Es un principio del planeamiento el de "no regresión
ambiental". Es decir, por más que se reconozca al planificador una
potestad discrecional, lo que no puede es que la protección ambiental existente
empeore. Pero ¿qué sucede cuando no es el planificador que pretende cambiar su
criterio sino los tribunales que anulan un plan, lo cual determina la reviviscencia
del anterior, que acaso puede ser peor ambientalmente?
La Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2025 (2315/2023)
aborda esta cuestión:
“A.- Nos pregunta también el auto de admisión sobre los
efectos de la declaración de nulidad de un instrumento de planeamiento
urbanístico en aquellos supuestos en que la estricta aplicación de la doctrina
consolidada de esta Sala pudiera conducir a consecuencias de menor protección
para el medio ambiente al recobrar vigencia la figura de planeamiento anterior.
Se trae de nuevo a la Sala, ahora desde otra perspectiva en
la que es fácil atisbar el principio de no regresión, la cuestión del alcance
de la declaración de nulidad de los planes de urbanismo. En nuestra sentencia
de 27 de mayo de 2020, rec. 6731/2018, aludimos -y a ella nos remitimos- a la
intensa polémica doctrinal existente en relación con las consecuencias de los
defectos formales en la tramitación de los planes de urbanismo. En esta
sentencia reiteramos su naturaleza normativa, así como la constante
jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo que, desde hace
décadas (al menos ya desde la sentencia de 8 de mayo de 1968 ), ha declarado de
manera constante que el grado de ineficacia de los reglamentos no es el de la
anulabilidad, sino el de la nulidad absoluta o de pleno derecho, ahora plasmado
en el art. 47.2 de la Ley 39/2015 , con el efecto ex tunc que le es propio que
impide ab origine la pervivencia del plan -sin perjuicio del límite que a tan
radicales efectos impone el art. 73 LJCA -, así como la posibilidad de
convalidación.
Existen, no obstante, algunos pronunciamientos de la Sala en
los que se ha modulado dicha consecuencia en la órbita del planeamiento
urbanístico. Así, la escasa entidad del vicio formal ha permitido eludir, en
las circunstancias del caso, el pronunciamiento de nulidad absoluta del plan
(v.gr. sentencia de 23 de mayo de 2017, rec. 853/2016, en relación con la
ausencia del informe del secretario del Ayuntamiento). Nuestra sentencia de 22
de abril de 1992, rec. 1622/1988, sostuvo, con matices, que "cabe una
aplicación analógica del art. 52 LPA [hoy art. 51 LPAC]para la conservación de
los actos anteriores" a la aprobación definitiva de cierto plan
urbanístico. Y en nuestra sentencia de 27 de mayo de 2020, antes citada,
reconocimos la posibilidad de la nulidad parcial en aquellos supuestos en que
el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse
respecto de un determinado ámbito territorial del plan o concretas
determinaciones del mismo, sin afectar al resto de la ordenación contenida en
el plan. A sus matizadas consideraciones nos remitimos.
Ocurre, sin embargo, que ninguna de estas posibilidades
resulta aquí de aplicación ya que no nos encontramos ni ante un vicio meramente
formal ni, desde luego, de escasa entidad ni, tampoco, ante un vicio que solo
alcance a algunas determinaciones del plan individualizables y separables del
resto. En el caso de autos, el vicio del que adolece el plan enjuiciado es de
una entidad, no sólo formal, sino material que afecta al plan en su integridad.
En efecto, tal y como ha recordado el Tribunal
Constitucional en su sentencia 109/2017 , en aquellos casos en los que la
declaración de nulidad se fundamente en deficiencias sustanciales en la
tramitación ambiental del planeamiento, la falta de validez del plan por
razones medioambientales contemplada en el art. 9.1, párrafo segundo, de la Ley
21/2013 , tiene una "finalidad tuitiva [del medio ambiente] que se
manifiesta en la necesidad de que la Administración vuelva a conocer en su
integridad el plan, programa o proyecto y realice una nueva evaluación completa
de las eventuales consecuencias medioambientales", impidiendo su
subsanación o convalidación (FJ 5 de dicha sentencia). Nos remitimos aquí a las
anteriores consideraciones sobre la finalidad institucional justificadora de la
EAE y la necesidad de que la perspectiva ambiental, y el consiguiente análisis
de alternativas y sus efectos sobre el medio ambiente, acompañe desde el
principio, ya en fase de borrador, a las distintas fases de elaboración del plan
con las que debe acompasarse.
Ciertamente, fuera del ámbito del planeamiento que aquí
analizamos, no es tampoco ajena a esta Sala la existencia de algunos
pronunciamientos que limitan el alcance de la declaración de nulidad de pleno
derecho de las normas reglamentarias. Nos referimos a las sentencias 1489/2014,
de 22 de abril de 2014 , y 1684/2014, de 23 de abril , en las que, pese a
anular el Real Decreto 1422/2017, de 5 de octubre, por vicios en su
procedimiento de elaboración, se ordena en el fallo: "Mantener,
excepcional y provisionalmente, la eficacia de las servidumbres aeronáuticas
establecidas en el Real Decreto 1422/2012, así como de las medidas de control
impuestas respecto de ellas por aplicación del art. 29 del Decreto 584/1972 ,
en tanto en cuanto no se apruebe un nuevo Real Decreto que sustituya al ahora
anulado". En este sentido, en la referida sentencia de 22 de abril de 2014
(rec 73/2013) se concluye en su fundamento jurídico séptimo que:
"Aun cuando los artículos 71 y 72 de la Ley
Jurisdiccional no contemplan de modo expreso la limitación de los efectos de
las sentencias que acojan pretensiones de nulidad de los actos administrativos,
la Sala estima que ante circunstancias excepcionales, y por razones muy
cualificadas que atañen a la seguridad y a la vida de las personas, nada obsta
a que se mantenga temporalmente la eficacia del acto anulado, en tanto es
subsanado el defecto formal determinante de la nulidad de aquellos actos."
Existen también otros ejemplos que llegan al mismo resultado
por razones de fondo, es decir, aunque el tribunal anula la norma
reglamentaria, considera, sin embargo, que debe dar un plazo al Gobierno para
que dicte una nueva regulación para salvaguardar los derechos del particular.
Así, la STS de 7 de julio de 2016 anula el Real Decreto 413/2014 y la Orden IET
1045/2014, pero concede un plazo de cuatro meses al Gobierno para establecer
los parámetros que permitan una rentabilidad razonable de las instalaciones.
Se trata en ambos casos de pronunciamientos ajenos al ámbito
del planeamiento urbanístico que nos ocupa y sustentados claramente en
circunstancias excepcionales, pero que, en definitiva, tienen en cuenta las
consecuencias adicionales que pueda conllevar la declaración de nulidad y la
incidencia que tal declaración pueda proyectar en otros bienes jurídicos
asimismo dignos de protección. Y efectivamente, es difícil, aun desde un
planteamiento puramente teórico, no compartir la idea que subyace a tales precedentes,
en definitiva, que la declaración de nulidad de una norma reglamentaria por una
infracción del ordenamiento jurídico no puede llevarse a cabo a costa de un
sacrificio desproporcionado de otros bienes o derechos igualmente protegidos
por el ordenamiento jurídico cuya afectación por tal declaración habría de
ponderarse. No sólo la jurisprudencia de esta Sala, sino también la
jurisprudencia constitucional, así como la del TJUE, nos ofrece ejemplos de la
toma en consideración de esta perspectiva, no extrapolables en su literalidad,
pero en los que se valora el alcance de la declaración de nulidad y su
incidencia en otros bienes protegidos por el ordenamiento jurídico (v.gr.: SSTC
195/1998, FJ 5 , y 54/2002 , FJ 8, o la sentencia del Tribunal de Justicia,
Gran Sala, de 28 de julio de 2016, asunto C 379/15 , Association France Nature
Environnement, con apoyo en la precedente sentencia de 28 de febrero de 2012,
asunto C 41/11 , Inter-Environnement Wallonie ASBL).
El propio Tribunal Constitucional, en la citada sentencia
54/2002, de 27 de febrero, en el ámbito que le es propio, ya señaló que
"[...] la declaración de nulidad no ha de presentar siempre y
necesariamente el mismo alcance. En efecto, la vigencia simultánea de los
diversos preceptos constitucionales nos exige que, al determinar el alcance de
la declaración de nulidad de una Ley, prestemos también atención a las
consecuencias que esa misma declaración de nulidad puede proyectar sobre los
diversos bienes constitucionales. Así, en el caso que nos ocupa, la declaración
de invalidez de un precepto legal, por vulneración del orden constitucional de
competencias, no puede ser a costa de un sacrificio desproporcionado en la
efectividad de otras normas constitucionales. Por ello, más allá de la
consecuencia inmediata de la declaración de nulidad, esto es, la inaplicación a
nuevos supuestos, el Tribunal Constitucional debe ponderar qué consecuencias
adicionales puede contener la declaración de nulidad para evitar que resulten
injustificadamente perjudicados otros bienes constitucionales".
B.- Y es en este punto en el que ha querido situarnos la
cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión al referirse a
que la declaración de nulidad del plan impugnado por las razones
medioambientales a las que hemos hecho mención pudiera conducir a consecuencias
de menor protección para el medio ambiente, en clara alusión al principio de no
regresión que podría verse afectado por aquella declaración.
Sobre el principio de no regresión en materia de protección
ambiental y su relevancia en el ámbito de la planificación urbanística hemos
tenido ocasión de pronunciarnos en múltiples decisiones de esta Sala (entre
otras, sentencias de 13 de junio de 2011, rec. 4045/2009, 30 de septiembre de
2011, rec. 1294/2008, 23 de febrero de 2012, rec. 3774/2009, 29 de marzo de
2012, rec. 3425/2009, 10 de julio de 2012, rec. 2483/2009, 29 de noviembre de
2012, rec. 6440/2010, 16 de abril de 2015, rec. 3068/2012, de 10 de febrero de 2016,
rec. 1947/2014) y, más recientemente, en nuestra sentencia de 30 de junio de
2023, rec. 7738/2021. En esta última sentencia hacíamos un análisis de dicho
principio, de su reflejo en la jurisprudencia constitucional, europea y en la
de esta misma Sala, y reflexionábamos sobre su operatividad en el ámbito
urbanístico. A sus consideraciones nos remitimos.
Como decíamos en esta sentencia, si el principio de no
regresión era hasta el momento, en palabras de la STC 233/2015 , "hoy por
hoy a lo sumo una lex non scripta ", que en nuestro ordenamiento había
sido objeto de construcción exclusivamente jurisprudencial, tanto por el
Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional en los términos que allí
se describían, actualmente tiene ya un reconocimiento expreso en nuestro
derecho positivo en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición
energética, que en su art. 2 recoge entre sus principios rectores el de no
regresión, definiéndolo en su exposición de motivos, apartado III , en la que
se afirma, a modo de síntesis o compendio de los pronunciamientos
jurisprudenciales referidos, que:
"Desde el punto de vista medioambiental, este principio
de no regresión se define como aquel en virtud del cual la normativa, la
actividad de las Administraciones Públicas y la práctica jurisdiccional no
pueden implicar una rebaja o un retroceso cuantitativo ni cualitativo respecto
de los niveles de protección ambiental existentes en cada momento, salvo
situaciones plenamente justificadas basadas en razones de interés público, y
una vez realizado un juicio de ponderación entre los diferentes bienes jurídicos
que pudieran entrar en contradicción con el ambiental".
Pues bien, no cabe descartar, desde un punto de vista
teórico o dialéctico, que tal principio de no regresión pueda, en las
circunstancias del caso, verse afectado y ser tenido en cuenta -y ponderado- al
tiempo de declararse la nulidad de un plan urbanístico, dando lugar a una
limitación o matización del alcance de esa declaración de nulidad.
En el caso de autos, tanto el auto de admisión como el
planteamiento del recurrente, anudan su lesión, exclusivamente, a la mera
reviviscencia del planeamiento anterior como consecuencia de los efectos ex
tunc propios de la nulidad de pleno derecho. Y esta premisa, a la que debe
ceñirse nuestro pronunciamiento, necesariamente vinculado al caso (por todas,
sentencia de 27 de junio de 2022, rec. 6331/2021), no puede ser compartida.
Afirmar que un plan urbanístico que se anula por razones
medioambientales y, en concreto, como aquí ha ocurrido, por deficiencias
sustanciales en su tramitación ambiental, conlleva un mayor nivel de protección
del medio ambiente que el proporcionado por el plan que recupera vigencia
debido a dicha anulación, requiere de un análisis material comparativo de la
respectiva ordenación del suelo que en ambos se contempla desde la perspectiva
ambiental, análisis material, ciertamente complejo, que aquí no se ha producido.
Pese a que resulte evidente que la evolución normativa
experimentada en las últimas décadas en materia de protección ambiental ha ido
imponiendo requisitos y exigencias cada vez más estrictas a los nuevos planes,
no puede afirmarse de manera apodíctica que el nuevo planeamiento per se y por
mor de su mayor novedad resulte más tuitivo con el medio ambiente que el
planeamiento al que sustituyó y que ahora recobraría vigencia.
La realidad nos muestra, en no pocas ocasiones, que, a
periodos de avance en la protección de determinados valores y principios, le
han seguido otros de retroceso. De ahí la necesidad de llevar a cabo ese
ejercicio de análisis que confronte el contenido de ambas figuras de
planeamiento y que dicho análisis resulte lo suficientemente razonado,
convincente y apegado a la realidad territorial respectivamente ordenada como
para superar la inercia de un autoconvencimiento acrítico del valor de la
novedad.
La lesión del principio de no regresión por tal motivo no
puede, pues, sostenerse sin el correspondiente análisis material comparativo
desde la perspectiva ambiental de ambas ordenaciones, análisis que, en nuestro
caso, ha quedado extramuros del planteamiento seguido por las partes en la
instancia, así como del que ha realizado el recurrente en casación.
La conclusión, por tanto, en respuesta a la segunda cuestión
que nos plantea el auto de admisión, no puede ser otra que descartar que pueda
entenderse no respetado el principio de no regresión por la sola circunstancia
de la reviviscencia de un plan anterior como consecuencia de la declaración de
nulidad de un plan de urbanismo por razones medioambientales, sin haberse
realizado un análisis material comparativo desde la perspectiva ambiental de
las respectivas previsiones de ambos instrumentos de ordenación.”
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