Madrid no es tan verde como el Jurado de Expropiación pensaba

 

Frente a la última tendencia del Jurado Provincial de Expropiación de Madrid, valorando como regadío todo el suelo rústico de la Comunidad de Madrid, por una supuesta potencial conversión en regadío de los terrenos de secano, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha venido a rechazar tal infundado planteamiento.

Así, entre otras, la Sentencia de 19 de diciembre de 2014 (PO 627/2011) aclara la cuestión en su fundamento CUARTO:

“Como ha sido anticipado, en el primer motivo se aduce que al determinar el aprecio el órgano de tasación ha infringido el artículo 23, punto 1, letra a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo, que es nítido a la hora de fijar la forma en que debe valorarse el suelo rural: capitalización de la renta anual real o potencial de la explotación según el estado de dicho suelo en el momento al que se refiera la valoración. De esta forma, la resolución del Jurado se refiere a rentas reales diferenciando el precio del suelo entre labor secano y labor regadío y aplica estas segundas. Y ahí, según la recurrente, es donde radica el error, puesto que las rentas reales son las correspondientes al estado del suelo en el momento de la valoración, que era el de secano, o las potenciales del secano según los cultivos más representativos de la zona, , con lo que infringe la regla valorativa del artículo 23 mencionado. Como complemento de su razonamiento, para el caso de que se efectuara una valoración para suelo de labor de regadío, en ese caso, deberían descontarse los gastos e inversiones de transformación necesarias, aparte de acreditar la viabilidad técnica y económica de la transformación y de la necesidad de disponer de una concesión de agua.

Tenemos que dar la razón a la recurrente.

Del artículo 23.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008) resulta que cuando el suelo sea rural se tasará mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración. Hay que focalizar la atención en la expresión «según el estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración», que no significa otra cosa, pese a que de una lectura apresurada pudiera deducirse lo contrario, que la determinación de esas rentas deberá efectuarse conforme al estado de la explotación en el momento al que deba entenderse referida la valoración. El Tribunal Supremo, en la sentencia de 22 de junio de 2005 (Recurso de Casación núm. 3162/2002) entendió que la capitalización de rentas debía efectuarse por referencia al tipo de explotación que efectivamente se llevaba a cabo en la finca expropiada, si ello tenía lugar, y no por la que se podría obtener con una explotación adecuada o la que habitualmente se diese en la zona en fincas de las características similares a la que es objeto de la tasación en caso de efectiva explotación. Sin embargo, de acuerdo con la redacción del precepto mencionado, ese criterio ha sido modificado. En efecto, cuando los terrenos están siendo explotados, ha de valorarse la renta realmente obtenida y para el caso de que no sea así, esto es, cuando la tierra no se encuentra en explotación, puede optarse por la renta potencial del producto más rentable, atendiendo a los cultivos propios de la zona.

Pero, por el contrario, no es ajustado a derecho atender a un uso potencial que no es posible en el estado en que se encuentren los terrenos al momento de la valoración y mucho menos si no se acredita su viabilidad técnica, económica y jurídica. La viabilidad económica habría de quedar debidamente justificada, por ejemplo por el análisis de rendimientos esperados, determinando el Valor neto contable y la tasa de retorno del capital invertido, teniendo en cuenta y operando, desde luego, con las inversiones precisas de transformación, y sin olvidar que para el caso de regadío el uso de agua requiere una concesión administrativa”.

No hay responsabilidad patrimonial por aplicación de un criterio revisado judicialmente

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2015 (Recurso contencioso-administrativo 269/2014), niega la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, como titular del Jurado de Expropiación, al haber aplicado dicho órgano tasador un criterio de valoración corregido por resoluciones judiciales, toda vez que el acto administrativo era susceptible de los recursos procedieran en función de la cuantía, y el hecho de que no se pudiera obtener Sentencia del Tribunal Supremo no es contrario a la tutela judicial efectiva, que permite la limitación de los recursos por razón de la cuantía.

Nos dice, así, la Sentencia, en su FJ 3º, que “en este caso, que la parte trata conjuntamente con las demás resoluciones dictadas por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Burgos respecto de otras fincas expropiadas para la ejecución del mismo proyecto, los interesados dispusieron del correspondiente recurso en vía administrativa y jurisdiccional, que ejercitaron a su voluntad, obteniendo en todos los casos una respuesta contraria a sus pretensiones, lo que determinó la firmeza de las resoluciones del Jurado que afectaban a sus respectivas fincas o terrenos expropiados, quedando sujetos, por lo tanto a efectividad y ejecutividad de las mismas.
Tal situación de legalidad y efectividad de las respectivas resoluciones del Jurado no se altera por el hecho de que se produjeran a partir de julio de 2011, en vía de casación a la que acudieron otros expropiados y respecto de otras fincas, un importante número de sentencias del Tribunal Supremo que, corrigiendo el criterio de la Sala de instancia, entendió de aplicación al caso la denominada doctrina de los sistemas generales a efectos de valoración del suelo como urbanizable, pues, por la propia naturaleza y alcance de los actos impugnados a que antes nos hemos referido, tales sentencias dictadas en casación solo producen efectos entre las partes (Art. 72.1 LJCA) y en ningún caso suponen la revisión de las sentencias de instancia dictadas en otros procesos ni afectan a la cosa juzgada derivada de las mismas, ni en consecuencia a la legalidad de aquellos actos administrativos firmes por haberse confirmado por la jurisdicción o, en su caso, por no haberse impugnado.
Esta situación jurídica consolidada tampoco puede ser revisada mediante el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, que tiene como presupuesto esa previa declaración de ilegalidad del acto administrativo causante y que no constituye ni puede sustituir los medios de impugnación establecidos en el ordenamiento jurídico y tampoco abrir una nueva vía de revisión cuando se han agotados aquellos, invocando, como se hace en este caso, vicios o motivos de ilegalidad del acto causante cuando no se trata de la impugnación del mismo sino exclusivamente de una reclamación de responsabilidad patrimonial”.

Añade, después, en su FJ 4º, que “Tal planteamiento no podemos compartirlo, pues parte, como presupuesto, de atribuir a las referidas sentencias dictadas en casación un efecto que no tienen respecto de las resoluciones del Jurado de Expropiación de las que traen causa las reclamaciones, cuando alega en la demanda que tales sentencias ponen de manifiesto "la ilegalidad de la totalidad de las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Burgos emitidas con ocasión del citado procedimiento expropiatorio" y añade, más adelante, que tales resoluciones "son contrarias a derecho o no ajustadas al ordenamiento jurídico, como declara el Tribunal Supremo con ocasión de múltiples sentencias dictadas sobre fincas afectas al mismo procedimiento expropiatorio". Y es que, como hemos señalado antes, las citadas sentencias del Tribunal Supremo dictadas en casación, se refieren a otras fincas expropiadas y sus efectos solo alcanzan a las partes y fincas objeto de dichos recursos, sin que produzcan efectos en las situaciones jurídicas firmes, relativas a otras fincas expropiadas, plasmadas en resoluciones del Jurado de Expropiación, plenamente eficaces y ejecutivas, de manera que no puede referirse el conocimiento de la ilegalidad del daño producido por la resolución del Jurado a su declaración por las sentencias de casación, pues estas en modo alguno contienen tal declaración ni podían contenerla.
La consecuencia inmediata es la confirmación del criterio seguido en el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado en cuanto a la extemporaneidad de la reclamación o reclamaciones formuladas, pues, descartadas las fechas de conocimiento de las sentencias de casación dictadas por el Tribunal Supremo como dies a quo en el cómputo del plazo establecido en el art. 142 de la Ley 30/92 , el mismo habría de situarse en la fecha de conocimiento de las respectivas resoluciones del Jurado de Expropiación o, en su caso, de las sentencias que desestimaron los correspondientes recursos frente a las mismas, fechas que, como se refleja en las actuaciones, determina que la presentación de las reclamaciones administrativas en junio de 2012 resulte extemporánea, al haber transcurrido el plazo de un año establecido al efecto”.

Finalmente, para no eludir el fondo del asunto por la prescripción, el TS, en el FJ 5º, añade: “para no dejar sin respuesta dicho debate procesal, conviene señalar que, como ya hemos expuesto al principio y según resulta del planteamiento de la parte, se pretende el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración esgrimiendo, como título de imputación, la ilegalidad de las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación, de manera que el primer requisito, para que esa responsabilidad sea exigible, es que tal título de imputación exista, lo que no ocurre en este caso, pues, como ya hemos señalado reiteradamente, en ningún momento se ha declarado la ilegalidad de tales resoluciones, ya que la misma no resulta de las sentencias dictadas en casación que en nada les afectan y tampoco puede declararse en este procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial en razón de unos vicios o defectos de las resoluciones del Jurado invocados fuera de lugar y que, en su caso, debieron hacerse valer en la impugnación de tales resoluciones y estar a su resultado.
Sin título de imputación no hay responsabilidad patrimonial, no obstante y por dar respuesta a la parte, no está demás añadir que, aun en los casos de existencia del título invocado, el nacimiento de la responsabilidad patrimonial exige la concurrencia de los demás requisitos establecidos al efecto y entre ellos y de manera fundamental el de la antijuridicidad del daño, entendida como lesión que el perjudicado no esté obligado a sufrir, que no se refiere a la conducta del sujeto agente administrativo que la lleva a efecto sino a la falta de justificación del daño, es decir, a la inexistencia de una causa legal que legitime la lesión patrimonial del particular e imponga al mismo el deber de soportarla. Así resulta del art. 141 de la Ley 30/92, según el cual, solo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. A tal efecto son variadas las causas que pueden justificar el deber de soportar la carga, limitación o lesión de que se trate, refiriéndose la sentencia de 13 de enero de 2000 , a título de ejemplo, a la existencia de un contrato incumplido, la ejecución forzosa de actos administrativos o de resoluciones judiciales firmes.
Pues bien, en este caso y como ya se ha razonado antes, las resoluciones administrativas a las que la parte imputa el daño, son resoluciones firmes e incluso, en su caso, confirmadas por sentencia judicial también firme, que como tales despliegan sus efectos y obligan al interesado a estar a su contenido, por lo que tiene el deber de soportar el resultado derivado de tales resoluciones.
En consecuencia, tampoco las alegaciones de fondo formuladas en la demanda pueden acogerse y, por el contrario, también por las razones expuestas el recurso debe desestimarse”.

La vinculación de las Hojas de Aprecio: cuantía total y partidas independientes pero no cálculos para ello.

 

Las valoraciones contenidas en las hojas de aprecio de las partes tienen una gran relevancia puesto que vinculan a las partes y determinan el ámbito dentro del cual puede el Jurado de Expropiación u órgano tasador autonómico, y luego el tribunal contencioso-administrativo, fijar el justo precio de los bienes o derechos expropiados. Esta adecuación entre las pretensiones valorativas deducidas en vía administrativa, mediante la correspondiente hoja de aprecio, y la pretensión o valoración que pueda formularse en vía contencioso-administrativa y aceptarse o no en la sentencia, puede ponerse en relación con el carácter revisor del orden jurisdiccional contencioso-administrativo y la vinculación derivada de las propias declaraciones de los interesados. Esto es, se sustenta en una fundamentación jurídico-procesal y también responde a una razón de Derecho material.

Con carácter general, la vinculación que produce la hoja de aprecio, es global, referida a la cuantía total, que ha de ser respetada luego, aunque sí pueda variarse la importancia de las distintas partidas. Ahora bien, también se ha reconocido la vinculación de las hojas de aprecio respecto de partidas concretas cuando corresponden a conceptos independientes. Pero si la cuantía de las distintas partidas sólo vincula cuando respondan a conceptos claramente diferentes, lo que siempre vincula son las partidas o conceptos en sí mismos, siendo reiterados los pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre la vinculación de las hojas de aprecio acerca de los conceptos indemnizables.

Pues bien, terciando en este debate, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 2015 (RC 4321/2012), ponente Excmo. Sr. Diego CÓRDOBA CASTROVERDE, declara que “las partes quedan vinculadas a la cantidad total solicitada como justiprecio en sus hojas de aprecio y a los importes solicitados por cada uno de los conceptos autónomos con sustantividad propia que integran el justiprecio, pero no respecto de aquellos elementos de cálculo que se utilizan para determinar el valor tales conceptos. Y en este caso, la cuestión debatida se centraba en el valor del suelo expropiado, de modo que la determinación de la superficie patrimonializable, en función de la necesidad de realizar o no cesiones por la condición de solar del suelo expropiado, se configuraba como un elemento más para el cálculo del valor suelo expropiado que se reclamada, pero que no constituía un concepto autónomo con sustantividad propia respecto del valor del suelo, por lo que la superficie patrimonializable utilizada en la hoja de aprecio no resultaba vinculante para la parte…”.

En esta línea, la Sentencia de 14 de septiembre de 2015 (RC 2657/201) del mismo ponente, nos dice:

"la edificabilidad aplicable a los efectos de valorar el terreno expropiado formaba parte del debate de instancia y el tribunal no está vinculado más que por la cantidad máxima solicitada como pretensión. De modo que formando parte del debate en la instancia la edificabilidad aplicable al caso, no incurrió en incongruencia ni está obligado a conceder a las partes un trámite específico de alegaciones para aplicar la edificabilidad que considere procedente conforme a derecho, aunque ésta no coincida exactamente con lo solicitado por las partes sin generar por ello indefensión ni alterar los términos del debate..
Es más, este Tribunal ya ha tenido ocasión de señalar en su STS, Sala Tercera, sección 6º, de 21 de mayo de 2013 (rec. 3405/2010 ), que el Tribunal no está vinculado por la petición realizada por la parte en su hoja de aprecio o en la demanda en relación con el aprovechamiento o edificabilidad aplicable, por entender que "... el aprovechamiento urbanístico no tiene sustantividad propia a efectos valorativos para considerarlo concepto indemnizable, pues no se trata propiamente de un bien o derecho, ni tampoco de un interés patrimonial legítimo susceptible de ser indemnizado de forma autónoma pues el aprovechamiento urbanístico desde la perspectiva patrimonial está siempre vinculado a un suelo determinado al que proporciona un mayor o menor valor. Desde esta perspectiva, que es la que nos interesa a los efectos del justiprecio, constituye un elemento normativo de cálculo del valor del suelo expropiado en los casos en los que esté clasificado como urbanizable o urbano, como también son elementos de cálculo el valor de repercusión o los costes de urbanización, cuya fórmula de determinación es variable y difícil de precisar en numerosas ocasiones. La vinculación que se deriva de la propuesta contenida en la hoja de aprecio no alcanza a esos elementos de cálculo que pueda utilizar la parte para determinar el valor del bien o derecho expropiado en la cantidad que reclama, ya que tales elementos cumplen una función de justificación de la valoración pero no constituyen por sí mismos una valoración del bien expropiado. Además ese nivel de concreción respecto de los elementos de cálculo no se deduce de los términos del art. 29 de la Ley de Expropiación Forzosa , que se limita a exigir al propietario que concrete el valor en el que estime el objeto que se expropia, si bien puede aducir cuantas alegaciones estime pertinentes, entre las que lógicamente podrán contenerse los elementos de cálculo utilizados para fijar aquel valor, pero sin que éstas últimas le vinculen. Sostener lo contrario conduce además a resultados injustos, pues proporciona ventaja al que se limita en la hoja de aprecio a interesar un tanto alzado por cada bien o derecho expropiado, sin facilitar las razones de cálculo que justifican las cantidades solicitadas. La congruencia derivada del principio de vinculación de la hoja de aprecio ha de limitarse pues a las cantidades que se solicitan y a las diversas partidas indemnizatorias que las justifican, identificadas con los bienes o derechos expropiados o con los perjuicios que se derivan de la expropiación, sin que el aprovechamiento urbanístico esté incluido en ninguno de estos conceptos ". Y esta misma línea argumental sirve ahora para rechazar que se incurra en indefensión si ante la controversia surgida en torno a la edificabilidad aplicable el tribunal se aparta de la concretamente solicitada por las partes en litigio y decide aplicar una diferente, respetando claro está, que la cantidad resultante de la aplicación de tales coeficientes no superen los límites cuantitativos solicitados como pretensión".

El TC declara la inconstitucionalidad del límite al valor agrourbano

 

La Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de septiembre de 2014, que resuelve los recursos de inconstitucionalidad contra la Ley de Suelo de 2007, y Texto Refundido de 2008, confirma, en general, el texto legal, con una sola excepción: el límite del 200% para valorar el factor de localización en suelo rural (art. 23.1 a) tercer párrafo del texto refundido), el llamado valor "agrourbano".

A este respecto, el art. 22.1 a) tercer párrafo de la Ley de 2007, posteriormente 23.1 a) tercer párrafo TRLS08, señala que “el valor del suelo rural así obtenido podrá ser corregido al alza hasta un máximo del doble en función de factores objetivos de localización, como la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico, cuya aplicación y ponderación habrá de ser justificada en el correspondiente expediente de valoración, todo ello en los términos que reglamentariamente se establezcan”.

El Tribunal Constitucional parte de reiterada doctrina constitucional en el sentido de que "la Constitución no exige... que la indemnización correspondiente por la privación de bienes y derechos sea equivalente al valor de mercado de estos"; y, en general, mantiene la validez de las normas de valoración del Texto Refundido si bien recuerda que "esta conclusión no cierra en modo alguno el paso a ulteriores pretensiones de los particulares ante la jurisdicción ordinaria, si estimaran que la concreta aplicación de los criterios de valoración lesiona sus derechos".

Pero sí anula la limitación al doble del alza del valor del suelo rural. Dice así que se "incorpora un tope máximo que no se halla justificado, que puede resultar inadecuado para obtener en esos casos una valoración del bien ajustada a su valor real y que, en consecuencia, puede impedir una determinación de la indemnización acorde con la idea del proporcional equilibrio" que sí juzga necesario para respetar la garantía del art. 33.3 CE.

Esta limitación del doble es ahora considerada inconstitucional, pues supone un obstáculo excesivo al justo precio. Sin dicho límite y sin ningún otro límite, se abre, en principio, la vía para que el suelo rural goce de una valoración adecuada y sin cortapisas en sede expropiatoria. Pero ¿qué se debe valorar?

Téngase en cuenta que la norma que se mantiene (únicamente se anula la limitación indicada) queda sometida a la cautela legal de que no pueden considerarse expectativas de edificabilidad no plenamente realizadas (art. 23.2 TRLS08), teniendo en cuenta que para la Ley la previsión de edificabilidad no integra el derecho de propiedad hasta la realización material de la edificación (art. 7.2).

A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2001 (Ar. 9179) entiende que estimar este valor agrourbano “no es aplicar expectativas urbanísticas en sentido estricto y propio, sino tomar en consideración el hecho de la proximidad a centro urbano para fijar un justiprecio que, en lo posible, se aproxime al valor real”.

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de julio de 1995 (Rec. 1455/93 s. 1ª) declaró que "al tratarse de suelo con la clasificación de no urbanizable... no es posible, salvo en casos muy excepcionales entre los que no se encuentra el que nos ocupa, tomar en consideración rendimientos que tengan relación directa o indirecta con la posible utilización urbana de los terrenos. Cuestión distinta es tomar en consideración la cercanía de una finca con un gran núcleo de población o con importantes vías de comunicación a los efectos de la posible incidencia que estas circunstancias pudiesen tener para elevar el valor en venta en el mercado de la finca en cuestión, pero no las expectativas urbanísticas de un terreno que por su calificación en los instrumentos de planeamiento no tiene". La Sentencia del mismo Tribunal de 7 de octubre de 1998 (Rec. 1701/95 s. 4ª, RJCA 1998\3696) apunta que “en el informe recogido en el aludido recurso, que además ha sido aportado a otros muchos recursos de esta Sala, se destaca el valor agrourbano de las fincas superior al valor meramente agrícola, que no se rige únicamente por posibles rendimientos agrícolas o ganaderos sino que por lo general por estar situadas en zona de los alrededores de Madrid, que al igual que cualquier núcleo de población importante, son tomadas como inversiones de futuro, lo que condiciona el mercado al alza” (teniendo en cuenta, pues, algo distinto del puro valor de explotación agrícola por la mera facilidad de transporte).

Desde luego, mucho más críticos que la Sentencia con el régimen de valoraciones de la Ley, por vulnerar la exigencia de una indemnización proporcionada y el principio de indemnidad, son los votos particulares que se adjuntan a la misma. Probablemente más fundamentados que la tesis mayoritaria, pero que quedan en minoría.

La Sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Ley del Suelo

 

La Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de septiembre de 2014 analiza los recursos de inconstitucionalidad contra la Ley estatal de Suelo de 2007 y el posterior Texto Refundido de 2008, incluyendo ya la redacción conferida por la Ley 8/2013, que contuvo una tibia contrarreforma de la Ley que comentamos en su día.

De hecho, podemos destacar que es precisamente por la Ley 8/2013 por lo que el Constitucional desestima los recursos que tachaban la normativa impugnada "por entender que invade competencias urbanísticas autonómicas al imponer un modelo determinado de ejecución urbanística que se caracteriza por la preferencia, en primer término, por la ejecución pública y, en segundo término, por el agente urbanizador". Así, a nuestro juicio, tras la reforma operada por la Ley 8/2013 quedaba más clara la neutralidad en este punto de la Ley estatal, e incluso la existencia de unas facultades de promoción del planeamiento y de la gestión por los propietarios (que forma parte del estatuto básico de la propiedad urbana más allá de unas meras expectativas, siendo cercanas al derecho eventual), aunque cedan cuando exista una actuación pública.

Y es que, como señala la Sentencia, "es indudable que, tras la reforma, el precepto [art. 6 TRLS08] permite entender que el Estado no impone un modelo de ejecución urbanística determinado, ni una preferencia por el sistema de agente urbanizador sobre la ejecución por los propietarios del suelo, pues, de acuerdo con la nueva redacción, será la legislación aplicable, es decir, la legislación autonómica urbanística, la que establezca el modelo concreto de ejecución".

Es imposible, por lo demás, atender aquí a los distintos razonamientos, aunque sean más bien escuetos, con los que el Constitucional confirma la constitucionalidad de los distintos preceptos impugnados.

Por último, la Sentencia únicamente anula el Texto Refundido en el límite al llamado valor agrourbano, que ya hemos comentado en otro lugar.

El Tribunal Supremo confirma el carácter privilegiado de créditos urbanísticos

 

Hemos tratado ya del carácter privilegiado en caso de concurso de determinados créditos, de Derecho público, aunque sus titulares sean particulares. Es el caso, a nuestro juicio, de los créditos por justiprecio expropiatorio. Y también de las derramas a favor de la Junta de Compensación.


Sobre este segundo aspecto incide de nuevo la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2014 (Recurso 2970/2012), según la cual:

"La Jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, se ha pronunciado sobre el carácter privilegiado y preferente de las cargas urbanísticas a favor de la Junta de Compensación. Así, entre otras, la sentencia de 9 de julio de 1990 , Sala 3ª, sección 5ª señala: "por muchas que sean las hipotecas que recaigan sobre una parcela no afectan a la garantía de los costes de urbanización que le correspondan, ya que de acuerdo con el art. 126 del Reglamento de Gestión Urbanística al que se remite el 178 estos costes quedan asegurados con garantía real preferente o cualquier otro y a todas las hipotecas y cargas anteriores".
Tal privilegio supone una hipoteca legal tácita. Los arts. 158.1 y 159 LH sólo consideran hipotecas legales las admitidas e inscritas expresamente con tal carácter; y el párrafo segundo del primer precepto citado añade: "las personas a cuyo favor concede la Ley hipoteca legal no tendrán otro derecho que el de exigir la constitución de una hipoteca especial suficiente..." Trámite que no suele seguirse, por la preferencia de cobro que tiene el titular del privilegio sobre el bien, y por suponer un gravamen real, que es una situación de sujeción en la que se encuentra el propietario sobre cuya cosa existe establecido un derecho real a favor de otro, en este caso la Junta de compensación.
La preferencia y afección real que hemos señalado tiene relación con el art. 53.1 TRLS, referido a la clase de asientos que debe hacerse constar en el Registro de la Propiedad, al disponer que se harán constar por "inscripción" los actos a que se refieren los apartados 1, 2 , 7 y 8 del art. 51 (que en su apartado 1 declara inscribibles "los actos firmes de aprobación de los expedientes de ejecución de la ordenación urbanística, en cuanto supongan modificación de las fincas registrales afectadas por el instrumento de ordenación ..." ); y se harán constar por "nota marginal" los actos y acuerdos a que se refiere el art. 51, que tendrán vigencia indefinida para dar a conocer la situación urbanística.
El Reglamento de Gestión Urbanística, en su art. 20 , señala que la afección caducará a los 7 años desde su fecha, salvo que la cuenta provisional se hubiera elevado a definitiva, en cuyo supuesto la caducidad tendrá lugar a los dos años de la contratación del saldo definitivo.
A la vista de cuanto precede, cabe concluir que las obligaciones derivadas de los planes de ordenación urbanística, concretamente las derivadas de la urbanización de la unidad de actuación, son obligaciones de carácter real, que dan una preferencia de cobro sobre el bien afectado, por encima de cualquier otro derecho inscrito con anterioridad, por lo que cabe hablar, de conformidad con el art. 90.1.1º LC , de una hipoteca legal tácita, cuya constancia en el Registro de la Propiedad, sea mediante una inscripción de los planes de equidistribución, sea mediante anotaciones marginales (actos a los que nos hemos referido), aunque no haya sido inscrita como tal hipoteca, da derecho a exigir que se convierta de forma expresa con tal carácter ( art. 158.2 LH ). Sin embargo, ello no impide que ostente la condición de hipoteca legal tácita a efectos del reconocimiento del privilegio especial, pues en el apartado 2 del art. 90 LC , se establece que, para que pueda ser clasificada con tal carácter, "la respectiva garantía deberá estar constituida con los requisitos y formalidades previstos en su legislación específica para su oponibilidad a terceros, salvo que se trate de hipoteca legal tácita o de los refaccionarios de los trabajadores" ."

El suelo urbanizable sectorizado pero sin ordenación pormenorizada no es suelo urbano a efectos catastrales

 

Venía considerándose que la frontera entre las fincas urbanas y las rústicas a efectos catastrales y, por tanto, del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, con una importante diferencia de valoración, se encontraba entre el suelo urbano y urbanizable sectorizado (o delimitado) por un lado y el suelo urbanizable no sectorizado o no urbanizable por otro.

Ello llevaba a la injusta situación de que suelos que no podían urbanizarse sin antes aprobarse el correspondiente Plan Parcial o instrumento equivalente tributaban como si urbanos fuera a pesar de su presente rústico. Esta situación se ha agravado y generalizado, además, ante el parón del proceso urbanístico producido con la crisis "del ladrillo", tras la llamada "burbuja" inmobiliaria, ya que la espera puede ser muy larga.

Pues bien, recientemente, el Tribunal Supremo ha entendido, en un recurso de casación en interés de Ley, que la frontera se encuentra más allá, concretamente entre el suelo urbanizable sectorizado o delimitado que cuenta con ordenación pormenorizada (mediante Plan Parcial o instrumento equivalente) y el que no cuenta con ella.

En efecto, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 30 de mayo de 2014, núm. 2159/2014 (Recurso núm. 2362/2013), por la que se resuelve el recurso de casación en interés de ley presentado por el Abogado del Estado contra la sentencia de 26 de marzo de 2013 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, confirma el criterio de la Sentencia del Tribunal Superior que considera que, para la calificación de bienes inmuebles como urbanos, a efectos catastrales, no basta que el suelo tenga la consideración de urbanizable sectorizado o delimitado sino que es preciso que cuente con una ordenación pormenorizada.

En este sentido, el Fundamento Jurídico Sexto de la citada sentencia del Tribunal Supremo, recoge que

“…no cabe sostener, como manifiesta el Abogado del Estado, que todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general tiene per se la consideración catastral de suelo urbano sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado…

Antes, por el contrario, hay que entender que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, que aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico”.

A mayor abundamiento, añade el Alto Tribunal, que en caso contrario, “podríamos encontrarnos con inmuebles urbanizables sectorizados no ordenados con valor catastral superior al del mercado, con posible vulneración del principio de capacidad económica, que no permite valorar un inmueble por encima de su valor de mercado, porque se estaría gravando un riqueza ficticia o inexistente”, y se vulneraría además la previsión expresa del art. 23.2 TRLCI en el sentido de que el valor catastral no puede superar al de mercado.

También añade la Sentencia una crítica a la discrepancia valorativa que a menudo se procede entre el ámbito fiscal y el expropiatorio o urbanístico (y que generalmente el Tribunal Supremo viene despreciando considerando que son dos órdenes normativos distintos, cfr. p.ej. STS 12-11-2012, Rec. 5679/2010), advirtiendo que "si se desconectan completamente ambas normativas nos podemos encontrar con valores muy diferentes, consecuencia de métodos de valoración distintos, de suerte que un mismo bien inmueble tenga un valor sustancialmente distinto según el sector normativo de que se trata, fiscal o urbanístico, no siendo fácil justificar que a efectos fiscales se otorgue al inmueble un valor muy superior al que deriva del TRLS, obligando al contribuyente a soportar en diversos tributos una carga fiscal superior, mientras que resulta comparativamente infravalorado a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial".

El Tribunal Supremo confirma la Ordenanza de veladores: Libertad de establecimiento y diferencias no discriminatorias

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de mayo de 2014 (Rec. 2760/2012), Ponente Excma. Sra. Pilar Teso Gamella, confirma la Ordenanza del Ayuntamiento de Madrid sobre veladores y quioscos de hostelería, que había sido anulada por el Tribunal Superior de Justicia al no incluir a discotecas y salas de fiesta por supuesta discriminación.

Como señala el fundamento Tercero, el Ayuntamiento sostiene que la Ordenanza impugnada no incurre en la discriminación que aprecia la sentencia recurrida respecto de los establecimientos dedicados a "cafetería, bar, restaurante, bar-restaurante, heladería, chocolatería, salón de té, taberna, café bar o croisantería", en relación con aquellos otros que se dedican a discoteca, salas de fiesta o bares especiales, porque se trata de establecimientos pertenecientes a sectores diferentes, en los que se desarrollan actividades distintas; mientras que la Asociación de Empresarios de Ocio Nocturno considera que no se trata de diferentes sectores porque todos se encuentran regulados por la misma ley, esto es la Ley 17/1997 de la Comunidad de Madrid de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, de suerte que en las terrazas de veladores de tales establecimientos (discotecas, salas de fiesta y bares especiales) se realizará la misma actividad que en las demás terrazas, que consiste en servir consumiciones, bebidas y comidas.

Pues bien, el recurso es resuelto con las siguientes palabras:

CUARTO.- La sentencia recurrida al enjuiciar la legalidad de la Ordenanza que adapta al ámbito de la ciudad de Madrid las previsiones contenidas en la normativa estatal y autonómica de transposición de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, considera que no incluir, respecto de las terrazas con veladores, a las discotecas, salas de fiesta y bares especiales es discriminatorio, injustificado y desproporcionado.
No podemos compartir la conclusión que alcanza la sentencia recurrida por las razones que seguidamente expresamos.
Ciertamente Directiva, conocida como "Directiva Bolkestein" tiene por objeto, según reza en sus considerandos, crear un marco jurídico que garantice la libertad de establecimiento y circulación de servicios entre los Estados miembros (apartado 12), hacer de la economía de la Unión Europea una economía competitiva y dinámica, suprimiendo los obstáculos (apartado 4) que se oponen a la libertad de establecimiento de los prestadores en los Estados miembros y a la libre circulación de servicios entre los Estados miembros y garantizar, tanto a los destinatarios como a los prestadores de servicios, la seguridad jurídica necesaria para el ejercicio de esas dos libertades fundamentales del Tratado (apartado 5). Para ello la Directiva se refiere a una amplia gama de servicios, aunque solo incluye en su ámbito aquellos que se realizan por una contrapartida económica (apartado 17 y artículo 2.1), "sin descuidar las peculiaridades de cada tipo de actividad (...) y de sus respectivos sistemas de regulación" (apartado 7). Lo que se pretende, por tanto, es suprimir de forma prioritaria las barreras innecesarias alcanzando un auténtico mercado interior de servicios. Si bien la Directiva tiene en cuenta otros objetivos como la protección del medio ambiente, la seguridad pública y la salud (apartado 7 "in fine").
Lo anterior viene a cuento porque esa libertad de establecimiento no resulta ilimitada, sino sujeta a determinadas condiciones para la concesión de la autorización, según recoge el artículo 10.2 de dicha Directiva, que han de basarse en criterios que eviten la arbitrariedad, como sucede con la proscripción de la discriminación, no estar justificado por la concurrencia de una razón de interés general, y ser, efectivamente, proporcionados a dicho objetivo de interés general (artículo 10.2 apartados a, b y c).
QUINTO.- Acorde con el marco anterior, la sentencia entiende que procede la nulidad de la norma impugnada al aplicar los citados criterios: no ser discriminatorios, ni injustificados o desproporcionados. También asumidos, como es natural, por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, concretamente en el artículo 9, toda vez que esta Ley, también invocaba como infringida, incorpora parcialmente al Derecho español la citada Directiva 2006/123/CE, ex disposición final segunda. Sin que venga al caso referirnos ahora a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, denominada "Ley Omnibus", que modificó la normativa estatal con rango de ley para su adecuación a los principios de la Directiva y Ley citadas.
Lo cierto es que sujetar a diferente régimen, respecto de las terrazas con veladores, a "cafetería, bar, restaurante, bar-restaurante, heladería, chocolatería, salón de té, taberna, café bar o croisantería", respecto de las discotecas, salas de fiesta y bares especiales, no resulta discriminatorio, injustificado ni desproporcionado, como antes adelantamos y ahora desarrollamos.
SEXTO.- No es discriminatorio porque se trata de establecimientos sustancialmente diferentes, en los que las diferencias esenciales se concentran en los horarios de apertura, en el impacto acústico que puede comportar, en el tipo de servicio que se presta en los diferentes establecimientos, y en la diferente actitud de los usuarios según el servicio que se presta en el interior del mismo. De manera que estas circunstancias son elementos diferenciadores que tienen indudable trascendencia jurídica, proporcionando al trato diferente de una justificación objetiva y razonable.
No puede predicarse una uniformidad en el régimen jurídico de aplicación, respecto de las terrazas de veladores, cuando las situaciones jurídicas contempladas son diferentes, haciendo tabla rasa, por tanto, de las diferencias que antes señalamos. La proscripción de la discriminación, artículo 14 de la CE, impone que no pueda equipararse, confiriendo igual trato, a lo que es por su propia naturaleza diferente.
SÉPTIMO.- No es injustificado, además de las razones expuestas respecto de la discriminación, porque precisamente el interés general avala el diferente trato que previene la ordenanza impugnada en la instancia. Recordemos que la justificación que exige el Derecho comunitario y el Derecho interno se refiere, en el artículo 10.2.b) de la Directiva 2006/123/CE y artículo 9 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, a una justificación basada en el interés general.
No se trata, por tanto, de una motivación adicional que ha de contener la norma reglamentaria que se modifica e impugnada en la instancia, como parece sostener la sentencia recurrida. No. Se trata de una diferencia justificada porque resulta acorde con las razones que demanda el interés general. Y es este precisamente el que aconseja adoptar un criterio diferente en uno y otro tipo de establecimientos.
OCTAVO.- Tampoco es desproporcionado porque el principio de proporcionalidad que enuncian los citados artículos 10 de la Directiva y 9 de la Ley 17/2009 se refiere, como tradicionalmente corresponde a este principio, a la proporcionalidad respecto del "objetivo de interés general".
Con carácter general, recordemos, el principio de proporcionalidad pone en relación la necesidad de una adecuación entre el fin perseguido por razones de interés público y los medios que se emplean para su consecución.
Acorde con dicha enunciación, la proyección de la proporcionalidad en este ámbito de intervención, como es la procedencia de terrazas de veladores en determinados establecimientos, ha de basarse en una interpretación acorde con el interés público concernido, que revela que la cita del tipo de establecimientos en los que se permite esta clase de terrazas, que omite la mención a las discotecas, salas de fiesta y bares especiales, se produce por las características cualitativamente diferentes de estos locales, respecto de los que cita la ordenanza (cafetería, bar, restaurante, bar-restaurante, heladería, chocolatería, salón de té, taberna, café bar o croisantería), lo que necesariamente ha de condicionar la actividad administrativa, en lo relativo a la correspondencia entre medios empleados y fines que se persiguen.
En consecuencia, procede estimar el motivo alegado por el Ayuntamiento de Madrid y declarar haber lugar a la casación. Y situados en la posición que nos coloca el artículo 95.2.d) de la LJCA, procede desestimar el recurso contencioso administrativo.

La ineficacia de los planes urbanísticos no publicados y sus limitaciones

 

Diversas Sentencias del Tribunal Supremo de los años 90 declararon que, conforme al art. 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, de 2 de abril de 1985 (posteriormente modificado más de una vez), y también el propio principio de publicidad de las normas del art. 9.3 de la Constitución, para la vigencia de los Planes urbanísticos no basta la publicación oficial del acuerdo de aprobación definitiva (como solía hacerse tradicionalmente) sino que es preciso también que se publiquen sus normas. No es necesario, empero, que se publiquen otros documentos o elementos del Plan, cuya publicación no es necesaria, pero que tampoco pueden entrar en vigor si las Normas no se publican (Cfr. p.ej. STS 10-4- 1990 y 9-10-1999).

Con todo, la falta de publicación de un Plan urbanístico no lo hace inválido, sino ineficaz. Por tanto, no puede ser impugnado como nulo por no haber sido publicado, pero es ineficaz y la Administración no puede imponer el contenido del Plan si sus normas no han sido publicadas (Cfr. STS 6-4-2004, 30-6-2008 y 25-9-2012).

Ahora bien, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2014 (Rec. 2629/2011), ponente Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde), precisa que la ineficacia de los Planes cuyas normas no hayan sido publicadas solo afecta a los aprobados con posterioridad a la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 y no a los anteriores (aun cuando podría pensarse que tal exigencia deriva, al menos, de la Constitución, art. 9.3, por lo que sí sería aplicable a los Planes aprobados después de su vigencia, a fines de 1978).

Asimismo, cabe destacar el pronunciamiento de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 13 de octubre de 2008, que, entre otras razones, niega la impugnación indirecta de unas Normas Subsidiarias no publicadas, porque han venido siendo aplicadas “desde el año 1993, más aún si se tiene en cuenta que, de un lado, la falta de publicación es un defecto subsanable, y, de otro, que el órgano competente para la aprobación definitiva de las mismas no era el propio municipio, sino la Comisión Provincial de Urbanismo”.

Porque, en efecto, la falta de publicación, en cuanto no afecta a la validez sino a la eficacia, es perfectamente subsanable, hasta el punto de que, por ejemplo, se ha admitido la validez de procedimientos de expropiación fundados en Planes no publicados si son publicados aunque sea con posterioridad al inicio del procedimiento de expropiación: “De no haberse iniciado la modificación de la realidad física y jurídica que todo expediente expropiatorio conlleva, existirá una anulabilidad por razones formales susceptible de subsanación, pero no una vía de hecho determinante de una nulidad radical de lo actuado” (STS 15-11-1996, Rec. 10548/1991).

Por otro lado, el largo tiempo de aplicación de un Plan sin impugnarse, aun cuando no se publicaran sus normas, es también considerado como hecho obstativo de la impugnación de sus actos de aplicación por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 21 de enero de 2013: “Así, se está invocando un defecto formal, atinente no a la validez, sino a la eficacia de las Normas Subsidiarias, incluso parcial porque su aprobación definitiva sí que se publicó, para postular la nulidad de pleno derecho de las mismas, art. 102, sin duda porque no cabría, por el transcurso de los cuatro años legalmente establecidos, la acción de lesividad de actos anulables del art. 103 de la misma Ley de Procedimiento Administrativo Común. Y esa invocación es contraria al principio de equidad y constituye un auténtico abuso de derecho, proscrito en su mantenimiento por el art. 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, porque precisamente el demandante ha pleiteado en numerosas ocasiones contra el Ayuntamiento demandado…, y al menos en las que relata pormenorizadamente la Corporación Local, y en tales ocasiones esta Sala, reiteradamente, ha declarado la aplicabilidad y conformidad a Derecho de las Normas Subsidiarias de la localidad".

Es decir, también podría inferirse que no puede alegar la ineficacia del Plan por falta de publicación quien lo ha aplicado, lo que iría contra el principio de buena fe y respeto a los actos propios.

Por lo demás, es claro que el interesado puede exigir la publicación y posterior ejecución del Plan a la Administración así como la correspondiente responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios que haya ocasionado la falta de publicación.

El llamado método objetivo de valoración

 

La reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 2014 (Rec. 1505/2013) vuelve a incidir en el llamado método objetivo de valoración, es decir, aplicar los módulos de valoración a efectos de Viviendas de Protección Oficial (VPO), llegando a decir que “se trata de un método subsidiario que viene a solventar aquellos casos en los que no se cuenta con valores de mercado que ofrezcan la adecuada certeza y seguridad, para evitar la obtención de resultados especulativos o desproporcionados. Pero en todo caso es una modalidad de método residual, en el sentido de que se aplica en sustitución del mismo y para aquellos casos en que no son de aplicación los valores de las ponencias catastrales, pues lo que se trata de obtener a través del mismo es el valor de repercusión del suelo”.

Es sabido, sin embargo, que se trata de un método alegal, por lo que se refiere a la valoración del justiprecio expropiatorio, y que la falta de ponencias catastrales no supone en rigor que no se aplique el método residual propiamente dicho.


Así, diversas Sentencias del Tribunal Supremo, entre otras muchas, sobre la valoración de la expropiación del Ensanche Sur de Alcorcón confirmaron las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que prescindieron del método residual aplicable legalmente y con diversas pericias presentadas al efecto, dando una preferencia injustificada a este método alegal. Y con ello minusvalorando los terrenos y perjudicando a los expropiados.