La expropiación por ministerio de la Ley: el caso del Ayuntamiento de Valladolid

La denominada expropiación por ministerio de la Ley tiene lugar en el caso de que la Administración no incoe el oportuno expediente y aún así el interesado pueda tenerlo por incoado “por ministerio de la ley”, presentando su hoja de aprecio.

Ello venía previsto por el Art. 69.1 de la hoy supletoria Ley del Suelo de 1976 para el caso de terrenos no edificables ni sujetos a cesión, en los cuales, una vez transcurridos cinco años desde la aprobación del plan sin llevarse a efecto la expropiación, “el titular de los bienes o sus causahabientes advertirán a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio”, de suerte que, “si transcurrieren otros dos años desde el momento de efectuar la advertencia”, “el propietario podrá presentar la correspondiente hoja de aprecio, y si transcurrieren tres meses sin que la Administración la acepte, podrá aquél dirigirse al Jurado Provincial de Expropiación, que fijará el justiprecio”, atendiendo “al momento de la iniciación del expediente de justiprecio por ministerio de la Ley, y los intereses de demora se devengarán desde la presentación por el propietario de la correspondiente tasación”.

El fundamento de este supuesto se encuentra en que, cuando se trata de terrenos de propiedad privada, esto es, no de dominio público, pero desprovistos de aprovechamiento lucrativo y destinados a dotaciones públicas por el planeamiento, procede que la Administración los expropie y, si no lo hace, los propietarios pueden imponer tal expropiación. Enseguida se ve que, precisamente por imponerse “por ministerio de la Ley”, este expediente expropiatorio no depende de la voluntad de la Administración, no teniendo potestad decisoria al respecto.

Efectivamente, tal y como nos enseña la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª) de 27 de marzo de 2001 (RJ 2001\2667), en su fundamento QUINTO, no es el Ayuntamiento el que puede denegar la procedencia de el expediente de justiprecio por ministerio de la Ley, y, , si considerase que no procede lo que debería es recurrir el Acuerdo del Jurado de Expropiación u órgano de valoración:

“Los acuerdos del Ayuntamiento denegatorios de la incoación del expediente de justiprecio son la expresión de la voluntad del Ayuntamiento contraria a dicha iniciación. Sin embargo, el Ayuntamiento carece de facultades para decidir sobre la iniciación del expediente de justiprecio, pues éste tiene lugar por ministerio de la Ley mediante la presentación ante el mismo de la hoja de aprecio. Además, cuando se producen aquellos acuerdos (26 de septiembre de 1988 y 15 de mayo de 1989) aquella iniciación ya se ha producido (la hoja de aprecio fue presentada el 20 de mayo de 1988, según admite el propio Ayuntamiento en la demanda). El acto administrativo denegatorio de la incoación no produce efectos preclusivos, sino que equivale –en último término al rechazo de la hoja de aprecio presentada. No es menester que sea impugnado específicamente ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”.

En esta línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de junio de 2005 (RJ 2005, 6852) dice:

"Para que actúe la expropiación ope legis se requiere el cumplimiento de las formalidades exigidas en el mencionado artículo 69, a cuyo tenor la iniciación del expediente de justiprecio en las expropiaciones derivadas directamente de Planes de Urbanismo sobre terrenos no edificables y que no pueden ser objeto de cesión obligatoria por no ser posible la justa distribución de beneficios y cargas, podrá llevarse a cabo por imperativo legal, cumplidos los requisitos y plazos exigidos.
De ello resulta que el inicio del expediente de justiprecio simplemente se materializa mediante la presentación de la correspondiente hoja de aprecio, pues esta manifestación es el elemento que desencadena la iniciación del expediente expropiatorio, y transcurridos tres meses sin que la administración la acepte puede continuarse el expediente mediante la presentación de la hoja de aprecio ante el Jurado Provincial de Expropiación; de ahí, podemos afirmar que la Administración carece de facultades para decidir sobre la iniciación del expediente de justiprecio, pues éste tiene lugar por ministerio de la Ley mediante la presentación ante aquélla de la hoja de aprecio, ...".

Asimismo, la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª) de 9 de febrero de 2012 confirma este criterio, con cita de la Sentencia precedente, añadiendo lo siguiente:

“La Sala entiende que nos encontramos en un supuesto de inicio del expediente por ministerio de la ley, por concurrir los presupuestos requeridos por el artículo 69 TR de la Ley del Suelo de 1976, frente al cual los acuerdos denegatorios del Ayuntamiento, que se basaban en que la ejecución del planeamiento dependía de una actuación previa de la Confederación Hidrográfica del Júcar, equivalen al rechazo de la hoja de aprecio. La expropiación se inicia por ministerio de la ley al concurrir los presupuestos previstos por la norma, siendo el momento procedente para oponerse el Ayuntamiento al inicio del expediente el de los recursos contra el acto de fijación del justiprecio, de acuerdo con las previsiones del artículo 126 de la Ley de Expropiación Forzosa.

(…)

Sin embargo, la sentencia impugnada, como antes se ha visto, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló el acuerdo de fijación del justiprecio del Jurado Provincial de Expropiación, lo que nos conduce a la estimación del recurso de casación por infracción del artículo 126 de la Ley de Expropiación Forzosa, que permite impugnar la procedencia o no de la iniciación ope legis del expediente expropiatorio en el recurso que se interponga contra el Acuerdo de fijación del justiprecio, sin que sea preceptiva en el presente caso la impugnación por el propietario de las resoluciones del Ayuntamiento de denegación o inadmisión del procedimiento expropiatorio…”.

De forma semejante, la STS de 27 de febrero de 2012 (RJ 2012\4271) continúa:

“Además, hemos de tener en cuenta que ningún perjuicio se sigue para el Ayuntamiento de Barcelona de la continuación del procedimiento de justiprecio, pues como ha reconocido este Tribunal, en sentencias de 27 de marzo de 2001 (recurso 7970/1996) y 6 de febrero de 2012 (recurso 6281/08), nos encontramos en un supuesto de inicio del expediente por ministerio de la ley, por concurrir los presupuestos requeridos por el artículo 69 TR de la Ley del Suelo de 1976, frente al cual los acuerdos denegatorios del Ayuntamiento, equivalen al rechazo de la hoja de aprecio, ya que la expropiación se inicia ope legis al concurrir los presupuestos previstos por la norma, siendo el momento procedente para oponerse el Ayuntamiento al inicio del expediente el de los recursos contra el Acuerdo del Jurado de determinación del justiprecio, de acuerdo con las previsiones del artículo 126 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Como indica la sentencia citada en primer lugar, del artículo 126 de la Ley de Expropiación forzosa se desprende que el recurso contencioso-administrativo contra el acto que fija el justiprecio es adecuado para plantear la procedencia o no de la iniciación del expediente expropiatorio ope legis. Dicho precepto dispone que ambas partes podrán interponer recurso contencioso- administrativo contra los acuerdos que sobre el justo precio se adopten. Añade que el recurso podrá fundarse en vicio sustancial de forma o en la violación u omisión de los preceptos establecidos en la misma Ley. Por extensión podrán invocarse cualesquiera defectos que afecten a los requisitos y procedencia de la expropiación establecidos en leyes especiales. En consecuencia, éste es el momento en que el Ayuntamiento, si considera que no concurren los requisitos legales, debe plantear su oposición a la expropiación.

Lo corrobora una vez más la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de diciembre de 2012 (RJ 2013\631):

“Y es que no puede perderse de vista la propia naturaleza de estas expropiaciones por ministerio de la Ley (…).
Consecuencia de ese carácter es que, conforme a la regulación legal, la Administración "carece de facultades para decidir sobre la iniciación del expediente de justiprecio, pues éste tiene lugar por ministerio de la Ley mediante la presentación ante el mismo de la hoja de aprecio. (...) El acto administrativo denegatorio de la incoación no produce efectos preclusivos, sino que equivale -en último término- al rechazo de la hoja de aprecio presentada. No es menester que sea impugnado específicamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa." (Sentencia de 9 de febrero de 2012 (RJ 2012, 3861) , recurso de casación 6281/2008 ).
Ello supone que, como se declaraba ya en la sentencia de 16 de mayo de 1985 (RJ 1985, 3502), la finalidad de la institución es la de conferir seguridad jurídica a los propietarios que se veían sometidas a la pasividad de la Administración en ejecutar las previsiones del planeamiento, porque "la finalidad del artículo 69 discutido, trata de remediar la pasividad, deficiencia o insuficiencia de la determinación del carácter compulsivo, que se alega, de los Planes o Programas, con grave quebranto del principio de seguridad jurídica, estableciendo por ello un plazo máxime para dar por terminada inseguridad que significa para la propiedad la calificación del terreno como inedificable...".
Es esa concreta finalidad de estas expropiaciones por ministerio de la ley la que ha llevado a la Jurisprudencia a declarar el carácter antiformalista de la petición de expropiación - sentencia de 8 de mayo de 1985 y 26 de noviembre de 1992 (RJ 1992, 9038) -, siendo suficiente que quede constancia clara de la intención del propietario de que se inicie el procedimiento y la ausencia de motivación de la Administración para denegar, por motivos de fondo o materiales, la procedencia de la expropiación que impone el planeamiento”.

En suma, no se corresponde en modo alguno con la realidad de la institución que una expropiación por ministerio de la Ley dependa de la decisión del Ayuntamiento, como en un notorio asunto reciente ha venido manteniendo el Ayuntamiento de Valladolid frente a las legítimas reclamaciones de nuestros clientes.

Y así, como no podía ser de otra manera con arreglo a Derecho, con fecha 10 de noviembre de 2014 se ha dictado Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid, que desestima el recurso de apelación del Ayuntamiento y confirma la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de esa Ciudad, que ordena al Ayuntamiento el pago del justiprecio fijado por la Comisión Territorial de Valoración (equivalente al Jurado de Expropiación) de Valladolid, que no fue recurrido y quedó consentido y firme para la Administración municipal.