EL ADMINISTRADOR SIGUE TENIENDO RESPONSABILIDAD POR LAS SUBVENCIONES AUNQUE CESE

La Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 2025 (RC 4601/2022) nos dice que "Reiterando lo declarado por esta Sala en sentencia nº 506/2023, de 24 de abril de 2023 (casación 6649/2021), y dando con ello respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión del recurso, debemos declarar que el hecho de que el administrador de una sociedad cese en el ejercicio de su cargo antes del vencimiento de las condiciones a las que se sometió la subvención, o antes de que se detecte el incumplimiento de aquellas condiciones, no excluye su responsabilidad respecto al reintegro por la actividad o inactividad desarrollada por él durante el tiempo que desempeño su cargo. De modo que habrá que estar a la conducta del recurrente durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador."

Se recuerda el criterio de la Sala:

La cuestión debatida en el presente recurso ha sido examinada por esta Sala en sentencia 506/2023, de 24 de abril de 2023 (casación 6649/2021), que vino a resolver un recurso dirigido contra una sentencia de la misma Sala de instancia, cuyos razonamientos eran sustancialmente coincidentes con los de la sentencia aquí recurrida, siendo también allí parte demandada en el proceso de instancia y recurrida en casación la Junta de Andalucía; y aunque el recurrente era distinto, lo cierto es que actuaba con la misma representación procesal y defensa letrada que el Sr. Serafin aquí recurrente y aduciendo los mismos motivos y argumentos de impugnación que el recurso que ahora examinamos. En consecuencia, en los apartados que siguen no haremos sino reiterar las consideraciones que expusimos en aquella ocasión.

Como en aquel otro recurso ya resuelto por esta Sala, la cuestión nuclear de la controversia se centra en determinar si la salida del recurrente como administrador de la entidad beneficiaria de la subvención con anterioridad al vencimiento de alguna o algunas de las condiciones de la misma, trunca cualquier nexo causal que pretenda apreciarse durante el desempeño del cargo en el cumplimiento de las condiciones de las subvenciones otorgadas, como sostiene el recurrente, o si, por el contrario, dicho nexo causal no se rompe y habrá que estar a la conducta del recurrente sobre el cumplimiento de las condiciones a las que quedaban sujetas las subvenciones concedidas durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador.

A ello se añade lo siguiente:

"El hecho de que el administrador de una sociedad cese en el ejercicio de su cargo antes del vencimiento de las condiciones a las que se sometió la subvención o antes de que se detecte el incumplimiento de aquellas condiciones no excluye su responsabilidad respecto al reintegro por la actividad o inactividad desarrollada por él durante el tiempo que desempeño su cargo. De modo que habrá que estar a la conducta del recurrente durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador.

Las subvenciones objeto de este procedimiento se concedieron a lo largo del 2007 y durante ese tiempo ejerció su cargo conjuntamente con otros administradores. El recurrente fue administrador de la entidad EDM S.A. desde el 4 de diciembre de 2006 hasta el 20 de febrero de 2009, fecha en la que en que cesó en el ejercicio de su cargo.

Como afirma la sentencia recurrida, es un hecho probado que el 23 de marzo de 2009 se solicitó el concurso para dicha sociedad, esto es, un mes después de que el recurrente cesase en el ejercicio de su cargo, fecha en la que existía una situación de insolvencia de dicha sociedad. Situación que, como la propia sentencia afirma, era conocida por los administradores, de modo que la conducta desplegada por ellos llevó a la sociedad a una situación de insolvencia y al incumplimiento de las condiciones a las que sometió la subvención. Así pues, durante el periodo en el que el recurrente ejerció como administrador de la sociedad su comportamiento, activo o pasivo, contribuyó al incumplimiento de las condiciones, sin que en el proceso resultase acreditado que hasta el momento de su cese se cumplían los requisitos y condiciones impuestas por la Administración respecto a las subvenciones concedidas y que fue solo después de su cese, y por comportamientos posteriores ajenos a él, cuando se incumplieron dichas condiciones.

El hecho de que después de su cese existiese en algunas de las condiciones de las diferentes subvenciones obtenidas un margen temporal para su cumplimiento no desvirtúa el hecho de que hasta el momento de su cese y, por tanto, mientras pudo tomar decisiones que hubiesen permitido su cumplimiento antes de detectarse el incumplimiento, no las llevó a efecto.

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El procedimiento de reintegro carece de naturaleza sancionadora, por lo que no le resultan aplicables los principios o reglas del derecho penal ni del derecho administrativo sancionador. El propio artículo 40. 1 de la Ley general de Subvenciones se encarga de ponerlo de manifiesto cuando tras establecer que: «1. Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 37 de esta ley , deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo b) del apartado 5 del artículo 31 de esta ley en el ámbito estatal»,añade a continuación que «Esta obligación será independiente de las sanciones que, en su caso, resulten exigibles».

Y así lo ha reiterado una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo. Así, la STS, de 17 de enero de 2006 (recurso 1503/2003) afirma que es doctrina reiterada de esta Sala que «el acto administrativo que se limita a declarar el incumplimiento de las condiciones y la reducción a cero de la subvención en su día otorgada, sin imponer ninguna de las verdaderas sanciones (multa pecuniaria; pérdida, durante un plazo de hasta cinco años, de la posibilidad de obtener subvenciones públicas y prohibición, durante un plazo de hasta cinco años, para celebrar contratos con el Estado u otros Entes públicos) que se prevén para los supuestos correspondientes»,no tiene carácter sancionador porque «como es bien sabido, las sanciones en esta materia son «independientes de la obligación de reintegro, de modo que la resolución que se limita a exigir éste no tiene, de suyo, carácter sancionador».Este criterio ha sido luego reiterado en otras muchas sentencias, como la STS, de 7 de julio de 2010 (recurso 5577/2007) en la que también se ha recordado que «el reintegro de una cantidad debida por no haberse respetado las condiciones impuestas para su entrega no tiene, insistimos, el carácter aflictivo propio de las sanciones sino el derivado de constatar el incumplimiento de una de las partes en una relación bilateral y recíproca cuya naturaleza es, en cierto modo, sinalagmática».En la misma línea, respecto a la naturaleza del reintegro, las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2006 (recurso 2586/2004) y 24 de julio de 2007 (recurso 3119/93) viene a señalar que «[...] el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario,no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento[...]».

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Finalmente se cuestiona que los administradores, a los que se les exige subsidiariamente la responsabilidad por el reintegro de la subvención, deban responder solidariamente, pues, según afirma la representación del recurrente, la responsabilidad subsidiaria no convierte a cada uno de los corresponsables en deudor por la totalidad del importe del reintegro. Considera que los administradores de la sociedad beneficiaria de la subvención no ocupan una posición solidaria frente a los entes concedentes de las subvenciones.

La subvención tiene un carácter modal o condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( STS de 7 de abril de 2003, recurso 11328/1998 y STS nº 1335/2021, de 16 de noviembre de 2021 (recurso 6955/2020). De modo que, en caso de incumplimiento de las condiciones, el reintegro exigido por la Administración opera como la reclamación de una deuda de naturaleza pública contra la entidad.

Desde esa perspectiva, resultan aplicables las previsiones contenidas en los artículos 236 y 237 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital. El primero por cuanto hace responsable a los administradores también frente a los acreedores sociales, del «daño que causen por actos u omisiones contrarios a la ley o a los estatutos o por los realizados incumpliendo los deberes inherentes al desempeño del cargo, siempre y cuando haya intervenido dolo o culpa»;y el artículo 237 de dicha Ley norma que establece el carácter solidario de dicha responsabilidad («Todos los miembros del órgano de administración que hubiera adoptado el acuerdo o realizado el acto lesivo responderán solidariamente, salvo los que prueben que, no habiendo intervenido en su adopción y ejecución, desconocían su existencia o, conociéndola, hicieron todo lo conveniente para evitar el daño o, al menos, se opusieron expresamente a aquél»).

La aplicación de tales preceptos no puede entenderse como un uso analógico de la responsabilidad solidaria sino la aplicación directa de una norma prevista para regular la responsabilidad de los administradores frente a las reclamaciones de terceros acreedores frente a las sociedades de capital, como es el caso que nos ocupa.

Por otra parte, tampoco es ajena a la Ley General de Subvenciones la exigencia de una responsabilidad solidaria, aunque referida a otros supuestos distintos en los que la ayuda se conceda a varias personas físicas y/o jurídicas asociadas para la realización del proyecto subvencionado, pues todos ellos asumen la condición de deudores solidarios frente a la Administración concedente (así en el 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones)."

En consecuencia, debemos tener en cuenta esta doctrina: quien es administrador de la sociedad no queda exento por su cese, sino que puede seguir teniendo responsabilidad por las subvenciones recibidas en su momento, logicamente por los hechos producidos mientras fue administrador.

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado