En “Ante la ley” de KAFKA un hombre llegado de lejos pretende cruzar la puerta de la Ley, pero un Guardián se lo impide durante años. Cuando finalmente el hombre agoniza, el guardián le grita: "Ninguna otra persona podía haber recibido permiso para entrar por esta puerta, pues esta entrada estaba reservada sólo para ti. Ahora me voy y cierro la puerta". El procedimiento, pues, podía durar toda la vida, sin que al pobre interesado se le hiciera caso ni se concluyera de una vez.
En el ámbito administrativo, las leyes españolas han venido estableciendo plazos máximos para los procedimientos. No puede un procedimiento perpetuarse durante el tiempo, pendiendo una resolución, sin que finalmente se dicte esta resolución o concluya de otra manera el procedimiento. Ya sea una solicitud de licencia, una inspección fiscal o una expropiación forzosa.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su redacción vigente, establece que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución de cualquier procedimiento será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, que no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Y cuando la normativa aplicable no establezca otro plazo, se tomará como supletorio el de 3 meses (Art. 42, apartados 2 y 3).
A su vez, las consecuencias del transcurso de este plazo sin resolución del procedimiento pueden ser diversas. Estaremos ante una aceptación o aprobación presunta, por silencio administrativo positivo, como regla general, en los procedimientos iniciados a solicitud de interesado, si bien en algunos de ellos, excepcionalmente, el silencio tendrá carácter negativo y por tanto la resolución se presumirá denegatoria (Art. 43). Finalmente, en los procedimientos iniciados de oficio se distingue entre aquellos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, en cuyo caso los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo, y los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, caso en el que el transcurso del plazo sin resolución determina caducidad. Lo que da lugar a la terminación del procedimiento, si bien puede volver a ser iniciado si procede.
¿Qué sucede en materia de expropiación forzosa, expediente administrativo en el cual el interesado está pendiente de la privación de su propiedad y de la determinación del justiprecio que se le deba abonar por la misma?
A este respecto, hay que tener en cuenta que el procedimiento de expropiación forzosa es un expediente complejo, dividido a su vez en varios expedientes más concretos o piezas separadas, como la de determinación de la necesidad de ocupación y práctica de esta misma o la de fijación del justiprecio.
Pues bien, a mi juicio, como ya he señalado en otro lugar, no era aplicable al expediente expropiatorio en su conjunto la caducidad o perención del procedimiento que preveía el Art. 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción original, que se limitaba a los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables a los interesados, ya que, aunque la expropiación forzosa sea un acto de gravamen no sólo conlleva efectos desfavorables (la pérdida de la propiedad) sino también efectos favorables (la fijación y pago del justiprecio). Nótese que la Ley no se refería a procedimientos iniciados de oficio que puedan producir efectos desfavorables para los interesados sino a los "no susceptibles de producir efectos favorables a los interesados". Y la expropiación conlleva el efecto favorable de la fijación y pago del justiprecio, aunque luego el expropiado se muestre disconforme con la cuantía concreta del mismo y pida su revisión. En este sentido, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 136/1995, de 25 de septiembre, en un caso de demora extraordinaria del Jurado de Expropiación en dictar su resolución, aclara que "aunque se partiera de la premisa de que el procedimiento ante el Jurado de Expropiación es un procedimiento incoado de oficio, no puede desconocerse que de él pueden derivarse efectos favorables para el expropiado".
Por el contrario, GONZÁLEZ PÉREZ estimaba aplicable la caducidad del procedimiento a la expropiación forzosa, cumpliéndose los requisitos del Art. 43 de la Ley 30/1992, fundamentalmente el transcurso del plazo de tres meses, en defecto de otro especial, sin que se haya dictado resolución, aunque no aclaraba a cuál resolución se refería, si a la declaración de necesidad de ocupación, el acta de ocupación o la fijación del justiprecio u otra, pues el procedimiento de expropiación forzosa no es un procedimiento que termina mediante "una resolución" sino mediante la ocupación y pago.
Tras la reforma de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero, la falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio viene regulada, como hemos visto, por el Art. 44. Su primer apartado contempla los procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, en cuyo caso, si la Administración no resuelve en plazo, "los interesados que hubiesen comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo", previsión que podría aplicarse al procedimiento o pieza separada de fijación del justiprecio. Por otro lado, su segundo apartado, ordena que, en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen (como la pérdida de la cosa expropiada), la falta de resolución expresa en plazo determina la caducidad y archivo de las actuaciones. Con esta redacción, ya sí es posible aplicar la caducidad a la expropiación, pues no se exige ahora que se trate de procedimientos que no produzcan efectos favorables sino de los que produzcan efectos desfavorables (y la expropiación, como hemos visto, produce ambos tipos de efectos). Y, como quiera que la legislación vigente no establece un plazo determinado para concluir el procedimiento expropiatorio, será aplicable el de tres meses, salvo que sea elevado por una norma reglamentaria (hasta seis meses) o legal (art. 42, apartados 2 y 3, Ley 30/1992, redactado por la Ley 4/1999). Es cierto que es un plazo muy breve, pero la Administración y el Parlamento han tenido tiempo de sobra para elevarlo y no lo han hecho.
En esta línea, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de 11 de diciembre de 2008 (JUR 2009\116161) aplica la caducidad del expediente expropiatorio con los siguientes razonamientos:
“SEGUNDO.- Para la resolución del primer motivo relativo a la caducidad del expediente expropiatorio debe partirse de la siguiente relación circunstanciada de hechos que se consideran probados.
Mediante esta carta de fecha 21-2-2002, notificada el 7-3-2002, se comunica a la parte expropiada la apertura de expediente de expropiación urgente de la finca afectada, SE-39. Dicho expediente, sin embargo, se había abierto con anterioridad y se había entendido con el anterior titular de la finca, levantándose acta previa a la ocupación con fecha 26-9-2001 y acta de ocupación de fecha 17-1-2002. Hubo intento de avenencia para conseguir acuerdo amistoso en la fijación del justiprecio en virtud de comunicación de fecha 4-4-2002, no consiguiéndose el acuerdo.
Con fecha 25-9-2002 ante la falta de continuación del procedimiento expropiatorio se presentó por la parte expropiada escrito en la Demarcación de Carreteras para que se declarase la caducidad del procedimiento expropiatorio y fuese restituida a la parte la propiedad de la finca con indemnización de daños y perjuicios.
Con fecha 16-10-2002 la expropiada es emplazada para la formulación de la hoja de aprecio, presentándose la misma el 29-10-2002 con informe pericial. Ante la falta de contestación se solicita al Jurado mediante escrito de fecha 26-2-2003 que a pesar del silencio o inactividad de la Administración el expediente siguiera su curso.
El 31 de marzo de 2003 se notifica hoja de aprecio de la beneficiaria concediendo un plazo de 10 días para la formulación de alegaciones, que se presentaron, rechazándolas, mediante escrito de fecha 9-4-2003.
Finalmente se fija justiprecio mediante la resolución de fecha 16-1-2004, notificada el 10-3-2004, y ahora recurrida.
Debe dejarse constancia que con relación a la finca SE-39 complementaria se sigue otro procedimiento, que es el 482/2006, cuya acumulación al presente ha sido denegada por auto de la Sala de fecha 13-5-2008.
De acuerdo con la anterior exposición no cabe duda que se desde la iniciación del procedimiento hasta la notificación de la resolución de fijación del justiprecio han transcurrido aproximadamente dos años superando con creces el plazo máximo de duración de tres meses legalmente previsto; plazo, por lo demás reiteradamente incumplido, en los lapsos de tiempo que van desde la presentación de la hoja de aprecio por la expropiada el 29-10-2002 y el traslado de la aportada por la beneficiaria el 31-3-2003, así como desde el rechazo de la hoja de aprecio de la beneficiaria el 9-4-2003 hasta que se dicta la resolución por parte del Jurado el 16-1-2004. Estas interrupciones son responsabilidad de la Administración tramitadora del procedimiento sin que en ellas haya tenido ninguna contribución la parte expropiada ni tampoco la beneficiaria.
El Abogado del Estado en su contestación no cuestiona el transcurso de ese plazo, que debe ser de tres meses ante la falta de previsión expresa en el procedimiento expropiatorio del plazo para la resolución del expediente (art. 42.3 de la Ley 30/92). Sin embargo entiende que decae el régimen del art. 44 de la Ley 30/92 en cuanto a lso efectos derivados de la falta de resolución expresa en plazo. Continúa diciendo que diches efectos están específicamente previstos en el art. 56 de la L.E.F. y no son otros que el devengo de los intereses de demora contemplados en dicho precepto y para el caso de la retasación, art. 58, pero no la caducidad, no prevista para el caso de la expropiación forzosa. Aun considerando aplicable el citado art. 44 estaríamos ante un procedimiento iniciado de oficio del que puede derivarse el reconocimiento o la constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas, como es la fijación del justiprecio, pero no ante el ejercicio de potestades de intervención o susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. El efecto seria, continúa explicando, que se entendiese denegada la prestación por silencio administrativo, abriéndose de esta manera el plazo para la impugnación a través del correspondiente recurso contencioso administrativo.
La beneficiaria se suma en la argumentación de su contestación a la exposición realizada por la Abogacía del Estado insistiendo en que la apreciación de la caducidad lo que produciría sería una dilación considerable del procedimiento con duplicidad de actuaciones y consecuencias muy desfavorables para el propio expropiado.
Para la resolución de la controversia debemos traer a colación lo previsto en el art. 44 de la Ley 30/92, según redacción dada por la Ley 4/99, de 13 de enero, por cuanto que es el régimen jurídico estatuido al haberse iniciado el expediente con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley reformadora; art. 44 referido a la falta de resolución expresa en procedimiento iniciados de oficio, que señala lo siguiente:
“En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieran comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92.
En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.”
Hasta la aprobación de la LRJAP la caducidad del procedimiento por inactividad del interesado carecía de una institución paralela en los procedimientos iniciados de oficio: en estos la paralización de su trámite debida a la inactividad de la propia Administración carecía de consecuencias extintivas de ningún tipo sobre el procedimiento (el cual podía prolongarse de manera indefinida, manteniendo a sus destinatarios en una incómoda situación de pendencia). Esta situación acaba con la previsión del art. 44.2 mencionado aplicable a los procedimientos iniciados de oficio en los que la Administración ejercite facultades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. El único requisito establecido es haberse agota el plazo para resolver sin que se haya cumplido la obligación de notificar la resolución expresa recaída. La caducidad opera de manera automática por el mero transcurso del tiempo, debiendo declararse, pues, de oficio, finalizado el procedimiento de manera irrevocable, debiendo considerarse inválidas cuantas actuaciones se hubieren realizado transcurrido dicho plazo así como la resolución que hubiere de dictarse.
En nuestro caso, estamos ante el supuesto del punto 2, por cuanto que nos movemos en un procedimiento de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, por cuanto el procedimiento expropiatorio ha de concluir en la privación de bienes y derechos de los afectados de manera coactiva, produciéndose la caducidad y archivo de las actuaciones con los efectos del art. 92, con la precisión que hace el precepto de que si se hubiere paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.
No compartimos la argumentación de la Abogacía del Estado de que deba ser aplicable el nº 1 del art. 44 en el sentido de que estemos ante un procedimiento del que se derive el reconocimiento de derechos o situaciones jurídicas individualizadas. Se podrá admitir esa explicación si se contemplase la fijación del justiprecio como procedimiento aislado pero no puede perderse de vista que esa determinación va precedida de otras frases tan transcendentales como ella, tales como el requisito de la declaración de utilidad pública o interés social o de la necesidad de ocupación. Desde esta planteamiento global y no sesgado no se puede desconocer que a través de él se ejercita una de las potestades más enérgicas que tiene la Administración de intervenir en los derechos y bienes de los particulares que está sometido a un riguroso sistema de garantías como son los establecidos en el procedimiento previsto por la ley y entre ellos el derecho a ser resarcido de la privación de aquellos mediante la fijación del justiprecio. Es así como en el art. 33.3 de la Constitución contempla la expropiación forzosa bajo el condicionamiento no solo de la justa y reparadora indemnización sino también del sometimiento a la Ley y a causas justificadas de utilidad pública e interés social. A juicio de la Sala resalta en esa regulación, más que la fijación de un justiprecio, consecuencia obligada de la privación sufrida, -de lo contrario estaríamos ante una pura y simple confiscación-, la necesidad de que las facultades de intervención expropiatorias de la Administración se ajusten a unos parámetros establecidos por el legislador que las hagan tolerables para el respeto de los derechos de la persona, entre los que están el de la propiedad.
A la hora de señalar los plazos de duración de los procedimiento no puede perderse de vista la perspectiva ciertamente innovadora adoptada por la Ley de Procedimiento Administrativo Común de luchar contra la lentitud de la Administración en la resolución de todo tipo de procedimientos, siendo éste uno de sus objetivos fundamentales, facilitando de esta manera las relaciones de los interesados con la Administración. De ahí la necesidad de establecer la duración máxima de los procedimientos, y como efecto derivado del mismo se regula el silencio administrativo con el fin de conseguir dicho objetivo de evitar su alargamiento innecesario. La regulación originaria no fue satisfactoria, propiciándose de esta manera la reforma introducida por la ley 4/99. Con esta nueva normativa se pretende, de un lado, la obligación genérica de dictar resolución en todos los procedimientos que la Administración tramite y, de otro lado, imponer un plazo máximo, fijando reglas para su cómputo y modulación.
Es importante tener en cuenta, que en relación con los plazos el art. 42, en cuanto a la obligación de resolver, va a establecer en su punto 2, que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del consiguiente procedimiento, plazo que no podrá exceder de 6 meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor, o así venga previsto en la Normativa Comunitaria Europea; el apartado 3 llega a señalar que cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen plazo máximo, será de 3 meses, estableciendo que ese plazo y el previsto en el apartado 2, se contarán en los supuestos de procedimientos iniciados de oficio desde la fecha del acuerdo de iniciación; el punto 5 de dicho art. 42 va a regular supuestos en los que el plazo máximo para resolver un procedimiento y notificar la resolución se pueden suspender, y que con los siguientes:
“5. El transcurso el plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:
a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71 de la presente Ley.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.
c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicad a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.
d) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 88 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de la referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados”.
También es relevante indicar lo que el punto 6 del art. 42 señala:
“6. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en el plazo.
Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.
De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
Contra el acuerdo que resulta sobre la ampliación de plazos que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno”.
Vemos que cuando se está regulando la posibilidad de acordar la ampliación del plazo máximo de la resolución y notificación, se exige que expresamente se acuerde así, y que la Administración motive de forma clara las circunstancias concurrentes, todo ello con carácter excepcional, dado que va a imponer que se hayan agotado los medios a disposición posibles, regulando que la ampliación del plazo máximo no podrá ser superior al establecido por la tramitación del procedimiento.
En definitiva, la respuesta a este debate exige necesariamente extraer una serie de conclusiones finales: estamos ante un procedimiento iniciado de oficio, que ha de considerarse susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen en los administrados, visto que la expropiación supone privación coactiva de bienes y derechos, por lo que la superación del plazo para resolver y notificar el expediente provoca la caducidad, debiéndose concluir aquí que estamos ante un procedimiento cuyo plazo máximo, en relación con los preceptos legales que hemos ido refiriendo sería de 3 meses, en lo que está de acuerdo la Abogacía del Estado, al no estar expresamente regulado el procedimiento y por no existir previsión legal concreta, plazo que en su caso nunca podría exceder de 6 mese y ello salvo que una norma con rango de Ley así lo establezca. En este sentido conviene invocar la sentencia del T.S. de 23-9-2002, Ar. 8404.
A juicio de la Sala no existe razón legal por la que el procedimiento expropiatorio se sustraiga de la Ley de Procedimiento Administrativo según lo señalado en su art. 42.2 y 3. No existe especialidad en esta materia de acuerdo con las disposiciones adicionales de la Ley donde si se contemplan respecto de otros procedimientos. Dada la antigüedad de la Ley de Expropiación Forzosa (1954 para la Ley y 1957 para su Reglamento) no se ha producido la adaptación de la misma a las innovadoras previsiones establecidas por la regulación del procedimiento administrativo común; ahora bien ese olvido no priva de vigencia e imperatividad a su mandato. Bien fácil hubiera sido que el legislador la adaptase, como ha hecho en otros casos, estableciendo los plazos de duración que creyese conveniente pero mientras no se establezca una previsión específica a juicio de la Sala, el mandato general debe cumplirse sin paliativos ni excepciones.
La Abogacía del Estado argumenta en contra de la solución que da la Sala al caso debatido que la LEF contiene una previsión específica para el caso de demora en la resolución como se contempla en los arts. 52.4 y 8, 56 y 58, como es el abono de los intereses de demora, que hace inaplicable el contenido del art. 44 de la Ley 30/92. A juicio de la Sala difícilmente se puede hablar de una previsión para esa inactividad cuando la obligación de la Administración de cumplir los plazos de resolución de los expedientes acotando y señalando límites máximos de duración se establece en una norma muy posterior a la Expropiación Forzosa que es imperativa, común para todo tipo de procedimientos y sin excepciones para el expropiatorio. Precisamente lo que estaba previendo el art. 56 L.E.F. era la necesidad de que el procedimiento no se prolongase caprichosamente, estableciendo una duración razonable de seis meses, es decir, la necesidad de que el procedimiento tuviese una duración determinada, en razón al sacrificio impuesto. Este espíritu determina, a juicio de la Sala, que esa determinación tenga un encaje lógico con la institución de la caducidad introducida por la Ley de Procedimiento Común y la prueba más palpable y evidente de que también el procedimiento expropiatorio no puede ser de duración indefinida sino determinada y limitada en el tiempo. La solución prevista para aquellos tiempos pretéritos era la de intentar paliar el daño causado abonando esos intereses de demora. Pero aquello ya es historia y las leyes deben responder a la nueva realidad de los tiempos. No se puede improvisar una solución totalmente insatisfactoria e inadaptada legalmente a los nuevos principios e innovaciones de simplificación y reducción de plazos en materia de procedimiento administrativo introducidos por la normativa postconstitucional a la que ya heos aludido.
Ya hemos indicado que el procedimiento se prolongó innecesariamente más de dos años sin que en esa dilación haya existido ninguna responsabilidad por parte de los interesados.
No se utilizó la posibilidad de ampliación del plazo máximo para resolver y notificar, prevista en el art. 42.6, supuesto que aunque excepcional, lo toma el ordenamiento jurídico para dar respuesta a concretos casos en los que se pueda motivar que se dan circunstancias concurrentes, que impiden resolver dentro del plazo legal establecido ni tampoco se dieron las causas de negociaciones, solicitud de informes o dictámenes que pudiesen justificar plazos más dilatados de resolución.
Por todo ello ha de concluirse en la estimación del recurso al considerar que debió declararse caducado el procedimiento en los términos del art. 44 de la Ley 30/92, como ya se interesó por los demandantes en sede del expediente administrativo, y que no merecieron ninguna respuesta o atención por parte del Jurado o la Administración.
También se concluye en la aplicación del Régimen Común del procedimiento administrativo establecido en la Ley 30/92 y en concreto tras la reforma de la Ley 4/99, más aún mientras no se haya establecido una previsión normativa de plazos especiales, y no se establezcan pautas procedimentales concretas por la Administración de la Comunidad Autónoma, sin que pueda desconocerse que a estos efectos la expropiación es instrumental de la competencia material ejercitada y ya sabemos que el art. 149.1.18ª de la Constitución configura como legislación estatal las bases del régimen jurídico y del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, así como la legislación expropiatoria.
Para contemplar nuestro razonamiento, conviene traer a colación la doctrina del TC por la que se ha distinguido entre el procedimiento administrativo común y los procedimientos ratione materiae, que, entre otras, la vemos recogida en el F. 10º de la STC de 30 de enero de 2003, donde se lee lo siguiente:
“(..) El primero –hemos dicho- está integrado por los “principios o normas que por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos”, considerando todos estos aspectos propios de la competencia estatal prevista en el art. 149.1.18ª CE. A continuación hemos matizado que “sin prejuicio del obligado respecto a esos principios y reglas del procedimiento administrativo común, que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia… coexisten numerosas reglas especiales de procedimientos aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración”. De este modo, hemos señalado que “cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias” [TC SS. 227/1988, de 29 Nov., F. 32, y 98/2001, de 5 Abr., F. 8 b)]”.
Este es un debate, sin duda complejo, sobre el que existen algunas conclusiones a nivel jurisprudencial, pero si podemos hacer cita de la STS del 4.03.05, recaída en el recurso 1188/01 (RJ 2005\3325), en la que, en su fundamento jurídico 5º, al hacer precisiones sobre la caducidad del expediente expropiatorio, en ese caso del derecho de reversión, se concluía que por estar en el ámbito temporal de aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, no procedía acordar la caducidad, y ello, como se recogía, al no resultar aplicable lo dispuesto en el art. 43.4 de la Ley 30/92, al considerar que no cabía su aplicación retroactiva a un expediente iniciado con antelación a su vigencia, con referencia a su Disposición Transitoria 2ª; de ello no podemos concluir que el TS excluya la institución de la caducidad del procedimiento de la Ley 30/92, en relación con los procedimientos expropiatorios. Lo mismo puede decirse de la sentencia del TS de 4-3-2005, rec. 1188/2001, que en línea con lo declarado anteriormente se refiere a la imposibilidad de la aplicación retroactiva del instituto de la caducidad establecido por la Ley 30/92 al tratarse de hechos anteriores a la vigencia de dicha Ley, regidos por la de 1958. Sin embargo esta Sala toma como referencia para este pronunciamiento la sentencia de la Sala del TSJ del País Vasco 440/2005, de 1 de junio que aplica ala caducidad al procedimiento expropiatorio, algunos de cuyos razonamientos se han recogido en esta resolución”.
Frente a ello la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 25 septiembre 2012 (Rec. 1153/2009) declara lo que sigue:
“El motivo ha de ser estimado por cuanto que el pronunciamiento del Tribunal de instancia, que apreció dicha caducidad en el procedimiento expropiatorio, no resulta conforme a derecho ya que el procedimiento en la fase de fijación de justiprecio no constituye en realidad un acto de gravamen para el recurrente, sin que, por el contrario, se intenta a través del mismo dar satisfacción a la indemnización correspondiente a la lesión producida por la expropiación; resulta todo ello de la configuración de la expropiación forzosa como un procedimiento complejo integrado por diferentes actuaciones procedimentales, una de ellas consistente en la fijación del justiprecio que se inicia con la remisión de la hoja de aprecio, o de la propuesta de convenio para fijación del justiprecio, al interesado, que carece de encaje en lo dispuesto en el artículo 44.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Como hemos declarado en sentencia de 16 de enero de 2003 y 4 de marzo de 2005, que el Tribunal de instancia recoge, las consecuencias del retraso en la determinación del justiprecio vienen determinadas por la obligación de abono de intereses a que se refiere los artículo 52 y 56 de la Ley de Expropiación Forzosa, pero ni permiten entender nacido un acto por silencio positivo, ni posibilitan la declaración de caducidad de una actuación expropiatoria que en el trámite de fijación del justiprecio tiene por objeto exclusivamente satisfacer los intereses del expropiado, siendo las consecuencias del retraso en la fijación del justiprecio no la caducidad con anulación del acuerdo del jurado, sino la compensación con el abono de intereses, lo que determina la estimación del motivo casacional”.
De esta manera, la Sentencia incurre en una doble confusión.
La primera es confundir las consecuencias de la demora en la conclusión del expediente expropiatorio en su conjunto con las de la tardanza en la terminación de la pieza separada de justiprecio con su abono (que no era la cuestión planteada, la cual se refería al expediente expropiatorio). De este modo, la Sentencia parece no comprender la cuestión planteada, saliéndose de la misma y dando una respuesta que no viene al caso pero parece a mano. Cuan estricto es el Tribunal Supremo en cuestiones formales y especialmente en la limitación del objeto del debate, y cuan laxo es cuando el propio Tribunal resuelve.
La segunda es confundir churras con merinas. Los intereses de demora (y la retasación) no pueden ser las únicas consecuencias de la demora en el procedimiento expropiatorio. Son garantías específicas de un procedimiento y en particular del cobro del justiprecio de forma tempestiva, pero no tienen porqué excluir las consecuencias generales sobre la prolongación excesiva de un procedimiento. Por otro lado, la Administración podría llegar a desistir del procedimiento expropiatorio, y en tal caso no habría intereses.
Cierto es que exigir que el procedimiento expropiatorio se tramita y concluya en tres meses parece poco razonable, pero, insistimos, tiempo ha tenido la Administración y el Parlamento para prolongar ese plazo, como se ha hecho en otros casos.