Desafectación tácita del dominio público y fe pública registral

 

Generalmente, se parte de que el dominio público es imprescriptible y por tanto la fe pública del Registro de la Propiedad no le es oponible. Sin embargo, la reciente Sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 12 de enero de 2015 (RC 967/2012) matiza esta doctrina en caso de desafectación tácita:

“2. Desafectación tácita de bienes de dominio público. Con relación a la primera cuestión que plantea el presente caso debe señalarse, con carácter general, que los bienes de dominio público y los comunales son inalienables, imprescriptibles e inembargables mientras no se produzca su desafectación del uso general o del servicio público a que dé lugar. Esta razón de inadquisibilidad resulta reforzada cuando la condición de demanialidad ha sido atribuida directamente por la ley, de donde se deriva que en ningún caso podría adquirirse el bien por el cauce de la prescripción adquisitiva (usucapión), pues solo por ley podría dejar de pertenecer al dominio público.

En cambio, cuando la demanialidad del bien se produce por su afectación a través del dictado de un acto expreso del órgano competente de la Administración, caso que nos ocupa con la expropiación de la finca en el año 1955 por razón de su afectación al servicio público ferroviario, el dogma de la imprescriptibilidad de los bienes de dominio público se relativiza permitiéndose la pérdida de dicha condición a través de la desafectación del mismo y, por tanto, su posibilidad de ser objeto de enajenación, embargo y, en su caso, de prescripción adquisitiva.

En esta línea, y conforme a lo argumentado por la sentencia de Primera Instancia, debe destacarse que esta Sala se ha pronunciado, en varias ocasiones, acerca de la materialización del expediente de desafectación en orden a su posible constatación tácita, como una proyección de los actos propios, de la seguridad del tráfico jurídico y de la protección de la confianza que razonablemente se infiere objetivamente de una determinada situación jurídica. Particularmente, en la Sentencia de 3 de noviembre de 2009, (núm. 724/2009 ), que, entre otros extremos, en su Fundamento de Derecho Tercero declara: " El motivo se desestima porque todo él gira alrededor de negar que se haya producido una desafectación del dominio público de las fincas objeto de la litis. Aparte de lo expuesto en el fundamento anterior, esta Sala sigue su propia doctrina que expone la sentencia de 25 de mayo de 1995 que ahora se reitera. Dice así en lo que se refiere a la desafectación tácita:

"...la desafectación de que se trata se había producido con anterioridad, no sólo a la vigencia de la Constitución de 1978, sino también a la de la Ley del Patrimonio del Estado, texto articulado de 15 de Abril de 1964, lo que impide su aplicación a una desafectación operada con anterioridad, por lo que el motivo deberá desestimarse. Por otra parte, el precepto constitucional, en cuanto establece que la ley regulará la desafectación de los bienes de dominio público, no elimina, en rigor, la posibilidad de que ésta se produzca tácitamente en cuanto la misma no se excluya legalmente, siendo de notar que no existe objeción esencial alguna -sino más bien lo contrario por cuanto la imprescriptibilidad deriva conceptualmente de las características del dominio público y no debe extenderse al supuesto en que el bien se ha desafectado, aun no expresamente- a que opere en casos como el que nos ocupa en que, como se declara en la sentencia impugnada, "las fincas litigiosas nunca fueron destinadas al servicio público para el que se afectaron, produciéndose una situación de hecho que contradecía el requisito de la afectación"; ha de advertirse, por último, que los artículos 120 y 121 de la Ley del Patrimonio del Estado , si bien regulan la desafectación expresa de bienes que no sean precisos al uso general o a los servicios públicos, no excluyen la posibilidad de la desafectación tácita."

En definitiva, en este caso, anterior en el tiempo a las normas que el recurrente cita como infringidas, se pudo producir una desafectación tácita, a salvo, según se ha apuntado, lo dicho en el fundamento anterior".

En parecidos términos respecto de una previa desafectación se pronuncia la Sentencia de esta Sala de 21 de septiembre de 2011 (RC 561/2008 ).

Por su parte, la Sala de la Contencioso-Administrativo de este Tribunal, también admite la desafectación tácita de bienes previamente expropiados cuando se deduzca de hechos que por su evidencia la revelen, correspondiendo su prueba al solicitante por constituir esta forma o modalidad de desafectación una excepción a la regla general. En este sentido, la sentencia de 25 de septiembre de 2012 (Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo ), considera que "de un estudio de los artículos 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y de los artículos 63 y siguientes de su reglamento, procede en tres supuestos: a) cuando no se ejecuta la obra o no se establece el servicio que motivó la expropiación, b) cuando realizada la obra o establecido el servicio queda alguna parte sobrante de los bienes expropiados y c) cuando desaparece la afectación de los bienes o derechos de las obras o servicios que motivaron la expropiación, pudiendo ser la desafectación expresa, mediante acuerdo de la Administración, o tácita, deduciéndose de otros acuerdos o actos que claramente impliquen dicha expresión de voluntad, y en tal sentido debe tenerse en cuenta que como hemos dicho en múltiples sentencias (entre otras la de 14 de marzo de 2007 ) la desafectación tácita debe deducirse de hechos que por su evidencia la revelen, correspondiendo su prueba al solicitante de la reversión por constituir esta forma de desafectación tácita una excepción a la regla general".

De lo expuesto, y por la propia razón lógica que informa a esta figura de la desafectación tácita, también debe considerarse que su naturaleza alcanza a aquellos supuestos de cese definitivo de las obras o servicios que motivaron su pertinente afectación.

Aplicación de la doctrina jurisprudencial al caso enjuiciado

3. La doctrina jurisprudencial expuesta, llevada al supuesto de enjuiciamiento, exige realizar las siguientes precisiones que conducen a la estimación del motivo planteado.

En el presente caso, y conforme a la valoración de la prueba practicada, no puede ponerse en duda que el cese definitivo del servicio motivó su desafectación tácita en el año 1983. Desafectación tácita claramente confirmada posteriormente tanto por el acta expresa de desafectación, de 11 de diciembre de 1998, como por la propia declaración de innecesariedad del inmueble y el posterior procedimiento de reversión solicitado, determinándose claramente el carácter patrimonial del bien y el desuso durante todo el periodo transcurrido desde el cese efectivo del servicio anteriormente señalado.

Frente a ello, y conforme a la doctrina jurisprudencial expuesta, la fundamentación técnica o calificación de la Audiencia no puede ser compartida. En efecto, exigir el "animus" o la voluntad de la Administración en orden a la renuncia de la propiedad del bien y su "facta concludentia" (conducta concluyente), comporta desnaturalizar la figura aquí tratada y confundirla con la derelicción o abandono, propiamente dicho, del dominio.

4. Principio de buena fe registral .

Una vez determinada la desafectación tácita del bien litigioso y, por tanto, estimada la posibilidad de adquisición del mismo por la parte recurrente, cabe examinar el proceso adquisitivo llevado a cabo a tenor del principio de fe pública registral que informa el artículo 34 LH , particularmente en orden a la buena fe del tercero adquirente; todo ello conforme a lo alegado en el recurso de casación.

En este sentido, debe partirse de que la buena fe constituye uno de los presupuestos de la protección registral, pues justifica que el tercero adquirente resulte protegido en la medida en que ha contratado confiando en la información ofrecida por el Registro. Si esta razón quiebra, y el tercero es conocedor de la inexactitud del Registro respecto a la realidad jurídica, la especial protección registral carece de justificación.

En el plano de la configuración de la buena fe en el proceso adquisitivo debe señalarse que se han desarrollado dos líneas o perspectivas de razonamiento en liza. Conforme a la primera, la idea o noción de buena fe responde a un puro estado psicológico o psíquico del tercero adquirente en orden a la creencia de que el titular registral es el verdadero dueño de la cosa y ostenta un poder de disposición sobre la misma. De forma que la ignorancia o el equivocado conocimiento de la realidad jurídica no desvirtúa la protección registral otorgada con base en esta creencia acerca de la legitimidad de transmisión realizada. Por contra, para la segunda línea de configuración, que requiere la convicción de no lesionar legítimos derechos o intereses ajenos, la noción de buena fe responde a una actuación diligente conforme a unos criterios o pautas de comportamiento que resulten socialmente aceptados; de ahí que, a diferencia de la anterior concepción, no sea suficiente padecer cualquier tipo error, sino sólo el error que, según las circunstancias, sea excusable, esto es, que no se hubiera vencido actuando diligentemente. Paralelamente, y con independencia de la concepción escogida, la buena fe también puede ser determinada, directamente, con referencia al conocimiento mismo (scientia) por el tercer adquirente de la razón o causa que obsta la legitimidad de la transmisión en el momento de perfección del negocio adquisitivo, de forma que pierde la protección otorgada.

Pues bien, en este contexto valorativo, debe precisarse que la calificación de la buena fe como presupuesto de la prescripción ordinaria no puede quedar reconducida, únicamente, a una interpretación literalista del artículo 1950 del Código Civil en favor de su delimitación como un mero estado psicológico consistente en la "creencia" de que el transferente era titular del derecho real y venía legitimado para transferir el dominio. En efecto, conforme a la interpretación sistemática del precepto citado en relación, entre otros, con los artículos 433 , 435 , 447 , 1941 , 1952 y 1959 del Código Civil , así como con los artículos 34 y 36 de la Ley Hipotecaria , y de acuerdo con el reforzamiento del principio de buena fe que la reciente doctrina jurisprudencial de esta Sala viene realizando respecto de aquellas instituciones o figuras jurídicas que resulten particularmente informadas por este principio, entre otras, SSTS de 11 de diciembre de 2012 (núm. 728/2012 ) y 14 de enero de 2014 (núm. 537/2013 ), debe precisarse que dicha apreciación meramente subjetiva del adquirente no resulta, por sí sola, determinante de la buena fe en el ámbito de la adquisición de los derechos reales, pues se requiere del complemento objetivable de un "estado de conocimiento" del adquirente acerca de la legitimación del transmitente para poder transmitir el dominio; aspecto al que igualmente le es aplicable una carga ética de diligencia "básica" que haga, en su caso, excusable el error que pudiera sufrir el adquirente respecto del conocimiento de la realidad del curso transmisivo operado y, en su caso, de la discordancia con la información ofrecida por el Registro.

Así las cosas, y dada la presunción de buena fe que declara el artículo 34 LH en su desarrollo normativo, la cuestión de la carga ética de diligencia que debe emplear el tercero adquirente se centra, primordialmente, en el sentido negativo que presenta la extensión conceptual de la buena fe, es decir, en la medida o grado de diligencia exigible que hubiera permitido salir del error o desconocimiento de la situación y conocer la discordancia existente entre la información registral y la realidad dominical de que se trate.

Centrada la cuestión debe puntualizarse que, con base a la protección y presunción que establece el citado artículo 34 LH , la gradación de la diligencia exigible, en el sentido o aspecto negativo que presenta el concepto de buena fe, no puede plantearse en abstracto respecto del examen de cualquier defecto, vicio o indicio que pudiera afectar a la validez y eficacia del negocio dispositivo realizado, sino que debe proyectarse y modularse, necesariamente, en el marco concreto y circunstancial que presente la impugnación efectuada por el titular extraregistral a tales efectos. En el supuesto del presente caso, con referencia circunstancial a la situación posesoria de la finca objeto de la litis, la carga básica de la diligencia exigible al adquirente no puede medirse o extenderse con relación a cualquier posesión o indicio de la misma que se hubiera debido o podido conocer, sino solo a una situación posesoria clara y manifiesta que se ejercite en concepto de dueño y que, por tanto, contradiga o ponga en seria duda la exactitud de la información registral, con relación al derecho inscrito; STS de 11 de julio de 2012 (núm. 454/2012 )”.