¿SE PUEDEN LIMITAR LAS LICENCIAS DE VTC? ANULACIÓN O RETROACCIÓN DE LA DENEGACIÓN

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2024 (RC 3380/2021) recoge lo dictaminado por la Sentencia de 8 de junio de 2023 dictada por el TJUE en el asunto C-50/21 y "Así pues, a tenor de lo decidido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y a los efectos de la resolución de este recurso conviene tener presente:

- la limitación genérica de autorizaciones VTC/Taxis en la proporción de 1/30 no vulnera el artículo 107 del TFUE porque no supone una ayuda implícita del Estado al sector del taxi;

- la limitación de autorizaciones en la mencionada proporción VTC/Taxis es contraria a la libertad de establecimiento del artículo 49 del TFUE salvo que se haya acreditado, por un lado, que la medida limitativa es apropiada o idónea para conseguir los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico, del espacio público y de protección del medio ambiente, y, por otro, que es proporcionada para alcanzar estos objetivos (apartados 94 a 100 de la sentencia)."

Ello lleva a anular la decisión de la Comunidad de Madrid de denegar más de 1000 licencias, pero ¿supone entonces su otorgamiento? No. El Alto Tribunal matiza su doctrina sobre la revocación de la denegación de pretensiones en vía administrativa que, en general, implica su estimación y no su retroacción para que la Administración pueda poner otras pegas.

Lo explica así (y esto es quizá lo más importante de la sentencia, pues puede aplicarse en otros ámbitos):

"Ahora bien, las circunstancias que concurren en el presente asunto hacen que dicha anulación del acto denegatorio no pueda suponer la concesión de las 1.000 autorizaciones VTC solicitadas por la mercantil recurrente y denegadas por la Administración de la Comunidad de Madrid. En efecto, la resolución denegatoria de la solicitud de 1.000 autorizaciones efectuada por Maxi Mobility Spain, tras referirse a la ya comentada previsión del artículo 181.3 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres respecto a la posibilidad de denegar nuevas autorizaciones VTC cuando la relación entre las existentes en el territorio de la Comunidad Autónoma donde pretendan establecerse y los vehículos de transporte público sea superior a 1/30, añade lo siguiente:

"La existencia de esta circunstancia que impide la concesión de nuevas autorizaciones de esta clase es el motivo por el que, aun cuando la solicitud no reúne los requisitos exigidos por la legislación específica para su tramitación y no se acompaña de la preceptiva documentación, el interesado no ha sido requerido para que, conforme a lo previsto en el artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, subsanara la misma, pues en todo caso, teniendo en cuenta lo que antecede, por parte de la Dirección General de Transportes se iba a proceder a su denegación."

Esto es, ante la existencia de una causa legal de denegación puramente numérica y que no precisa de valoración alguna, sino que sólo requiere constatar su concurrencia -que ninguna de las partes niega- la Administración procede a denegar la solicitud sin siquiera requerir la subsanación de las deficiencias y omisiones de la solicitud ni, por tanto, valorar el cumplimiento de los requisitos legales requeridos para la concesión de las autorizaciones.

La sentencia recurrida ya advertía que en las resoluciones administrativas:

"[...] además de motivarse la denegación de lo solicitado por razones de proporcionalidad, al existir limitaciones legales al otorgamiento de nuevas autorizaciones de VTC, lo cierto es que también dijo la Administración ahora demandada que la solicitud formulada no reuniría los requisitos exigidos por la legislación específica para su tramitación y que, además, tampoco se habría acompañado la preceptiva documentación. Por consiguiente, una hipotética estimación del presente recurso nunca podría ser total respecto de las pretensiones ejercitada para la concesión de las autorizaciones solicitadas." (fundamento de derecho tercero)

Y la propia demandante en su suplico, consciente de que tal circunstancia impedía la concesión sin más de las autorizaciones por parte del tribunal contencioso, solicitaba que, tras la anulación de las resoluciones administrativas impugnadas se procediera

"[...] bien al reconocimiento del derecho a la recurrente cumpliendo el resto de requisitos reglamentarios, o subsididariamente, a que por la citada Administración tras los trámites reglamentarios correspondientes se le reconozca el derecho [...]."

Petitum que reitera en casación ante esta Sala una vez casada la sentencia impugnada.

Así pues, tras casar la sentencia de instancia, debemos retrotraer el procedimiento, para que la Administración de la Comunidad de Madrid se pronuncie sobre la solicitud de 1.000 autorizaciones formalizada el 20 de abril de 2018 con arreglo a la normativa vigente en su fecha, sin aplicar la limitación numérica 1/30 contemplada en el artículo 181.3 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y, tras la entrada en vigor del Real Decreto-ley 3/2018, a partir del 22 de abril de 2018, en el artículo 48.3 de la propia Ley. Retroacción que constituye una estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, al no reconocer sin más el derecho a obtener las autorizaciones aún condicionadas al cumplimiento de los requisitos como pide la recurrente.

Conviene señalar que esta retroacción no contradice la constante jurisprudencia de esta Sala sobre que la Administración no puede denegar una solicitud por determinadas causas de denegación y, si éstas son desvirtuadas por una resolución judicial, aducir posteriormente otras causas denegatorias alternativas, lo que podría derivar en una fraudulenta inejecución de las resoluciones judiciales adversas. Lo que separa el presente caso de la citada jurisprudencia es que aquí la Administración no examinó el cumplimiento por parte de la solicitud de los requisitos formales y materiales exigidos por el ordenamiento jurídico para la concesión de las autorizaciones, sino que se limitó a aplicar una causa impeditiva extrínseca puramente numérica que vedaba la concesión de cualquier autorización que incrementase el número de las ya otorgadas. Con independencia de la mayor o menor corrección del proceder de la Administración, no cabe duda de que no podría este Tribunal, actuando en instancia, otorgar las autorizaciones sin que la Administración comprobase el cumplimiento de los requisitos que la legislación exija para el otorgamiento de las autorizaciones solicitadas de acuerdo con la normativa aplicable en el momento en que se formalizó la solicitud. De ahí que proceda la retroacción del procedimiento a la Administración."

Se acabó el silencio positivo de las licencias

El artículo 23 del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas diversas sobre deudores hipotecarios, deudas de las entidades locales, fomento de la actividad empresarial y simplificación administrativa, publicado en el BOE el día 7 de julio, termina con el tradicional silencio positivo en las licencias urbanísticas.Dice así que "requerirán del acto expreso de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística" una serie de "actos de transformación, construcción y edificación y uso del suelo y el subsuelo", entre ellos "las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta".

Y, en consecuencia, "el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución expresa legitimará al interesado que hubiere deducido la solicitud para entenderla desestima por silencio administrativo".Se termina así con el tradicional régimen de silencio positivo de las licencias urbanísticas (es decir, que la falta de notificación de la resolución en plazo implica la concesión de la licencia), previo incluso a la generalización del silencio positivo administrativo en general a través de la modificación de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas por la Ley 4/1999, y la profundización en el silencio positivo por la llamada Ley Omnibus, consecuencia de la Directiva de servicios.Profundización en el silencio positivo que, aunque parezca contradictorio, es seguida por otros preceptos del mismo Real Decreto-ley 8/2011, en otras materias.

Es cierto sin embargo que, debido a la mención en la legislación urbanística de que en virtud del silencio no se pueden adquirir facultades contrarias al ordenamiento jurídico, la Jurisprudencia ha rechazado la obtención de licencias por silencio contrarias a la ley. Y, por ello, en esta materia el silencio positivo pone al beneficiario del mismo en una difícil tesitura.

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2009, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, fija como doctrina legal que el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1 b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística.

De este modo, en el ámbito urbanístico, el silencio positivo no da lugar, como en el régimen común, a un verdadero acto, que, de implicar alguna ilegalidad, debería a pesar de ello presumirse legal y, en su caso, recurrirse o procederse a la revisión de oficio por la Administración (arts. 43, 57 y 102 y siguientes de la Ley 30/1992).

Con independencia de la corrección de esta distinción, lo cierto es que tal concepción coloca al beneficiario del silencio, como decimos, en una difícil tesitura: ha conseguido la licencia, no procede recurrir contra la Administración, pero más tarde le pueden parar las obras e incluso ordenar su derribo por falta de licencia, por considerar que no debió entenderse que la había obtenido por silencio, al faltar determinados requisitos.

Es cierto pues que la nueva norma concede quizá una mayor seguridad jurídica (rúbrica del capítulo correspondiente del Real Decreto-ley) al interesado. Pero también es cierto que se perderá en agilidad. Ni siquiera en aquellos casos en que se pueda considerar evidente que la licencia solicitada era conforme a la normativa aplicable se podrá seguir adelante más que con la decisión expresa de la Administración o, tras un largo e inseguro proceso, de la Justicia.

Por otro lado, cabe también discutir el título competencial del Estado. La disposición final primera del Real Decreto-ley funda esta disposición en las competencias del Estado respecto de la igualdad en el ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes (a través del llamado estatuto básico de la propiedad inmobiliaria según el Tribunal Constitucional) y en las bases del régimen jurídico de la Administración (art. 149.1.1 y 18 de la Constitución). Personalmente, creo que las competencias estatales en materia urbanística deberían ser superiores a las que le reconoce la Constitución, tal y como la interpreta el Tribunal Constitucional desde su Sentencia 61/1997, pero, en los términos actuales, me parece dudoso que el silencio negativo en la materia constituya una condición básica de igualdad ni base del régimen jurídico de la Administración, pues generalmente se admite que el silencio positivo o negativo lo determine el poder competente en la correspondiente materia sustantiva.