Nuevo régimen de notificaciones administrativas

 

Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, que desde luego no constituye ni una gran reforma del sector público ni del régimen de la Administración, contiene, entre las escasas novedades que comprende, un retoque en el sistema de las notificaciones por edictos, tanto en la Ley de las Administraciones Públicas como en la Ley General Tributaria y la Ley del Catastro.

Así, se modifica el art. 59.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, de forma que “Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo, o bien intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el "Boletín Oficial del Estado". Esto es, las notificaciones por edictos siempre deberán realizarse en el BOE, a diferencia del régimen anterior en el que, según los casos, podían llevarse a cabo en tablones de anuncios municipales o consulares o boletines oficiales autonómicos o provinciales. Estos medios, así como los “tablones de anuncios” electrónicos pasan a ser facultativos y complementarios.

Se centralizan así las notificaciones edictales, con lo que el ciudadano solo tendrá que atender a un medio, aunque haya otros complementarios, si bien, como decía un profesor mío en la Facultad, “nadie se desayuna con el BOE”. Con todo, gracias a la publicación en Internet del BOE sí será quizá más fácil disponer de un régimen de alertas efectivo para el ciudadano.

La publicación en el BOE será gratuita, con lo que no se trata de que el BOE haga el gran negocio, quizá todo lo contrario.

Igualmente, se modifica la Ley General Tributaria para que las llamadas notificaciones por comparecencia (equivalentes a las notificaciones por edictos de la Ley 30/1992, constituyendo aquí avisos para que el interesado comparezca para recibir la notificación) se realicen siempre a través del Boletín Oficial del Estado. La redacción hasta ahora vigente contemplaba esta posibilidad como alternativa a la sede electrónica del organismo u otros boletines oficiales.

Ahora, además, se precisa que la publicación en el BOE de los avisos notificación por comparecencia en procedimientos tributarios se efectuará los lunes, miércoles y viernes de cada semana (precisión que me parece un poco excesiva para una Ley). Los anuncios pueden también exponerse, de forma adicional y potestativa, en las oficinas de la Administración tributaria o consulares.

El nuevo régimen de notificaciones administrativas y catastrales entrará en vigor el 1 de julio de 2015 con independencia de la fecha de inicio del procedimiento. En cambio en el ámbito tributario comenzará a aplicarse al entrar en vigor la Ley 15/2014.

Quien gana una sentencia no tiene la carga de recurrir la falta de estimación de otras cuestiones no resueltas: STC 11/2014.

 

Como es sabido, la legitimación para recurrir una sentencia la tiene quien resulta perjudicado por su fallo. Los recursos se dan contra el fallo (interpretado por supuesto con sus fudamentos) pero no contra la fundamentación jurídica de la Sentencia. Si la sentencia es favorable, porque acoge alguna de las causas de pedir o de las excepciones planteadas de suerte que es favorable para el demandante, al estimar la demanda, o para el demandado, al desestimarla, no cabe recurso por quien resulta favorecido, aun cuando la Sentencia no le diera la razón en las distintas cuestiones planteadas.

Si posteriormente esa sentencia es revocada, al dictar nueva sentencia sobre el fondo, el Tribunal deberá considerar también aquellas cuestiones que no fueron resueltas (porque no hacía falta incluso).

En esta línea, la Sentencia del Tribunal Constitucional (Sala Primera) núm. 11/2014, de 27 de enero de 2014 (Recurso de amparo 2080-2013) estima el recurso de amparo promovido por el Ayuntamiento de Cambrils (Tarragona), y nos dice:

“1. El objeto de este recurso de amparo es determinar si ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) la decisión del órgano judicial de dejar sin resolver en el recurso de apelación contencioso-administrativo la cuestión relativa al momento en que debía comenzar el cómputo del plazo de la prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial, fundándose en que la parte a la que la Sentencia de instancia había sido favorable por otros motivos –desestimados en la apelación– no había interpuesto recurso de apelación ni formulado adhesión al recurso de apelación interpuesto por la contraria.

2. Este Tribunal tiene declarado que el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), desde la perspectiva del derecho a la obtención un respuesta en fundada en Derecho, exige que la respuesta jurisdiccional no sea fruto de un error de hecho patente, ni de la arbitrariedad, ni se muestre como manifiestamente irrazonable o exenta de fundamentación, dado que en estos casos la aplicación de la legalidad sería solo una mera apariencia de ejercicio de la justicia (STC 127/2013, de 3 de junio, FJ 3).

Las SSTC 103/2005, de 9 de mayo, y 67/2009, de 9 de marzo, en unos asuntos sustancialmente idénticos al que ahora se enjuicia, declaran que no es razonable y que es, por tanto, contrario al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) exigir al demandante que ha obtenido una Sentencia favorable en primera instancia en el orden contencioso-administrativo que –como requisito para que puedan ser objeto de pronunciamiento en la apelación aquellos motivos que, habiendo sido correctamente planteados en la primera instancia, quedaron sin analizar por haberse estimado la demanda en virtud de un motivo distinto– interponga recurso de apelación o se adhiera al recurso de apelación interpuesto por la parte contraria.

En la citada STC 103/2005 se declara que «de acuerdo con lo literalmente establecido en el art. 85.4 LJCA, para poder adherirse a la apelación la parte apelada habrá de razonar los puntos en que crea que le es perjudicial la Sentencia; circunstancia que no concurre en este caso, pues la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no le causaba perjuicio al haber sido estimatoria de su recurso contencioso-administrativo» (FJ 4). Se añade que la falta de adhesión a la apelación no puede justificar la ausencia de una respuesta a las cuestiones planteadas, pues «a tenor de lo dispuesto en el art. 85.4 LJCA, la adhesión a la apelación solo procede en los casos en los que la Sentencia apelada resulta perjudicial al apelado, y en el presente caso la referida Sentencia es estimatoria de su recurso, sin que pueda considerarse ‘un perjuicio’ el haber dejado imprejuzgada alguna de sus alegaciones por haber apreciado la invalidez del acto por otro de los motivos alegados, ya que la Sentencia le resulta favorable, y su falta de adhesión a la apelación no puede interpretarse, en ningún caso, como renuncia a seguir sosteniendo la existencia de la prescripción de la deuda» (FJ 4).

3. En el presente caso –tal como se ha expuesto más detalladamente en los antecedentes– el único argumento esgrimido por el órgano judicial de apelación para no resolver la cuestión, relevante para la decisión, sobre el momento en que debía comenzar el cómputo de la prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial que había alegado el Ayuntamiento de Cambrils en la contestación a la demanda y en el escrito de oposición al recurso de apelación fue que dicho Ayuntamiento no había interpuesto recurso de apelación ni se había adherido a la apelación planteada por la parte contraria. Por tanto, debe concluirse que, como dice el Ministerio Fiscal, se ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) del recurrente en amparo, por haberse aplicado de manera no razonable de un obstáculo procesal que impidió pronunciarse sobre una pretensión correctamente deducida. De ese modo, deben anularse las resoluciones judiciales impugnadas y retrotraerse las actuaciones para que se adopte una nueva resolución respetuosa con el derecho fundamental reconocido”.

Nulidad de disposiciones generales, en particular por evitar la ejecución de Sentencia

 

Hoy podemos comentar la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2014 (RC 780/2012, Ponente Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate).

Esta breve sentencia apunta, sin embargo, dos importantes cuestiones, que sin ser radicalmente novedosas, es interesante reseñar.

Por un lado, que las disposiciones generales (como son los planes urbanísticos), cuando son nulas, lo son en virtud del art. 62.2 de la Ley de las Administraciones Públicas, y no, en su caso, cualquiera de los apartados del art. 62.1, referidos a actos administrativos. Ello nos recuerda el debate sobre la naturaleza jurídica de los reglamentos o disposiciones generales, si son actos administrativos, de forma que, aun siendo distintos de los de contenido no normativo, quedan sometidos a prescripciones legales sobre tales actos (salvo previsión especial para los reglamentos) o bien, como parece confirmar esta sentencia, nos hallamos realmente ante dos figuras distintas. Luego su invalidez se rige por el art. 62.2 de la citada Ley, con nulidad de pleno Derecho, y no por el apartado 1 (sobre la nulidad absoluta de los actos) ni tampoco el art. 63 de la propia Ley (sobre la anulabilidad), con las consecuencias distintas que tiene la nulidad sobre la anulabilidad (como la imposibilidad de convalidación del acto nulo, pues el art. 67 de la repetida Ley se refiere solo a los actos anulables, tal y como ha declarado específicamente el Tribunal Supremo sobre los planes urbanísticos declarados nulos).

En otro orden de cosas, la Sentencia declara la nulidad de las disposiciones (planes urbanísticos) por dictarse con la finalidad de eludir el cumplimiento de las sentencias ejecutorias, lo que permite el art. 103.4 de la Ley Jurisdiccional al órgano judicial competente para la ejecución y, por más que sea una facultad legalmente reconocida, da gusto ver cuando merece ser aplicada.

El silencio positivo: ese enemigo público

El silencio administrativo positivo (es decir, que, ante la falta de un pronunciamiento que la Administra­ción está obligada a efectuar, la Ley presume la existencia de un acto estimatorio), que ya reconocían las leyes administrativas de los años cincuenta del siglo pasado, fue reforzado por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, y más aún por sus posteriores reformas operadas por las Leyes 4/1999 y 25/2009.

Sin embargo, la Jurisprudencia sigue siendo reacia a reconocer en el acto adoptado por silencio administrativo positivo un verdadero acto como parece decirnos la Ley (art. 43.2 de la Ley 30/1992, redactado hoy por la Ley 25/2009), de suerte que sus posibles vicios permitiesen su impugnación o su revisión de oficio (en particular por el motivo de nulidad de pleno Derecho del art. 62.1 f) de la Ley 30/1992), y no simplemente una pretensión de acto, que puede ser desechada, sin previa impugnación y anulación, por considerar que no es válido su efecto.

Especialmente en el ámbito urbanístico, donde precisamente tuvo su mayor eficacia el silencio positivo en su origen, la Jurisprudencia (p.ej. STS 28-1-2009), con apoyo en la legislación sectorial, negó el silencio positivo en la obtención de licencias si no cumplían los requisitos legales, hasta el punto que el legislador acabó suprimiendo el silencio positivo en las licencias urbanísticas, dada su inutilidad e inseguridad jurídica que creaba (art. 23 del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio). Más tarde, el Tribunal Supremo también rechazó el silencio positivo en los planes urbanísticos de iniciativa particular (STS 26-6-2013).

Pues bien, podemos citar ahora la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2014 (RC 4766/2011, ponente Excmo. Sr. D. Luis María Díez-Picazo Giménez), para la cual, después de rechazar el silencio administrativo positivo en relación con una solicitud formulada dentro de un procedimiento más amplio (por lo que no le es aplicable el régimen del silencio administrativo propio de la resolución que pone término al procedimiento respecto de la solicitud que lo inició), añade, aun como razonamiento en cierto modo “a mayor abundamiento” y por ello quizá obiter dicta, que no podría admitirse el silencio positivo al concurrir otros interesados y violarse así el derecho a audiencia de los mismos.

Dice así:

“No es ocioso hacer una observación adicional: incluso si se admitiese a efectos puramente argumentativos que la solicitud de 6 de junio de 2009 dio origen a un procedimiento administrativo autónomo, la falta de respuesta expresa de la Administración no podría producir el efecto estimatorio pretendido por la recurrente. La razón por la que, habida cuenta de las circunstancias del presente caso, no cabría el silencio administrativo ni siquiera si se entendiese que el procedimiento administrativo se había iniciado a solicitud del interesado es que, como muy atinadamente subrayan las empresas codemandadas en su escrito de oposición al recurso de casación, la finalidad perseguida con la solicitud de 6 de junio de 2009 no era tanto el reconocimiento de un derecho de la recurrente, como la supresión de una situación jurídica favorable -esto es, la formulación de productos fitosanitarios que contienen fosetil- en que ellas se encontraban. Y esta supresión de la situación jurídica favorable de terceros se produciría, de acogerse la tesis de la recurrente sobre el silencio administrativo positivo, sin que las personas afectadas hubieran sido oídas dándoles la oportunidad de defender sus intereses. La audiencia del interesado, máxime cuando puede verse privado de un derecho o interés, es un principio general del procedimiento administrativo con anclaje en el art. 105 CE , que no puede ser soslayado. Ello significa que, a la hora de determinar el alcance del silencio administrativo positivo, no puede pasarse por alto si las personas eventualmente afectadas han tenido ocasión de hacerse oír”.

El contratista sin contrato… público

El artículo 139 de nuestro Texto Refundido de la Ley de Contratos Públicos establece dos modalidades que permiten a la Administración no llegar a formalizar un contrato que se encuentra en fase de licitación: la renuncia y el desistimiento.

El punto en común de estas dos modalidades (amén de la justificación) es que ambos han de ejercitarse por la Administración con carácter previo a la adjudicación del contrato en cuestión. Sin embargo, varias son las cuestiones que lo diferencian, y vista la creciente ola de renuncias que se producen en estos tiempos, es muy importante entender estas figuras jurídicas.

Mientras que el desistimiento supone desistir del procedimiento, siempre y cuando concurran infracciones no subsanables de las normas de preparación del contrato o reguladoras del procedimiento de adjudicación, la renuncia se justifica en causas de interés público debidamente justificadas. Así, mientras mediante el desistimiento, se puede volver a sacar a licitación el contrato (sin defectos no subsanables), aquel contrato sobre el que ejercite la renuncia la Administración no podrá licitarse mientras persistan las causas de interés público que justificaron su renuncia.

Dejando de lado vicisitudes jurídicas acerca de qué es el interés público, hemos de analizar la situación en la que quedan aquellos licitadores que concurren en licitaciones que son objeto de renuncia o desistimiento. Mucho se ha debatido en los Tribunales acerca de la posible indemnización para aquellos licitadores que ven frustradas sus opciones de obtener un contrato público, ya no por no resultar su oferta la más ventajosa para la Administración, sino por que el contrato al que optaban ha desaparecido.

Pues bien, la indemnización (compensación en palabras del TRLCSP), se regirá por lo dispuesto en los pliegos que rigen la licitación, y en caso de no estipularse nada al respecto, el TRLCSP se remite a “los principios generales que rigen la responsabilidad de la Administración”.

La problemática se suscita en aquellos casos donde no se dispone en los pliegos la compensación para los supuestos de renuncia o desistimiento, y ha sido zanjada por la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 13 de Junio de 2011 (rec.381/2010), que viene a equiparar estos supuestos a aquellos en los que el licitador no presenta la oferta más ventajosa, esto es, en resumidas cuentas no son indemnizables los gastos para la preparación de la oferta que se presente, puesto que la participación en la licitación supone asumir el riesgo de no resultar adjudicatario del contrato. Es muy importante entender que en todo caso, las razones de interés público han de estar debidamente justificadas en el expediente.

Cuestión resuelta, por el momento, ya que citando a José Ramón Chaves, la luz de la justicia nace del debate sobre el Derecho.

Roberto Priegue
Abogado
DOBARRO & ASOCIADOS

No tener en cuenta la pericial no es motivo de casación

 

Sabido es lo difícil que resulta revisar en casación la valoración de la prueba. Desde luego, "la valoración de una prueba por el juez... no... integra abuso de jurisdicción" (STS 1ª 20-10-1989), por lo que queda descartado el primer motivo de casación. También el segundo, sobre procedimiento inadecuado, pero quedan otros dos motivos que pueden llegar a fundar la impugnación de la sentencia en materia probatoria (el tercero, "quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión para la parte", y el cuarto, "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate").

Como expone la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 1998 (RC 5103/93), ponente GONZÁLEZ RIVAS: “La revisión de la valoración de la prueba, en su conjunto, no tiene cabida en el recurso de casación, salvo excepcionalísimos supuestos que no concurren en este caso, puesto que, como hemos indicado, en el artículo 95.1 de la vigente Ley no queda reflejado el antiguo motivo impugnatorio previsto en el artículo 1692.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en la versión posterior de la Ley 34/84, de 6 de agosto, y que consistía en el indicado error en la apreciación de la prueba y como ha declarado este tribunal en reiteradas sentencias (de 25 de enero, 8 y 26 de mayo, 2 de diciembre de 1989, 2 y 13 de marzo de 1990, 11 de marzo, 7 de mayo, 30 de julio de 1991 y 20 de mayo de 1992), la Sala de casación <<ha de atenerse a la resultancia probatoria apreciada por la sentencia de instancia>>”.

Pues bien, aunque en principio el recurso de casación no es una segunda instancia en que quepa, sin más, una nueva valoración de la prueba, la doctrina y la jurisprudencia han intentado abrir cauces razonables. En este sentido, puede citarse la existencia de normas sobre validez de la prueba que, por su carácter, pueden invocarse como fundamento de la infracción de normas del ordenamiento (art. 632 de la antigua LEC y 348 de la actual) y la motivación de las sentencias (art. 5.4 LOPJ y 120.3 de la Constitución, y, en relación con éste, art. 24 CE), que permiten fiscalizar la ausencia de la misma, pues la sentencia ha de expresar las razones que conducen a la estimación o no del dictamen del perito (STS 9-5-1994, 4-2-1995, 27-1-1996, 21-7-2001, y 10-1-2002). También es impugnable la valoración que resulte ilógica, irracional o arbitraria (STS 2-4-2002), si bien lo más frecuente es considerar que la ponderación de la pericial no es atacable por no resultar absurda, arbitraria ni contraria a las normas que rigen la valoración de la prueba (STS 25-9-2001, 11-10-2001, 5-11-2001, 28-12-2001, 25-1-2006, 23-10-2006, 2-11-2006, 7-11-2006, y 8-11-2006, entre otras muchas).

Por ejemplo, la Sentencia de 14 de junio de 2001 (RC 278/97) estima el recurso de casación por cuanto la sentencia acepta como pericial, sin audiencia a las partes, la documental presentada por una de las partes consistente en el dictamen pericial presentado en otro recurso (y que en él no fue aceptado); y la de 17 de abril de 1998, anula sentencia basada en prueba pericial porque no se motiva porqué se acoge la pericia y tal pericia carece de lógica.

Así, si se ha ponderado la prueba, sin que su apreciación resulte ilógica, absurda o arbitraria, no procede su revisión en casación (STS 17-10-2006).

Pues bien, la evolución jurisprudencial lleva ahora a rechazar como motivo de casación que no se haya ponderado la prueba. Se supera pues el criterio de exigir que la sentencia haya de expresar las razones que conducen a la estimación o no del dictamen del perito (STS 9-5-1994, 4-2-1995, 27-1-1996, 21-7-2001, y 10-1-2002).

Así, según la Jurisprudencia más reciente, si la sentencia de instancia simplemente no considera una prueba pericial y alcanza un determinada conclusión en función del principio de valoración conjunta de la prueba, tampoco es motivo de casación.

En esta línea, con cita de la precedente Sentencia de 4 de julio de 2014, la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2015 (RC 3278/2012), Ponente Excma. Sra. Dña. Inés HUERTA GARICANO, nos dice:

“Entrando ya en el examen de los dos motivos restantes, articulados al amparo del art. 88.1.d) LJCA, en el MOTIVO SEGUNDO -infracción del art. 348 de la LEC -, por no haber valorado la pericial de TINSA.
En nuestra reciente Sentencia de 4 de julio de 2014 (casación 5351/11 ), con cita en la de 18 de diciembre de 2013 (casación 1342/2011 ), recordábamos que " el Tribunal debe proceder a una valoración conjunta de la prueba, y tal y como señala el Tribunal Constitucional (Auto TC 307/1985, de 8 de mayo ) y ha reiterado este Tribunal Supremo (STS, Sala Tercera, Sección 6ª, de 29 de abril del 2013, Rec. 127/2012) < la Constitución no garantiza el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los jueces y tribunales a los que, ciertamente, la Constitución no veda ni podría vedar la apreciación conjunta de las pruebas aportadas>. De modo que la falta de mención explícita de un determinado medio de prueba no es por sí suficiente para considerar que la sentencia incurre en un defecto de motivación ", a lo que cabría añadir que esa falta de mención explícita tampoco presupone que la prueba no haya sido objeto de valoración”.

Desafectación tácita del dominio público y fe pública registral

 

Generalmente, se parte de que el dominio público es imprescriptible y por tanto la fe pública del Registro de la Propiedad no le es oponible. Sin embargo, la reciente Sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 12 de enero de 2015 (RC 967/2012) matiza esta doctrina en caso de desafectación tácita:

“2. Desafectación tácita de bienes de dominio público. Con relación a la primera cuestión que plantea el presente caso debe señalarse, con carácter general, que los bienes de dominio público y los comunales son inalienables, imprescriptibles e inembargables mientras no se produzca su desafectación del uso general o del servicio público a que dé lugar. Esta razón de inadquisibilidad resulta reforzada cuando la condición de demanialidad ha sido atribuida directamente por la ley, de donde se deriva que en ningún caso podría adquirirse el bien por el cauce de la prescripción adquisitiva (usucapión), pues solo por ley podría dejar de pertenecer al dominio público.

En cambio, cuando la demanialidad del bien se produce por su afectación a través del dictado de un acto expreso del órgano competente de la Administración, caso que nos ocupa con la expropiación de la finca en el año 1955 por razón de su afectación al servicio público ferroviario, el dogma de la imprescriptibilidad de los bienes de dominio público se relativiza permitiéndose la pérdida de dicha condición a través de la desafectación del mismo y, por tanto, su posibilidad de ser objeto de enajenación, embargo y, en su caso, de prescripción adquisitiva.

En esta línea, y conforme a lo argumentado por la sentencia de Primera Instancia, debe destacarse que esta Sala se ha pronunciado, en varias ocasiones, acerca de la materialización del expediente de desafectación en orden a su posible constatación tácita, como una proyección de los actos propios, de la seguridad del tráfico jurídico y de la protección de la confianza que razonablemente se infiere objetivamente de una determinada situación jurídica. Particularmente, en la Sentencia de 3 de noviembre de 2009, (núm. 724/2009 ), que, entre otros extremos, en su Fundamento de Derecho Tercero declara: " El motivo se desestima porque todo él gira alrededor de negar que se haya producido una desafectación del dominio público de las fincas objeto de la litis. Aparte de lo expuesto en el fundamento anterior, esta Sala sigue su propia doctrina que expone la sentencia de 25 de mayo de 1995 que ahora se reitera. Dice así en lo que se refiere a la desafectación tácita:

"...la desafectación de que se trata se había producido con anterioridad, no sólo a la vigencia de la Constitución de 1978, sino también a la de la Ley del Patrimonio del Estado, texto articulado de 15 de Abril de 1964, lo que impide su aplicación a una desafectación operada con anterioridad, por lo que el motivo deberá desestimarse. Por otra parte, el precepto constitucional, en cuanto establece que la ley regulará la desafectación de los bienes de dominio público, no elimina, en rigor, la posibilidad de que ésta se produzca tácitamente en cuanto la misma no se excluya legalmente, siendo de notar que no existe objeción esencial alguna -sino más bien lo contrario por cuanto la imprescriptibilidad deriva conceptualmente de las características del dominio público y no debe extenderse al supuesto en que el bien se ha desafectado, aun no expresamente- a que opere en casos como el que nos ocupa en que, como se declara en la sentencia impugnada, "las fincas litigiosas nunca fueron destinadas al servicio público para el que se afectaron, produciéndose una situación de hecho que contradecía el requisito de la afectación"; ha de advertirse, por último, que los artículos 120 y 121 de la Ley del Patrimonio del Estado , si bien regulan la desafectación expresa de bienes que no sean precisos al uso general o a los servicios públicos, no excluyen la posibilidad de la desafectación tácita."

En definitiva, en este caso, anterior en el tiempo a las normas que el recurrente cita como infringidas, se pudo producir una desafectación tácita, a salvo, según se ha apuntado, lo dicho en el fundamento anterior".

En parecidos términos respecto de una previa desafectación se pronuncia la Sentencia de esta Sala de 21 de septiembre de 2011 (RC 561/2008 ).

Por su parte, la Sala de la Contencioso-Administrativo de este Tribunal, también admite la desafectación tácita de bienes previamente expropiados cuando se deduzca de hechos que por su evidencia la revelen, correspondiendo su prueba al solicitante por constituir esta forma o modalidad de desafectación una excepción a la regla general. En este sentido, la sentencia de 25 de septiembre de 2012 (Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo ), considera que "de un estudio de los artículos 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y de los artículos 63 y siguientes de su reglamento, procede en tres supuestos: a) cuando no se ejecuta la obra o no se establece el servicio que motivó la expropiación, b) cuando realizada la obra o establecido el servicio queda alguna parte sobrante de los bienes expropiados y c) cuando desaparece la afectación de los bienes o derechos de las obras o servicios que motivaron la expropiación, pudiendo ser la desafectación expresa, mediante acuerdo de la Administración, o tácita, deduciéndose de otros acuerdos o actos que claramente impliquen dicha expresión de voluntad, y en tal sentido debe tenerse en cuenta que como hemos dicho en múltiples sentencias (entre otras la de 14 de marzo de 2007 ) la desafectación tácita debe deducirse de hechos que por su evidencia la revelen, correspondiendo su prueba al solicitante de la reversión por constituir esta forma de desafectación tácita una excepción a la regla general".

De lo expuesto, y por la propia razón lógica que informa a esta figura de la desafectación tácita, también debe considerarse que su naturaleza alcanza a aquellos supuestos de cese definitivo de las obras o servicios que motivaron su pertinente afectación.

Aplicación de la doctrina jurisprudencial al caso enjuiciado

3. La doctrina jurisprudencial expuesta, llevada al supuesto de enjuiciamiento, exige realizar las siguientes precisiones que conducen a la estimación del motivo planteado.

En el presente caso, y conforme a la valoración de la prueba practicada, no puede ponerse en duda que el cese definitivo del servicio motivó su desafectación tácita en el año 1983. Desafectación tácita claramente confirmada posteriormente tanto por el acta expresa de desafectación, de 11 de diciembre de 1998, como por la propia declaración de innecesariedad del inmueble y el posterior procedimiento de reversión solicitado, determinándose claramente el carácter patrimonial del bien y el desuso durante todo el periodo transcurrido desde el cese efectivo del servicio anteriormente señalado.

Frente a ello, y conforme a la doctrina jurisprudencial expuesta, la fundamentación técnica o calificación de la Audiencia no puede ser compartida. En efecto, exigir el "animus" o la voluntad de la Administración en orden a la renuncia de la propiedad del bien y su "facta concludentia" (conducta concluyente), comporta desnaturalizar la figura aquí tratada y confundirla con la derelicción o abandono, propiamente dicho, del dominio.

4. Principio de buena fe registral .

Una vez determinada la desafectación tácita del bien litigioso y, por tanto, estimada la posibilidad de adquisición del mismo por la parte recurrente, cabe examinar el proceso adquisitivo llevado a cabo a tenor del principio de fe pública registral que informa el artículo 34 LH , particularmente en orden a la buena fe del tercero adquirente; todo ello conforme a lo alegado en el recurso de casación.

En este sentido, debe partirse de que la buena fe constituye uno de los presupuestos de la protección registral, pues justifica que el tercero adquirente resulte protegido en la medida en que ha contratado confiando en la información ofrecida por el Registro. Si esta razón quiebra, y el tercero es conocedor de la inexactitud del Registro respecto a la realidad jurídica, la especial protección registral carece de justificación.

En el plano de la configuración de la buena fe en el proceso adquisitivo debe señalarse que se han desarrollado dos líneas o perspectivas de razonamiento en liza. Conforme a la primera, la idea o noción de buena fe responde a un puro estado psicológico o psíquico del tercero adquirente en orden a la creencia de que el titular registral es el verdadero dueño de la cosa y ostenta un poder de disposición sobre la misma. De forma que la ignorancia o el equivocado conocimiento de la realidad jurídica no desvirtúa la protección registral otorgada con base en esta creencia acerca de la legitimidad de transmisión realizada. Por contra, para la segunda línea de configuración, que requiere la convicción de no lesionar legítimos derechos o intereses ajenos, la noción de buena fe responde a una actuación diligente conforme a unos criterios o pautas de comportamiento que resulten socialmente aceptados; de ahí que, a diferencia de la anterior concepción, no sea suficiente padecer cualquier tipo error, sino sólo el error que, según las circunstancias, sea excusable, esto es, que no se hubiera vencido actuando diligentemente. Paralelamente, y con independencia de la concepción escogida, la buena fe también puede ser determinada, directamente, con referencia al conocimiento mismo (scientia) por el tercer adquirente de la razón o causa que obsta la legitimidad de la transmisión en el momento de perfección del negocio adquisitivo, de forma que pierde la protección otorgada.

Pues bien, en este contexto valorativo, debe precisarse que la calificación de la buena fe como presupuesto de la prescripción ordinaria no puede quedar reconducida, únicamente, a una interpretación literalista del artículo 1950 del Código Civil en favor de su delimitación como un mero estado psicológico consistente en la "creencia" de que el transferente era titular del derecho real y venía legitimado para transferir el dominio. En efecto, conforme a la interpretación sistemática del precepto citado en relación, entre otros, con los artículos 433 , 435 , 447 , 1941 , 1952 y 1959 del Código Civil , así como con los artículos 34 y 36 de la Ley Hipotecaria , y de acuerdo con el reforzamiento del principio de buena fe que la reciente doctrina jurisprudencial de esta Sala viene realizando respecto de aquellas instituciones o figuras jurídicas que resulten particularmente informadas por este principio, entre otras, SSTS de 11 de diciembre de 2012 (núm. 728/2012 ) y 14 de enero de 2014 (núm. 537/2013 ), debe precisarse que dicha apreciación meramente subjetiva del adquirente no resulta, por sí sola, determinante de la buena fe en el ámbito de la adquisición de los derechos reales, pues se requiere del complemento objetivable de un "estado de conocimiento" del adquirente acerca de la legitimación del transmitente para poder transmitir el dominio; aspecto al que igualmente le es aplicable una carga ética de diligencia "básica" que haga, en su caso, excusable el error que pudiera sufrir el adquirente respecto del conocimiento de la realidad del curso transmisivo operado y, en su caso, de la discordancia con la información ofrecida por el Registro.

Así las cosas, y dada la presunción de buena fe que declara el artículo 34 LH en su desarrollo normativo, la cuestión de la carga ética de diligencia que debe emplear el tercero adquirente se centra, primordialmente, en el sentido negativo que presenta la extensión conceptual de la buena fe, es decir, en la medida o grado de diligencia exigible que hubiera permitido salir del error o desconocimiento de la situación y conocer la discordancia existente entre la información registral y la realidad dominical de que se trate.

Centrada la cuestión debe puntualizarse que, con base a la protección y presunción que establece el citado artículo 34 LH , la gradación de la diligencia exigible, en el sentido o aspecto negativo que presenta el concepto de buena fe, no puede plantearse en abstracto respecto del examen de cualquier defecto, vicio o indicio que pudiera afectar a la validez y eficacia del negocio dispositivo realizado, sino que debe proyectarse y modularse, necesariamente, en el marco concreto y circunstancial que presente la impugnación efectuada por el titular extraregistral a tales efectos. En el supuesto del presente caso, con referencia circunstancial a la situación posesoria de la finca objeto de la litis, la carga básica de la diligencia exigible al adquirente no puede medirse o extenderse con relación a cualquier posesión o indicio de la misma que se hubiera debido o podido conocer, sino solo a una situación posesoria clara y manifiesta que se ejercite en concepto de dueño y que, por tanto, contradiga o ponga en seria duda la exactitud de la información registral, con relación al derecho inscrito; STS de 11 de julio de 2012 (núm. 454/2012 )”.

El derecho a la tutela judicial efectiva y lo contencioso-administrativo

 

Después de todos estos años, el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24 de la Constitución de 1978 ha sido uno de los que más ha dado de sí. Es imposible hacer una completa referencia al mismo en unas pocas páginas, pero sí recordar algunos de sus aspectos fundamentales.

Recordemos que el derecho reconocido en el art. 24.1 CE tiene, siempre según el Tribunal Constitucional, un contenido complejo, que supone (con una terminología que no es uniforme ) no sólo que todas las personas, tanto físicas como jurídicas (STC 20-6-1983, 12-4-1988 y 21-12-1992), incluyendo a las personas jurídicas de Derecho público (STC 22-3-1993) y a los extranjeros (STC 30-9-1985 y 1-10-1992), tienen derecho al acceso a los tribunales para el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sino también el llamado derecho al proceso, en el que se halla embebido el primero, y el llamado derecho de defensa, como correlativo de la interdicción de la indefensión (STC 21 y 22-4-81, 13-4-83 y 20-10 y 21-12-87).

El derecho garantizado por el art. 24.1 CE solamente opera en el ámbito de las actuaciones judiciales o de carácter jurisdiccional pero no es exigible ni predicable de órganos que ejercen funciones administrativas (STS 3ª 3-5-1993) ni, por consiguiente, de procedimientos administrativos distintos del sancionador (STC 15-6-1981), aunque el derecho a la tutela judicial efectiva comprende el derecho al previo procedimiento administrativo, cuando es un presupuesto del proceso judicial (STS 3ª 13-6-1991 y 1-10-1992) .

El señalado derecho al proceso que consagra el art. 24.1 CE tiene como contenido normal el de obtener "una resolución fundada en Derecho, resolución que habrá de ser de fondo, sea o no favorable a las pretensiones formuladas, si concurren todos los requisitos" y presupuestos procesales (STC 29-3-1982, 21-4-1982, 14-3-1983 y 23-4-1992 y 21-12-1992). Por consiguiente, la tutela jurisdiccional resulta otorgada con plena eficacia cuando la decisión consiste en negar, de forma razonable y no arbitraria, la concurrencia de un presupuesto procesal o cuando se estima la existencia de una causa de inadmisibilidad o un óbice procesal que impiden entrar a conocer del fondo del proceso; causas que corresponde fijar al legislador, respetando siempre el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva por imperativo del art. 53.1 CE (STC 16-6-1982,11-9-82, 1-6-1983, 26-7-1983, 26-10-1988, 18-7-1991,14-9-1992 y 25-1-1993).

Siguiendo la jurisprudencia constitucional, el derecho del art. 24.1 CE implica no sólo el derecho al proceso en primera instancia sino también a los recursos establecidos en la Ley. Sin embargo, al no existir norma o principio constitucional que obligue a la existencia de una doble instancia o de unos determinados recursos, es evidente que, en abstracto, es posible la inexistencia de recursos o condicionar los previstos al cumplimiento de determinados requisitos, siempre que sean justificados y proporcionados (STC 25-1-1983, 28-3-1984, 4-5-1984, 10-2-1987, 14-11-1988), criterio que a veces se puede poner en duda por el excesivo formalismo del Tribunal Supremo a la hora de admitir los recursos de casación en lo contencioso-administrativo. Antes al contrario, en virtud del principio antiformalista, ha de rechazarse una interpretación excesivamente formalista que conduzca a la inadmisión de pretensiones o recursos (STC 12-3-1986, 5-4-1990, 23-5-1990, 2-7-1990, 9-5-1991 y 16-11-1992).

Asimismo, el derecho a la tutela judicial efectiva impone, en la medida de lo posible, la conservación y subsanación de los actos procésales con defectos formales (STC 18-10-1983, 12-11-1987, 9-3-1988 y 10-2-1992). Así, por ejemplo, debe integrarse el suplico con el contenido del recurso de apelación si ello es necesario para su consideración (STC 27-4-2010).

El principio de tutela judicial efectiva comprende el derecho a la ejecución de la sentencia, naturalmente dejando a salvo las mero-declarativas, pues lo contrario sería convertir las decisiones judiciales en meras declaraciones de intenciones, concordando además con el art. 118 CE, que establece la obligatoriedad de cumplir las resoluciones judiciales firmes. Ahora bien, tan constitucional es una ejecución en la que se cumple el principio de identidad total entre lo ejecutado y lo estatuido en el fallo como una ejecución en la que, por razones atendibles y de acuerdo con lo establecido por el legislador (caso de la ejecución contra la Administración en los supuestos previstos en el art. 105 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), la condena es sustituida por su equivalente pecuniario o por otro tipo de prestación (STC 7-6-1982, 13-4-1983, 26-12-1984, 28-10-1987, 21-1-1988 y 8-2-1993) . En este punto, no olvidemos que la tradicional inejecución contra la Administración fue matizada en el sentido de que los Tribunales, aparte de los limitados medios de ejecución de la LJCA, pueden dirigirse contra los bienes patrimoniales de la Administración no afectos a un uso o servicio público (STC 15-7-1998).


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

La prescripción de los vicios de la construcción en el contrato administrativo de obras

La Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 2014 (RC 2060/2013) aplica el plazo cuatrienal de la normativa presupuestaria a la prescripción de la reclamación de la Administración frente a defectos de la construcción, a diferencia del plazo civil de quince años.

En primer lugar niega que “en materia del contrato administrativo de obras siempre fuese aplicable el régimen de la prescripción y los plazos del Código Civil , lo que entraría en pugna con cuanta copiosa doctrina legal se refiere en general a la prescripción de acciones en materia de contratación administrativa, (pago de certificaciones, intereses, liquidaciones definitivas de obra, etc.)”, entre las que cita las Sentencias del Tribunal Supremo de 13 y 15 de junio de 2007, 2 de abril de 2008 y 15 de diciembre de 2011, “en que el plazo de prescripción se obtiene, sistemáticamente y sin mayores dudas, de la Ley General Presupuestaria”. Añadiendo que “Tan solo cuando, como por ejemplo ocurre en la STS de 12 de Julio del 2006 , se alude a materias tales como préstamos hipotecarios concedidos por el IRYDA como ingresos sometidos al ordenamiento jurídico privado en todo aquello que no se encuentre regulado específicamente, se atiene la jurisprudencia al artículo 35 de la LGP que defiere a las normas de derecho privado la pervivencia o no de la acción para reclamar, con aplicación del plazo de prescripción que para las obligaciones personales señala el artículo 1.964 del Código Civil”.

Así, “La sentencia, modificando razonadamente un criterio anterior, se inclina por considerar que debe prevalecer el criterio de aplicar la regla general de prescripción de acciones prevista en la Ley General Presupuestaria, tal como se hace en el pago de certificaciones, intereses, liquidaciones definitivas de obra. Esta Sala comparte dicho criterio, pues si de lo que se trata es de ejercitar la acción civil prevista en el articulo 1591 y siguientes del Código Civil habría de haberse interpuesto el correspondiente proceso civil por parte de la Administración. Aquí por el contrario nos encontramos ante el ejercicio de una potestad administrativa en el ámbito de la contratación administrativa, donde la Administración utilizando la autotutela declarativa declara el alcance y sujetos de la responsabilidad por los daños ruinógenos de una obra”.

La terminación convencional en la LPAC

 

Bajo la rúbrica de “terminación convencional”, el artículo 86 LPAC prescribe:

“1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que, en su caso, prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.
2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.
3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano equivalente de las Comunidades Autónomas, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.
4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos, ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios, relativas al funcionamiento de los servicios públicos.
5. En los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, el acuerdo alcanzado entre las partes deberá fijar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla establece el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público”.

Este precepto, que tiene su origen en las Leyes de Procedimiento Administrativo de Alemania de 1976 y de Italia de 1990, es reproducción del precepto correspondiente de la LAP.

Como señala RIPOLL MARTÍNEZ DE BEDOYA , “el artículo … no supone en ningún caso una regulación completa de la terminación convencional de los procedimientos administrativos, ya que el apartado 1 del citado artículo se remite a la disposición que lo regula, la cual fijará el alcance, efectos y régimen jurídico específico de los acuerdos, pactos, convenios o contratos. Así pues, la forma de terminación convencional del artículo… no puede aplicarse de una manera inmediata, sino que requiere un desarrollo legislativo, o reglamentario en su caso”, y, es más, “ese desarrollo normativo tampoco puede ser único para todas las formas de terminación convencional que se recogen en el artículo… habida cuenta que este artículo se refiere a acuerdos, pactos, convenios o contratos. Por ello, la regulación será diferente según la naturaleza y características de cada forma de terminación convencional y, cada una, con un alcance, efectos y régimen jurídico específico y distinto”. “En definitiva, la terminación convencional debe de verse como la posibilidad de dar entrada al interesado en el momento culminante del procedimiento administrativo, en el momento de elaborar y dictar el acto administrativo finalizador, e incluso sustituyendo este acto por el acuerdo, pacto, convenio o contrato de terminación convencional”, a través de supuestos y regulaciones diversas, que incluyen los propios contratos regidos hoy por el TRLCSP, los convenios de colaboración y el arbitraje.

De lo expuesto cabe destacar, en primer lugar, que el artículo 86 LPAC no sería de aplicación directa, sino que exigiría la concurrencia de otras normas que autoricen la terminación convencional del procedimiento. Así lo entiende, aparte de la citada autora, HUERGO LORA . Por su parte, BUSTILLO BOLADO se muestra de acuerdo, en principio, con esta afirmación, pero considera que ello no impide la suscripción de convenios no específicamente previstos (que no darían lugar, sin embargo, a la inmediata terminación del procedimiento sino que deberían ir seguidos de la correspondiente resolución), especialmente en el caso de convenios que no tengan efectos vinculantes; y frente a la lógica objeción de su falta de efectos argumenta la aplicación de los principios de buena fe y confianza legítima del artículo 3.1 LRJSP. Otra posibilidad atípica, apuntada por HUERGO LORA , estribaría en el supuesto de un convenio vinculante que se someta a condición de conformidad con el resultado del procedimiento. No faltan, de todos modos, autores, como DELGADO PIQUERAS y DE PALMA que reconocen eficacia directa general al artículo estudiado.

Ciertamente, el abanico de supuestos al que el precepto comentado puede ser aplicado es muy amplio. Así, el art. 86 LPAC dice que pueden “tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin”. De este modo, unos sustituyen la resolución del procedimiento, como es el caso del convenio expropiatorio del artículo 24 LEF; otros despliegan efectos vinculantes para dicha resolución, pero no la sustituyen; y en otros casos, en fin, ni siquiera produce esa vinculación para la Administración, caso del artículo 67 de la Ley de Costas, de 28 de julio de 1988, en torno a las condiciones de la concesión. A su vez, quedan al margen aquellos convenios que no se inscriben en el marco de un procedimiento administrativo, como los convenios de colaboración del artículo 4.1 TRLCSP. Al margen quedan también las actas fiscales de conformidad, aunque para algunos se configuren como una terminación convencional no contractual , pues no constituye propiamente un pacto o acuerdo, ni tampoco, como algunos han mantenido, una transacción ni una confesión extrajudicial.

Por otro lado, se discute si los acuerdos, pactos y convenios que contempla el artículo 86 LPAC pueden reconducirse a una figura jurídica única. La propia dicción del precepto, que emplea diferentes términos, parece apuntar a una contestación negativa. DELGADO PIQUERAS reconduce estas diferentes figuras a la del contrato, en sentido amplio, pero, de acuerdo con BUSTILLO BOLADO y la doctrina que el mismo cita , parece necesario precisar distintas categorías. De este modo, para SÁNCHEZ MORÓN cabe distinguir entre supuestos de auténticos contratos, otros de actos administrativos con cuantía pactada, con el ejemplo del convenio expropiatorio, y otros simples actos administrativos. DE PALMA considera que en todo caso se trata de negocios jurídicos, pero sólo merecen el calificativo de contratos los de contenido patrimonial. Para BUSTILLO BOLADO, en fin, serían contratos los acuerdos que sustituyen a la resolución (como el convenio expropiatorio) o cuando la resolución está plenamente determinada por el acuerdo, pero no los no vinculantes.

Siguiendo nuevamente a RIPOLL MARTÍNEZ DE BEDOYA, es realmente difícil fijar con carácter general los requisitos y efectos para la plena validez y eficacia de la terminación convencional, pues los requisitos y efectos variarán según los distintos supuestos de pactos, acuerdos, contratos o convenios. Pueden, sin embargo, hacerse las siguientes consideraciones generales.

En primer lugar, la Ley exige, para la validez de los citados acuerdos, pactos, convenios o contratos, que los mismos no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y deberán tener por objeto satisfacer el interés público que tenga encomendado la Administración. Ahora bien, está claro que si los acuerdos se adoptan en materias susceptibles de transacción (porque si no lo fueran no podrían pactarse), debe existir un margen de maniobra para las partes. Para los supuestos de responsabilidad patrimonial, el art. 86.5 LPAC impone que el acuerdo se ajuste a “los criterios que para calcularla y abonarla” del art. 34 LRJSP. Pero ¿y en el caso del justiprecio? La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 1999 (RJ 1999\3238) reconoce la libertad de las partes en la fijación del justiprecio por mutuo acuerdo: “El mutuo acuerdo no tiene porqué estar establecido sobre valores reales, pues como dice la sentencia de instancia son diversos los motivos de índole subjetiva que pueden llevar a aceptar el precio ofrecido, por lo que, aceptado por el expropiado el precio ofrecido por la Administración expropiante y firmado el mutuo acuerdo, nada cabe alegar en el sentido que lo hace el recurrente”. En la doctrina, GONZÁLEZ ALONSO, comentando la Jurisprudencia del Tribunal Supremo , advierte que “no es posible que, tras la suscripción de un convenio expropiatorio,… pretenda la invalidez del mismo… al considerar que dicho valor debió ser distinto”. Pero no falta algún autor, como CHINCHILLA PEINADO que considera que “el convenio… debe ser materialmente neutro y formalmente favorable para el interés público, siendo válido mientras no contenga una variación inadmisible del contenido que podría haber tenido la resolución unilateral a la que sustituye por desplazar significativamente el punto de equilibrio entre el interés general y el interés particular establecido por la normativa aplicable”, aunque se trata de una declaración de principio con escasa concreción.

Exige la Ley que, en todo caso, los citados instrumentos establezcan como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial y el plazo de vigencia; y, por lo que se refiere a la publicación del instrumento de terminación convencional, la Ley lo difiere a la naturaleza de dicho acto y a las personas a las que estuvieran destinadas. Deben publicarse, por ejemplo, los convenios que tengan por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas, o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, por aplicación de las normas relativa a la publicación de los actos que hemos comentado antes. A este respecto, BUSTILLO BOLADO sostiene que procederá la publicación cuando proceda publicar el acto que se sustituya, si no se sustituye la resolución habrá que estar a la normativa específica y, en principio, no será precisa la publicación para los acuerdos o convenios no vinculantes.

El apartado 3 del artículo 86 LPAC prevé que requerirán la aprobación expresa del Consejo de Ministros los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano, entre las que cabe considerar el supuesto de una transacción del artículo 7.3 LGP huérfana de toda norma especial. Por lo demás, conforme a su apartado 4, los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos, ni recaer sobre las responsabilidades de autoridades y funcionarios.

Por lo demás, en relación con la obligación de resolver que pesa sobre la Administración, el artículo 22.1 LPAC prevé la suspensión del plazo “f) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 86 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones, que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados”, y el apartado 1 del artículo 21 considera como excepción a la obligación de resolver “los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio”. En realidad, dependerá de los casos, como hemos visto, que el pacto o convenio sustituya a la resolución o la condicione. Para los casos en que la sustituya, el artículo 114.1 LPAC autoriza a considerar agotada la vía administrativa en "d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento”. BUSTILLO BOLADO , sin embargo, estima que se agotará la vía administrativa solo cuando lo mismo hiciera la resolución que hubiera puesto normalmente fin al procedimiento.

En cualquier caso, por tratarse de materia y procedimiento administrativos, cabrá acudir, posteriormente, al recurso contencioso-administrativo, que permite impugnar no sólo actos sino también contratos, convenios y otras actuaciones de la Administración (Cfr. arts. 1-3 LJCA).

La expropiación por ministerio de la Ley: el caso del Ayuntamiento de Valladolid

La denominada expropiación por ministerio de la Ley tiene lugar en el caso de que la Administración no incoe el oportuno expediente y aún así el interesado pueda tenerlo por incoado “por ministerio de la ley”, presentando su hoja de aprecio.

Ello venía previsto por el Art. 69.1 de la hoy supletoria Ley del Suelo de 1976 para el caso de terrenos no edificables ni sujetos a cesión, en los cuales, una vez transcurridos cinco años desde la aprobación del plan sin llevarse a efecto la expropiación, “el titular de los bienes o sus causahabientes advertirán a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio”, de suerte que, “si transcurrieren otros dos años desde el momento de efectuar la advertencia”, “el propietario podrá presentar la correspondiente hoja de aprecio, y si transcurrieren tres meses sin que la Administración la acepte, podrá aquél dirigirse al Jurado Provincial de Expropiación, que fijará el justiprecio”, atendiendo “al momento de la iniciación del expediente de justiprecio por ministerio de la Ley, y los intereses de demora se devengarán desde la presentación por el propietario de la correspondiente tasación”.

El fundamento de este supuesto se encuentra en que, cuando se trata de terrenos de propiedad privada, esto es, no de dominio público, pero desprovistos de aprovechamiento lucrativo y destinados a dotaciones públicas por el planeamiento, procede que la Administración los expropie y, si no lo hace, los propietarios pueden imponer tal expropiación. Enseguida se ve que, precisamente por imponerse “por ministerio de la Ley”, este expediente expropiatorio no depende de la voluntad de la Administración, no teniendo potestad decisoria al respecto.

Efectivamente, tal y como nos enseña la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª) de 27 de marzo de 2001 (RJ 2001\2667), en su fundamento QUINTO, no es el Ayuntamiento el que puede denegar la procedencia de el expediente de justiprecio por ministerio de la Ley, y, , si considerase que no procede lo que debería es recurrir el Acuerdo del Jurado de Expropiación u órgano de valoración:

“Los acuerdos del Ayuntamiento denegatorios de la incoación del expediente de justiprecio son la expresión de la voluntad del Ayuntamiento contraria a dicha iniciación. Sin embargo, el Ayuntamiento carece de facultades para decidir sobre la iniciación del expediente de justiprecio, pues éste tiene lugar por ministerio de la Ley mediante la presentación ante el mismo de la hoja de aprecio. Además, cuando se producen aquellos acuerdos (26 de septiembre de 1988 y 15 de mayo de 1989) aquella iniciación ya se ha producido (la hoja de aprecio fue presentada el 20 de mayo de 1988, según admite el propio Ayuntamiento en la demanda). El acto administrativo denegatorio de la incoación no produce efectos preclusivos, sino que equivale –en último término al rechazo de la hoja de aprecio presentada. No es menester que sea impugnado específicamente ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”.

En esta línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de junio de 2005 (RJ 2005, 6852) dice:

"Para que actúe la expropiación ope legis se requiere el cumplimiento de las formalidades exigidas en el mencionado artículo 69, a cuyo tenor la iniciación del expediente de justiprecio en las expropiaciones derivadas directamente de Planes de Urbanismo sobre terrenos no edificables y que no pueden ser objeto de cesión obligatoria por no ser posible la justa distribución de beneficios y cargas, podrá llevarse a cabo por imperativo legal, cumplidos los requisitos y plazos exigidos.
De ello resulta que el inicio del expediente de justiprecio simplemente se materializa mediante la presentación de la correspondiente hoja de aprecio, pues esta manifestación es el elemento que desencadena la iniciación del expediente expropiatorio, y transcurridos tres meses sin que la administración la acepte puede continuarse el expediente mediante la presentación de la hoja de aprecio ante el Jurado Provincial de Expropiación; de ahí, podemos afirmar que la Administración carece de facultades para decidir sobre la iniciación del expediente de justiprecio, pues éste tiene lugar por ministerio de la Ley mediante la presentación ante aquélla de la hoja de aprecio, ...".

Asimismo, la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª) de 9 de febrero de 2012 confirma este criterio, con cita de la Sentencia precedente, añadiendo lo siguiente:

“La Sala entiende que nos encontramos en un supuesto de inicio del expediente por ministerio de la ley, por concurrir los presupuestos requeridos por el artículo 69 TR de la Ley del Suelo de 1976, frente al cual los acuerdos denegatorios del Ayuntamiento, que se basaban en que la ejecución del planeamiento dependía de una actuación previa de la Confederación Hidrográfica del Júcar, equivalen al rechazo de la hoja de aprecio. La expropiación se inicia por ministerio de la ley al concurrir los presupuestos previstos por la norma, siendo el momento procedente para oponerse el Ayuntamiento al inicio del expediente el de los recursos contra el acto de fijación del justiprecio, de acuerdo con las previsiones del artículo 126 de la Ley de Expropiación Forzosa.

(…)

Sin embargo, la sentencia impugnada, como antes se ha visto, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló el acuerdo de fijación del justiprecio del Jurado Provincial de Expropiación, lo que nos conduce a la estimación del recurso de casación por infracción del artículo 126 de la Ley de Expropiación Forzosa, que permite impugnar la procedencia o no de la iniciación ope legis del expediente expropiatorio en el recurso que se interponga contra el Acuerdo de fijación del justiprecio, sin que sea preceptiva en el presente caso la impugnación por el propietario de las resoluciones del Ayuntamiento de denegación o inadmisión del procedimiento expropiatorio…”.

De forma semejante, la STS de 27 de febrero de 2012 (RJ 2012\4271) continúa:

“Además, hemos de tener en cuenta que ningún perjuicio se sigue para el Ayuntamiento de Barcelona de la continuación del procedimiento de justiprecio, pues como ha reconocido este Tribunal, en sentencias de 27 de marzo de 2001 (recurso 7970/1996) y 6 de febrero de 2012 (recurso 6281/08), nos encontramos en un supuesto de inicio del expediente por ministerio de la ley, por concurrir los presupuestos requeridos por el artículo 69 TR de la Ley del Suelo de 1976, frente al cual los acuerdos denegatorios del Ayuntamiento, equivalen al rechazo de la hoja de aprecio, ya que la expropiación se inicia ope legis al concurrir los presupuestos previstos por la norma, siendo el momento procedente para oponerse el Ayuntamiento al inicio del expediente el de los recursos contra el Acuerdo del Jurado de determinación del justiprecio, de acuerdo con las previsiones del artículo 126 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Como indica la sentencia citada en primer lugar, del artículo 126 de la Ley de Expropiación forzosa se desprende que el recurso contencioso-administrativo contra el acto que fija el justiprecio es adecuado para plantear la procedencia o no de la iniciación del expediente expropiatorio ope legis. Dicho precepto dispone que ambas partes podrán interponer recurso contencioso- administrativo contra los acuerdos que sobre el justo precio se adopten. Añade que el recurso podrá fundarse en vicio sustancial de forma o en la violación u omisión de los preceptos establecidos en la misma Ley. Por extensión podrán invocarse cualesquiera defectos que afecten a los requisitos y procedencia de la expropiación establecidos en leyes especiales. En consecuencia, éste es el momento en que el Ayuntamiento, si considera que no concurren los requisitos legales, debe plantear su oposición a la expropiación.

Lo corrobora una vez más la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de diciembre de 2012 (RJ 2013\631):

“Y es que no puede perderse de vista la propia naturaleza de estas expropiaciones por ministerio de la Ley (…).
Consecuencia de ese carácter es que, conforme a la regulación legal, la Administración "carece de facultades para decidir sobre la iniciación del expediente de justiprecio, pues éste tiene lugar por ministerio de la Ley mediante la presentación ante el mismo de la hoja de aprecio. (...) El acto administrativo denegatorio de la incoación no produce efectos preclusivos, sino que equivale -en último término- al rechazo de la hoja de aprecio presentada. No es menester que sea impugnado específicamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa." (Sentencia de 9 de febrero de 2012 (RJ 2012, 3861) , recurso de casación 6281/2008 ).
Ello supone que, como se declaraba ya en la sentencia de 16 de mayo de 1985 (RJ 1985, 3502), la finalidad de la institución es la de conferir seguridad jurídica a los propietarios que se veían sometidas a la pasividad de la Administración en ejecutar las previsiones del planeamiento, porque "la finalidad del artículo 69 discutido, trata de remediar la pasividad, deficiencia o insuficiencia de la determinación del carácter compulsivo, que se alega, de los Planes o Programas, con grave quebranto del principio de seguridad jurídica, estableciendo por ello un plazo máxime para dar por terminada inseguridad que significa para la propiedad la calificación del terreno como inedificable...".
Es esa concreta finalidad de estas expropiaciones por ministerio de la ley la que ha llevado a la Jurisprudencia a declarar el carácter antiformalista de la petición de expropiación - sentencia de 8 de mayo de 1985 y 26 de noviembre de 1992 (RJ 1992, 9038) -, siendo suficiente que quede constancia clara de la intención del propietario de que se inicie el procedimiento y la ausencia de motivación de la Administración para denegar, por motivos de fondo o materiales, la procedencia de la expropiación que impone el planeamiento”.

En suma, no se corresponde en modo alguno con la realidad de la institución que una expropiación por ministerio de la Ley dependa de la decisión del Ayuntamiento, como en un notorio asunto reciente ha venido manteniendo el Ayuntamiento de Valladolid frente a las legítimas reclamaciones de nuestros clientes.

Y así, como no podía ser de otra manera con arreglo a Derecho, con fecha 10 de noviembre de 2014 se ha dictado Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid, que desestima el recurso de apelación del Ayuntamiento y confirma la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de esa Ciudad, que ordena al Ayuntamiento el pago del justiprecio fijado por la Comisión Territorial de Valoración (equivalente al Jurado de Expropiación) de Valladolid, que no fue recurrido y quedó consentido y firme para la Administración municipal.

El Supremo pone coto a la diversión de los bienes cedidos

 

Una de las obligaciones básicas del propietario o urbanizador en un desarrollo urbanístico es ceder el suelo correspondiente a redes locales o generales. Pero, a diferencia de la cesión de una parte del aprovechamiento urbanístico, que se materializa normalmente en solares libremente enajenables, las cesiones para redes tienen un fin determinado. La Administración no es libre para utilizar esas cesiones como mejor le convenga de forma injustificada.

En este sentido, cabe alabar al Tribunal Supremo cuando, en Sentencia de 14 de octubre de 2014 (RC 2173/201, ponente Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate) declara que, si bien la Administración urbanística, al revisar el Planeamiento General, tiene potestad para cambiar el destino o calificación del suelo cedido por los propietarios cumpliendo los deberes legales de cesión gratuita, ha de justificar que, al efectuar dicho cambio o alteración, ha respetado los criterios legalmente establecidos, lo que en el caso enjuiciado no se ha justificado, sin que sean los propietarios, que cumplieron aquel deber de cesión gratuita, quienes tengan que soportar la carga de probar que no se han respetado o cumplido esos criterios legales.

El fin de la doctrina de los sistemas generales

 

La doctrina jurisprudencial sobre los sistemas generales (que confiere a estos, en ciertas condiciones, la valoración del suelo urbanizable delimitado o sectorizado) no resulta de aplicación al sistema del TR de la LS de 2008, puesto que aquí la dicotomía se encuentra entre el suelo rural (mejor hubiera sido decir no urbanizado) y el urbanizado. Y la doctrina de los sistemas generales nunca ha equiparado el suelo de sistemas generales al suelo urbano, menos aún el consolidado, sino tan solo al urbanizable, aun programado, sectorizado o delimitado, que, en el sistema de la legislación vigente, es claramente suelo rural (insistiendo en la impropiedad del término, que, no obstante, es el seleccionado por el legislador).

El Tribunal Supremo así lo ha terminado por reconocer en dos Sentencias de 27 de octubre 2014 (RC 6421/2011 y 174/2012), según las cuales:

«La Ley 8/2007 cambia los criterios de valoración del suelo, desvinculando su tasación de su clasificación urbanística, para atender exclusivamente a su situación, así se establece expresamente en su artículo 21.2 de dicha norma al señalar que "El suelo se tasará en la forma establecida en los artículos siguientes, según su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento legal que la motive". Se atiende, por tanto, a la situación fáctica o real del terreno en el momento de su valoración, distinguiendo en su artículo 12 dos situaciones posibles: suelo rural o suelo urbanizado.

La situación de suelo rural no solo se aplica a los terrenos que tradicionalmente se han considerado como tales, por estar excluidos del proceso de transformación urbanística o por la protección de sus valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales entre otros, sino también (art. 12.b) para "el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente".

Por el contrario, tan solo puede valorase como suelo urbanizado el que se integra de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, contando "con todas las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística sin o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento". De ahí que no se alcanza la consideración de suelo urbanizado hasta que se ha concluido el proceso de urbanización.

Así, el suelo rural, tal y como ha sido definido por la ley, se valora, según dispone el art. 22 de dicha norma mediante la "capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración" sin que en ningún caso "(...) podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aun plenamente realizados".

En definitiva, la Ley 8/2007 desvincula la valoración del suelo de su clasificación urbanística y atiende únicamente a su situación fáctica como suelo completamente urbanizado. En palabras del Tribunal Constitucional en su reciente sentencia 141/2014 de 11 de septiembre "La actual opción del legislador, de desligar definitivamente la valoración de la clasificación del suelo, persigue, por otra parte, tal y como se explica en la exposición de motivos de la Ley, paliar la especulación, en línea con el mandato constitucional ex art. 47 CE, y lograr que la valoración se lleve a cabo conforme a "lo que hay" y no a lo que "dice el plan que puede llegar a haber en un futuro incierto", a cuyos efectos la ley distingue dos situaciones: la de suelo rural, que es aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y la de suelo urbanizado, que es el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran, como sigue razonando la exposición de motivos, "conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad".

Este cambio también afecta a los suelos que se destinen o por los que vayan a discurrir infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, como es el caso que nos ocupa, pues también en estos casos se atenderá a lo que la norma denomina "situación básica de los terrenos". Y así lo dispone expresamente el art. 21.2 en su apartado segundo al disponer que este criterio de valoración "será también de aplicación a los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, tanto si estuvieran previstos por la ordenación territorial y urbanística como si fueran de nueva creación, cuya valoración se determinará según la situación básica de los terrenos en que se sitúan o por los que discurren de conformidad con lo dispuesto en esta Ley".

Tales previsiones normativas no permiten tomar en consideración las características de la infraestructura que justifica la expropiación ni su influencia en el desarrollo posterior de la ciudad, para atender únicamente a la situación fáctica de los servicios urbanísticos con los que cuenta la finca expropiada en el momento de su valoración, por lo que no resulta posible aplicar la jurisprudencia de sistemas generales invocada por el recurrente, dado que ya no es posible valorar el suelo rural como si estuviera "de facto" urbanizado y contase con todos los servicios urbanísticos necesarios, por el hecho de que transcurra una infraestructura supramunicipal, con independencia de sus características y su integración en el planeamiento municipal.».

Madrid no es tan verde como el Jurado de Expropiación pensaba

 

Frente a la última tendencia del Jurado Provincial de Expropiación de Madrid, valorando como regadío todo el suelo rústico de la Comunidad de Madrid, por una supuesta potencial conversión en regadío de los terrenos de secano, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha venido a rechazar tal infundado planteamiento.

Así, entre otras, la Sentencia de 19 de diciembre de 2014 (PO 627/2011) aclara la cuestión en su fundamento CUARTO:

“Como ha sido anticipado, en el primer motivo se aduce que al determinar el aprecio el órgano de tasación ha infringido el artículo 23, punto 1, letra a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo, que es nítido a la hora de fijar la forma en que debe valorarse el suelo rural: capitalización de la renta anual real o potencial de la explotación según el estado de dicho suelo en el momento al que se refiera la valoración. De esta forma, la resolución del Jurado se refiere a rentas reales diferenciando el precio del suelo entre labor secano y labor regadío y aplica estas segundas. Y ahí, según la recurrente, es donde radica el error, puesto que las rentas reales son las correspondientes al estado del suelo en el momento de la valoración, que era el de secano, o las potenciales del secano según los cultivos más representativos de la zona, , con lo que infringe la regla valorativa del artículo 23 mencionado. Como complemento de su razonamiento, para el caso de que se efectuara una valoración para suelo de labor de regadío, en ese caso, deberían descontarse los gastos e inversiones de transformación necesarias, aparte de acreditar la viabilidad técnica y económica de la transformación y de la necesidad de disponer de una concesión de agua.

Tenemos que dar la razón a la recurrente.

Del artículo 23.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008) resulta que cuando el suelo sea rural se tasará mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración. Hay que focalizar la atención en la expresión «según el estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración», que no significa otra cosa, pese a que de una lectura apresurada pudiera deducirse lo contrario, que la determinación de esas rentas deberá efectuarse conforme al estado de la explotación en el momento al que deba entenderse referida la valoración. El Tribunal Supremo, en la sentencia de 22 de junio de 2005 (Recurso de Casación núm. 3162/2002) entendió que la capitalización de rentas debía efectuarse por referencia al tipo de explotación que efectivamente se llevaba a cabo en la finca expropiada, si ello tenía lugar, y no por la que se podría obtener con una explotación adecuada o la que habitualmente se diese en la zona en fincas de las características similares a la que es objeto de la tasación en caso de efectiva explotación. Sin embargo, de acuerdo con la redacción del precepto mencionado, ese criterio ha sido modificado. En efecto, cuando los terrenos están siendo explotados, ha de valorarse la renta realmente obtenida y para el caso de que no sea así, esto es, cuando la tierra no se encuentra en explotación, puede optarse por la renta potencial del producto más rentable, atendiendo a los cultivos propios de la zona.

Pero, por el contrario, no es ajustado a derecho atender a un uso potencial que no es posible en el estado en que se encuentren los terrenos al momento de la valoración y mucho menos si no se acredita su viabilidad técnica, económica y jurídica. La viabilidad económica habría de quedar debidamente justificada, por ejemplo por el análisis de rendimientos esperados, determinando el Valor neto contable y la tasa de retorno del capital invertido, teniendo en cuenta y operando, desde luego, con las inversiones precisas de transformación, y sin olvidar que para el caso de regadío el uso de agua requiere una concesión administrativa”.

No hay responsabilidad patrimonial por aplicación de un criterio revisado judicialmente

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2015 (Recurso contencioso-administrativo 269/2014), niega la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, como titular del Jurado de Expropiación, al haber aplicado dicho órgano tasador un criterio de valoración corregido por resoluciones judiciales, toda vez que el acto administrativo era susceptible de los recursos procedieran en función de la cuantía, y el hecho de que no se pudiera obtener Sentencia del Tribunal Supremo no es contrario a la tutela judicial efectiva, que permite la limitación de los recursos por razón de la cuantía.

Nos dice, así, la Sentencia, en su FJ 3º, que “en este caso, que la parte trata conjuntamente con las demás resoluciones dictadas por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Burgos respecto de otras fincas expropiadas para la ejecución del mismo proyecto, los interesados dispusieron del correspondiente recurso en vía administrativa y jurisdiccional, que ejercitaron a su voluntad, obteniendo en todos los casos una respuesta contraria a sus pretensiones, lo que determinó la firmeza de las resoluciones del Jurado que afectaban a sus respectivas fincas o terrenos expropiados, quedando sujetos, por lo tanto a efectividad y ejecutividad de las mismas.
Tal situación de legalidad y efectividad de las respectivas resoluciones del Jurado no se altera por el hecho de que se produjeran a partir de julio de 2011, en vía de casación a la que acudieron otros expropiados y respecto de otras fincas, un importante número de sentencias del Tribunal Supremo que, corrigiendo el criterio de la Sala de instancia, entendió de aplicación al caso la denominada doctrina de los sistemas generales a efectos de valoración del suelo como urbanizable, pues, por la propia naturaleza y alcance de los actos impugnados a que antes nos hemos referido, tales sentencias dictadas en casación solo producen efectos entre las partes (Art. 72.1 LJCA) y en ningún caso suponen la revisión de las sentencias de instancia dictadas en otros procesos ni afectan a la cosa juzgada derivada de las mismas, ni en consecuencia a la legalidad de aquellos actos administrativos firmes por haberse confirmado por la jurisdicción o, en su caso, por no haberse impugnado.
Esta situación jurídica consolidada tampoco puede ser revisada mediante el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, que tiene como presupuesto esa previa declaración de ilegalidad del acto administrativo causante y que no constituye ni puede sustituir los medios de impugnación establecidos en el ordenamiento jurídico y tampoco abrir una nueva vía de revisión cuando se han agotados aquellos, invocando, como se hace en este caso, vicios o motivos de ilegalidad del acto causante cuando no se trata de la impugnación del mismo sino exclusivamente de una reclamación de responsabilidad patrimonial”.

Añade, después, en su FJ 4º, que “Tal planteamiento no podemos compartirlo, pues parte, como presupuesto, de atribuir a las referidas sentencias dictadas en casación un efecto que no tienen respecto de las resoluciones del Jurado de Expropiación de las que traen causa las reclamaciones, cuando alega en la demanda que tales sentencias ponen de manifiesto "la ilegalidad de la totalidad de las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Burgos emitidas con ocasión del citado procedimiento expropiatorio" y añade, más adelante, que tales resoluciones "son contrarias a derecho o no ajustadas al ordenamiento jurídico, como declara el Tribunal Supremo con ocasión de múltiples sentencias dictadas sobre fincas afectas al mismo procedimiento expropiatorio". Y es que, como hemos señalado antes, las citadas sentencias del Tribunal Supremo dictadas en casación, se refieren a otras fincas expropiadas y sus efectos solo alcanzan a las partes y fincas objeto de dichos recursos, sin que produzcan efectos en las situaciones jurídicas firmes, relativas a otras fincas expropiadas, plasmadas en resoluciones del Jurado de Expropiación, plenamente eficaces y ejecutivas, de manera que no puede referirse el conocimiento de la ilegalidad del daño producido por la resolución del Jurado a su declaración por las sentencias de casación, pues estas en modo alguno contienen tal declaración ni podían contenerla.
La consecuencia inmediata es la confirmación del criterio seguido en el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado en cuanto a la extemporaneidad de la reclamación o reclamaciones formuladas, pues, descartadas las fechas de conocimiento de las sentencias de casación dictadas por el Tribunal Supremo como dies a quo en el cómputo del plazo establecido en el art. 142 de la Ley 30/92 , el mismo habría de situarse en la fecha de conocimiento de las respectivas resoluciones del Jurado de Expropiación o, en su caso, de las sentencias que desestimaron los correspondientes recursos frente a las mismas, fechas que, como se refleja en las actuaciones, determina que la presentación de las reclamaciones administrativas en junio de 2012 resulte extemporánea, al haber transcurrido el plazo de un año establecido al efecto”.

Finalmente, para no eludir el fondo del asunto por la prescripción, el TS, en el FJ 5º, añade: “para no dejar sin respuesta dicho debate procesal, conviene señalar que, como ya hemos expuesto al principio y según resulta del planteamiento de la parte, se pretende el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración esgrimiendo, como título de imputación, la ilegalidad de las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación, de manera que el primer requisito, para que esa responsabilidad sea exigible, es que tal título de imputación exista, lo que no ocurre en este caso, pues, como ya hemos señalado reiteradamente, en ningún momento se ha declarado la ilegalidad de tales resoluciones, ya que la misma no resulta de las sentencias dictadas en casación que en nada les afectan y tampoco puede declararse en este procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial en razón de unos vicios o defectos de las resoluciones del Jurado invocados fuera de lugar y que, en su caso, debieron hacerse valer en la impugnación de tales resoluciones y estar a su resultado.
Sin título de imputación no hay responsabilidad patrimonial, no obstante y por dar respuesta a la parte, no está demás añadir que, aun en los casos de existencia del título invocado, el nacimiento de la responsabilidad patrimonial exige la concurrencia de los demás requisitos establecidos al efecto y entre ellos y de manera fundamental el de la antijuridicidad del daño, entendida como lesión que el perjudicado no esté obligado a sufrir, que no se refiere a la conducta del sujeto agente administrativo que la lleva a efecto sino a la falta de justificación del daño, es decir, a la inexistencia de una causa legal que legitime la lesión patrimonial del particular e imponga al mismo el deber de soportarla. Así resulta del art. 141 de la Ley 30/92, según el cual, solo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. A tal efecto son variadas las causas que pueden justificar el deber de soportar la carga, limitación o lesión de que se trate, refiriéndose la sentencia de 13 de enero de 2000 , a título de ejemplo, a la existencia de un contrato incumplido, la ejecución forzosa de actos administrativos o de resoluciones judiciales firmes.
Pues bien, en este caso y como ya se ha razonado antes, las resoluciones administrativas a las que la parte imputa el daño, son resoluciones firmes e incluso, en su caso, confirmadas por sentencia judicial también firme, que como tales despliegan sus efectos y obligan al interesado a estar a su contenido, por lo que tiene el deber de soportar el resultado derivado de tales resoluciones.
En consecuencia, tampoco las alegaciones de fondo formuladas en la demanda pueden acogerse y, por el contrario, también por las razones expuestas el recurso debe desestimarse”.

La vinculación de las Hojas de Aprecio: cuantía total y partidas independientes pero no cálculos para ello.

 

Las valoraciones contenidas en las hojas de aprecio de las partes tienen una gran relevancia puesto que vinculan a las partes y determinan el ámbito dentro del cual puede el Jurado de Expropiación u órgano tasador autonómico, y luego el tribunal contencioso-administrativo, fijar el justo precio de los bienes o derechos expropiados. Esta adecuación entre las pretensiones valorativas deducidas en vía administrativa, mediante la correspondiente hoja de aprecio, y la pretensión o valoración que pueda formularse en vía contencioso-administrativa y aceptarse o no en la sentencia, puede ponerse en relación con el carácter revisor del orden jurisdiccional contencioso-administrativo y la vinculación derivada de las propias declaraciones de los interesados. Esto es, se sustenta en una fundamentación jurídico-procesal y también responde a una razón de Derecho material.

Con carácter general, la vinculación que produce la hoja de aprecio, es global, referida a la cuantía total, que ha de ser respetada luego, aunque sí pueda variarse la importancia de las distintas partidas. Ahora bien, también se ha reconocido la vinculación de las hojas de aprecio respecto de partidas concretas cuando corresponden a conceptos independientes. Pero si la cuantía de las distintas partidas sólo vincula cuando respondan a conceptos claramente diferentes, lo que siempre vincula son las partidas o conceptos en sí mismos, siendo reiterados los pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre la vinculación de las hojas de aprecio acerca de los conceptos indemnizables.

Pues bien, terciando en este debate, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 2015 (RC 4321/2012), ponente Excmo. Sr. Diego CÓRDOBA CASTROVERDE, declara que “las partes quedan vinculadas a la cantidad total solicitada como justiprecio en sus hojas de aprecio y a los importes solicitados por cada uno de los conceptos autónomos con sustantividad propia que integran el justiprecio, pero no respecto de aquellos elementos de cálculo que se utilizan para determinar el valor tales conceptos. Y en este caso, la cuestión debatida se centraba en el valor del suelo expropiado, de modo que la determinación de la superficie patrimonializable, en función de la necesidad de realizar o no cesiones por la condición de solar del suelo expropiado, se configuraba como un elemento más para el cálculo del valor suelo expropiado que se reclamada, pero que no constituía un concepto autónomo con sustantividad propia respecto del valor del suelo, por lo que la superficie patrimonializable utilizada en la hoja de aprecio no resultaba vinculante para la parte…”.

En esta línea, la Sentencia de 14 de septiembre de 2015 (RC 2657/201) del mismo ponente, nos dice:

"la edificabilidad aplicable a los efectos de valorar el terreno expropiado formaba parte del debate de instancia y el tribunal no está vinculado más que por la cantidad máxima solicitada como pretensión. De modo que formando parte del debate en la instancia la edificabilidad aplicable al caso, no incurrió en incongruencia ni está obligado a conceder a las partes un trámite específico de alegaciones para aplicar la edificabilidad que considere procedente conforme a derecho, aunque ésta no coincida exactamente con lo solicitado por las partes sin generar por ello indefensión ni alterar los términos del debate..
Es más, este Tribunal ya ha tenido ocasión de señalar en su STS, Sala Tercera, sección 6º, de 21 de mayo de 2013 (rec. 3405/2010 ), que el Tribunal no está vinculado por la petición realizada por la parte en su hoja de aprecio o en la demanda en relación con el aprovechamiento o edificabilidad aplicable, por entender que "... el aprovechamiento urbanístico no tiene sustantividad propia a efectos valorativos para considerarlo concepto indemnizable, pues no se trata propiamente de un bien o derecho, ni tampoco de un interés patrimonial legítimo susceptible de ser indemnizado de forma autónoma pues el aprovechamiento urbanístico desde la perspectiva patrimonial está siempre vinculado a un suelo determinado al que proporciona un mayor o menor valor. Desde esta perspectiva, que es la que nos interesa a los efectos del justiprecio, constituye un elemento normativo de cálculo del valor del suelo expropiado en los casos en los que esté clasificado como urbanizable o urbano, como también son elementos de cálculo el valor de repercusión o los costes de urbanización, cuya fórmula de determinación es variable y difícil de precisar en numerosas ocasiones. La vinculación que se deriva de la propuesta contenida en la hoja de aprecio no alcanza a esos elementos de cálculo que pueda utilizar la parte para determinar el valor del bien o derecho expropiado en la cantidad que reclama, ya que tales elementos cumplen una función de justificación de la valoración pero no constituyen por sí mismos una valoración del bien expropiado. Además ese nivel de concreción respecto de los elementos de cálculo no se deduce de los términos del art. 29 de la Ley de Expropiación Forzosa , que se limita a exigir al propietario que concrete el valor en el que estime el objeto que se expropia, si bien puede aducir cuantas alegaciones estime pertinentes, entre las que lógicamente podrán contenerse los elementos de cálculo utilizados para fijar aquel valor, pero sin que éstas últimas le vinculen. Sostener lo contrario conduce además a resultados injustos, pues proporciona ventaja al que se limita en la hoja de aprecio a interesar un tanto alzado por cada bien o derecho expropiado, sin facilitar las razones de cálculo que justifican las cantidades solicitadas. La congruencia derivada del principio de vinculación de la hoja de aprecio ha de limitarse pues a las cantidades que se solicitan y a las diversas partidas indemnizatorias que las justifican, identificadas con los bienes o derechos expropiados o con los perjuicios que se derivan de la expropiación, sin que el aprovechamiento urbanístico esté incluido en ninguno de estos conceptos ". Y esta misma línea argumental sirve ahora para rechazar que se incurra en indefensión si ante la controversia surgida en torno a la edificabilidad aplicable el tribunal se aparta de la concretamente solicitada por las partes en litigio y decide aplicar una diferente, respetando claro está, que la cantidad resultante de la aplicación de tales coeficientes no superen los límites cuantitativos solicitados como pretensión".