.-

Por todo lo expuesto y dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión ha de entenderse que, a los efectos de la expropiación, para el cálculo de la edificabilidad media, ex artículo 24.1.a) del TRLS (RCL 2015, 1699) 2008 (actual 37.1.a) TRLSRU 2015), en el supuesto de suelos urbanizados sin aprovechamiento específico, habrá de estarse al aprovechamiento del ámbito espacial homogéneo que, atendido el proceso de urbanización que en cada caso se haya seguido, se plasme y reconozca en la ordenación urbanística como susceptible de patrimonialización o que efectivamente se haya patrimonializado, que es el que representa el sacrificio patrimonial equivalente para el propietario del terreno expropiado, que no tiene atribuido un aprovechamiento urbanístico y que no puede verse obligado a soportar un sacrificio superior”.

De nuevo sobre el ámbito espacial homogéneo

 

Al llamado ámbito espacial homogéneo, o entorno a tener en cuenta cuando el terreno a valorar carece de uso lucrativo, ya nos hemos referido anteriormente.

Pues bien, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de enero de 2017 (RC 1998/2015) incide de nuevo en la determinación de este concepto, que no debe confundirse con delimitaciones espaciales del planeamiento o el Catastro.

En esta línea, nos ilustra del siguiente modo:

A título de ejemplo y citando las más recientes: sentencia 2.088/16, de 27 de septiembre (casación 3069/14 ), en la que, en relación con el ámbito espacial homogéneo, se dice que <<se trata de un concepto jurídico indeterminado que acoge el Legislador de 2007, frente al ámbito geográfico establecido en el artículo 29 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones que lo refería al polígono fiscal. La nueva legislación deja más margen de interpretación porque no remite la delimitación espacial a cualquiera de los que se establezca por el planeamiento o la norma catastral. Por ello deberá determinarse en cada caso la delimitación geográfica de características homogéneas, es decir, de iguales caracteres o de elementos iguales , como se define por el Diccionario, en suma, de determinaciones urbanísticas. Pero esa delimitación ha de aparecer suficientemente motivada, tomando en consideración que en la determinación concreta que en cada caso se haga de ese ámbito habrá de tenerse en cuenta una identidad de determinaciones urbanísticas>>; o, la sentencia 2574/16, de 12 de diciembre (casación 1821/15 ), que, en similares términos, afirma que la nueva normativa (a partir de la Ley 8/07) <<acude ahora al concepto jurídico indeterminado de ámbito espacial homogéneo, que ha de concretarse en función de los usos y tipología de las edificaciones, porque son esa uniformidad en el destino de los terrenos los que aconsejan extender a terrenos sin aprovechamiento en el planeamiento el aprovechamiento que previsiblemente habría conferido el planificador, caso de no haberse destinado los terrenos a dotaciones públicas sin adscripciones a unidades de actuación . Así pues, será el uso y la tipología, dentro del mismo, el que determinará la configuración del ámbito espacial homogéneo, porque serán esas determinaciones a las que deba aplicarse unas mismas normas de edificación . Y esas condiciones deberán ser tenidas en cuenta en cada caso concreto, de ahí que el Legislador haya dejado al interprete determinar en cada caso el concreto ámbito espacial que reúne esas condiciones, haciendo abstracción tanto de los criterios espaciales que utiliza la normativa catastral e incluso la misma normativa urbanística . Y así ha venido a configurar el concepto el artículo 20.3º del Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre al declarar que "se entiende por ámbito espacial homogéneo, la zona de suelo urbanizado que, de conformidad con el correspondiente instrumento de ordenación urbanística, disponga de unos concretos parámetros jurídico-urbanísticos que permitan identificarla de manera diferenciada por usos y tipologías edificatorias con respecto a otras zonas de suelo urbanizado, y que posibilita la aplicación de una normativa propia para su desarrollo.">>.Ese criterio de la Sala de Baleares, que no compartimos (como tampoco la incorrecta valoración del arbolado, improcedente en la valoración del suelo en situación de urbanizado sin edificación, extremo no cuestionado en ningún momento), fue el utilizado -aunque en la sentencia se diga que, cuando la ordenación urbanística no detalla en relación a un suelo determinado, cuál ha de ser su concreto ámbito espacial homogéneo, <<como es el caso, la concreción de esos ámbitos espaciales y tratarse de un concepto jurídico indeterminado el Jurado deberá definir ese ámbito espacial homogéneo partiendo de la normativa urbanística de Valldemossa>> - al identificar ese ámbito espacial homogéneo con el área homogénea 2 del planeamiento de Valldemossa (casco antiguo con mantenimiento de volumetría) que es <<el área en donde se integran todos los terrenos lucrativos que afectan al conjunto de la Cartoixa y sus alrededores, pues no hay que olvidar que ese conjunto monumental es un Bien de Interés Cultural, absolutamente relevante y digno de protección, de forma que merece una consideración especial y singularísima, sobre el resto del núcleo urbano de Valldemossa>>, con clara infracción del principio de equidistribución de beneficios y cargas al hacer recaer, con carácter exclusivo, sobre el expropiado las consecuencias negativas de haber incluido su suelo en un sistema local (ELP-07), establecido en beneficio de la Cartuja y, consiguientemente del casco antiguo, con la finalidad de preservar sus aledaños de la acción urbanizadora, y que, como tal, han de ser también soportadas por la comunidad que queda beneficiada con dicho ELP-07.Incurre, pues, la Sala en un error jurídico al interpretar el concepto de ámbito espacial homogéneo del art. 24.1 TRLS 2008 (que no puede venir determinado por el planeamiento) , lo que no cabe confundir con la concreción física -en cada caso- de ese concepto jurídico indeterminado, cuestión fáctica a determinar por el órgano de instancia sobre la base del acervo probatorio que disponga y que, en este caso, no podría haberse revisado desde el momento en que se inadmitió el motivo en el que se denunciaba la valoración arbitraria e ilógica de la prueba.

De nuevo sobre el aprovechamiento del entorno en terrenos sin uso lucrativo

 

Como ya hemos comentado en alguna otra ocasión, cuando un terreno concreto afectado por la expropiación carece de un aprovechamiento urbanístico determinado, hay que atender al aprovechamiento medio del entorno, en los términos definidos por la legislación aplicable.

Sobre este tema, recapitula la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 2015 (RC 4321/2012), ponente Excmo. Sr. Diego CÓRDOBA CASTROVERDE:

"Este Tribunal Supremo, ya desde su sentencia de STS, Sala Tercera, Sección 6ª, de 11 de Octubre del 2011 (Recurso: 1596/2008 ) y con una jurisprudencia reiterada desde entonces, ha señalado, respecto a la correcta interpretación y aplicación del art. 29 de la Ley 6/1998 , que " Llegados a este punto y para dejar nítidamente perfilado el significado y alcance del art. 29 LSV , es necesario destacar que esta disposición no es aplicable si el uso predominante en el polígono fiscal tiene carácter no lucrativo. Así, el valor de las fincas situadas en un polígono fiscal cuya superficie es destinada mayoritariamente a viales o a dotaciones públicas no puede ser calculado mediante el art. 29 LSV , incluso si en dicho polígono fiscal hay, como excepción a la pauta general, algunos usos susceptibles de apropiación privada. La razón tiene que ver con lo arriba señalado a propósito del antiguo criterio jurisprudencial de "las fincas representativas del entorno": la razón por la que el aprovechamiento a efectos valorativos es sólo el referido al uso predominante es precisamente que éste representa el destino principal de la zona y, por consiguiente, es racional en términos económicos utilizarlo para valorar las fincas allí situadas. Por el contrario, valorar una finca a partir de un aprovechamiento que no refleja lo predominante en el entorno conduciría a resultados carentes de justificación económica y, por ello mismo, arbitrarios. Del mismo modo que la Administración no puede pretender que el valor de las fincas dependa del uso no susceptible de apropiación privada -es decir, no lucrativo- que el planificador ha atribuido a la zona, tampoco pueden los propietarios afectados pretender que el aprovechamiento a efectos valorativos de sus fincas sea ajeno a aquél que es representativo o predominante en el entorno.

Este supuesto extremo no está contemplado por el art. 29 LSV y, así las cosas, el aprovechamiento a efectos valorativos sólo puede ser hallado regresando a la mencionada jurisprudencia sobre "las fincas representativas del entorno". El entorno a tomar en consideración será más o menos amplio dependiendo del grado de dificultad para determinar qué es lo representativo. Tan es así que, como ya dijo la sentencia de esta Sala de 29 de noviembre de 2005 , en ausencia de un entorno adecuado cuyo aprovechamiento pueda ser razonablemente aplicado a la finca que se debe valorar, cabe tener en cuenta el aprovechamiento medio de todo el Plan General de Ordenación Urbana: a falta de otros datos, el único entorno representativo viene dado por todo el territorio comprendido en el planeamiento general. Este criterio ha sido más tarde reiterado por la sentencia de esta Sala de 21 de febrero de 2006 ".

Y en la STS de la Sala Tercera, Sección 6ª, de 24 de junio de 2013 (Rec. 5225/2010 ) afirmábamos ".... la imposibilidad de aplicar esta disposición cuando el uso predominante en el polígono fiscal no tiene carácter lucrativo, como es el caso que nos ocupa. Pues, en tales casos, el aprovechamiento urbanístico aparece desvirtuado por la presencia desproporcionada de un gran número de dotaciones públicas concentradas en un mismo polígono fiscal, de modo que sería contrario al principio de distribución de beneficios y cargas que el aprovechamiento y consiguientemente el valor de las fincas dependa del uso no susceptible de apropiación privada que el planificador ha atribuido a la zona, y tampoco sería lógico que tras descontar todas las superficies destinadas a dotaciones públicas su aprovechamiento se concentrase en la pequeña superficie a la que se le atribuye aprovechamiento lucrativo, infringiendo el art. 29 de la Ley 6/1998 en cuanto este no constituye el aprovechamiento urbanístico representativo o predominante" .