PRESCRIPCIÓN DE INTERESES Y COSTES DE COBRO VAN POR SEPARADO

La ley de lucha contra la morosidad contempla la reclamación no solo de intereses sino también de costes de cobro. Ello se aplica también a la contratación pública.

Pues bien, la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2026 (Rec. 2298/2025) considera que se trata de conceptos distintos y por tanto la interrupción de su prescripción puede ser diferenciada.

Sienta, así, esta doctrina: “que la sola reclamación de intereses de demora no interrumpe, por sí sola, la prescripción del crédito relativo a los costes de cobro, al tratarse de conceptos jurídicamente diferenciados, siendo doctrina reiterada del Tribunal Supremo que la eficacia interruptiva del artículo 1973 CC se circunscribe estrictamente al derecho o pretensión efectivamente ejercitada, siempre que esté debidamente identificada en el acto reclamatorio”.

Lo explica así:

“En consecuencia de lo que llevamos expuesto se puede afirmar, que ambos institutos -intereses de demora y compensación por costes de cobro-, aunque puedan concurrir en un mismo supuesto de hecho y compartir como presupuesto la situación de morosidad del mismo contrato, responden a lógicas resarcitorias distintas, cumplen funciones complementarias y se rigen por un régimen jurídico propio y diferenciado, lo que impide su confusión conceptual o su tratamiento unitario, así como supeditar el reconocimiento de uno a la validez o corrección del otro.

Por tanto, en materia de contratación pública se distingue claramente entre intereses de demora y costes de cobro, pues son créditos jurídicamente diferenciables, tienen distinta función, distinto fundamento normativo, y pueden requerir prueba específica independiente, aunque funcionalmente estén conectados. Los intereses de demora tienen naturaleza accesoria respecto del principal, compensan el retraso en el pago. Y los costes de cobro constituyen un concepto autónomo, orientado a resarcir los gastos derivados de la gestión encaminada para obtener el pago frente al deudor moroso.

… Al tratarse de créditos distintos la reclamación del interés de demora, sin mención de los costes de cobro, no interrumpe, por si sola, la prescripción del crédito relativo a los costes de cobro, sin que ello impida que el contratista o cesionario del crédito pueda incluir de forma expresa junto con la reclamación de intereses la reclamación de los costes de cobro”.

 

Francisco García Gómez de Mercado  Abogado

INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN EN SUBVENCIONES POR REQUERIMIENTO DE SUBSANACIÓN

La Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 2026 (RC 5587/2023) sostiene que “al requerimiento de subsanación o complemento de la justificación documental de la subvención, formulado al amparo de lo dispuesto en el artículo 71.2 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, se le debe reconocer la virtualidad de interrumpir el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39.3.c/ de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones”.

Esta doctrina jurisprudencial se basa en lo siguiente:

“Como sabemos, la cuestión interés casacional delimitada en el auto de admisión del recurso consiste en interpretar el artículo 39.3.a) LGS , en relación con el artículo 71.2 RLGS, a fin de aclarar si los requerimientos de subsanación de documentación realizados por la Administración al amparo de lo dispuesto en el artículo 71.2 del Reglamento que desarrolla la Ley General de Subvenciones tienen eficacia interruptiva a los efectos de lo previsto en el artículo 39.3.a) de la Ley...

Según hemos visto, la sentencia recurrida señala (F.J. 5º, párrafo tercero) que << (..) Presentada la documentación justificativa de la subvención por la beneficiaria en el plazo establecido en el Orden de 23 de octubre de 2009, el día 13 de diciembre de 2012, es por resolución de 28 de mayo de 2015 (folio 566 del expediente) cuando se efectúa requerimiento para la aportación de documentación "a fin de proceder a la liquidación y pago de la subvención", en cuanto que del análisis de la aportada, se han detectado algunos defectos u omisiones que son necesarios subsanar.

Resulta así que este requerimiento se enmarca en la actividad de verificación de la justificación, previa a la liquidación y abono de la subvención y, por tanto, no tiene ninguna virtualidad interruptiva del plazo de prescripción del reintegro posterior.

Esto es, el requerimiento iba orientado a proceder a la liquidación y pago de la ayuda concedida, con el fin de que la beneficiaria completara la documentación justificativa precisa para la realización del pago pendiente de la ayuda, insertándose en consecuencia en aquella fase citada de verificación de la completitud de la documentación justificativa presentada.

No es posible por lo tanto incardinar la virtualidad del señalado requerimiento en aquel al que se refiere el artículo 39.3.a) de la Ley General de Subvenciones , que se refiere a cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro [..]>>.

Pues bien, no podemos compartir el planteamiento de partida ni la conclusión a que llega la Sala de instancia; y ello por las razones que pasamos a exponer. 

Como acabamos de señalar, la sentencia recurrida considera que el requerimiento se enmarca en la actividad de verificación de la justificación, previa a la liquidación y abono de la subvención y que, por tanto, no tiene ninguna virtualidad interruptiva del plazo de prescripción del reintegro posterior; o dicho de otro modo, que el requerimiento iba orientado a proceder a la liquidación y pago de la ayuda concedida pero no a poner de manifiesto la concurrencia de una causa de reintegro.

Sucede, sin embargo, que cuando se practicó el mencionado requerimiento, el 28 de mayo de 2015, la subvención estaba ya liquidada y había sido abonada en un 75%. Así, según detalla la resolución de 21 de junio de 2021 que acordó el reintegro, del importe total de la subvención (63.840,00 euros), un 75% (esto es, 47.880,00 euros) fue abonado mediante dos pagos realizados los días 27 y 28 de diciembre de 2012; y el 25% restante (15.960 euros) se abonó el 30 de enero de 2018. Por tanto, cuando la Administración dirigió el requerimiento a la beneficiaria, 28 de mayo de 2015, ya estaba abonado el 75 % del importe de la subvención.

Antes hemos visto que el artículo 37.1.c/ de la Ley 38/2003 , General de Subvenciones, incluye entre las causas de reintegro de la subvención la consistente en el << (..) c/ Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención>>. Es claro entonces que la falta de justificación del cumplimiento de las condiciones de la subvención, o la insuficiencia de tal justificación, es una de las causas que permite iniciar el procedimiento de reintegro.

Es cierto que la obligación de justificación que incumbe al beneficiario de la subvención, lo mismo que la labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración, no forman parte del procedimiento de reintegro. En efecto, como hemos señalado en sentencia 1307/2021, de 3 de noviembre (casación 6655/2020 , F.J. 3º) -y en el mismo sentido puede verse otros pronunciamientos anteriores como son las sentencias 445/2021, de 25 de marzo (casación 289/2020 ) y 286/2021, de 1 de marzo (casación 3057/2019 )- no cabe confundir las actuaciones de comprobación con el procedimiento de reintegro, siendo así que la incoación de este último es sólo una de las posibilidades que pueden resultar de las tareas de revisión de la documentación relativa a una determinada subvención. Así lo corrobora la propia sistemática de la Ley General de Subvenciones, que incluye el artículo dedicado a la comprobación de la subvención en el capítulo relativo al procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública, en tanto que el procedimiento de reintegro se regula en Título II de la Ley.

Ahora bien, la anterior distinción no puede llevar a deslindar enteramente unas y otras actuaciones, como si entre ellas no existiera relación funcional alguna, o más aún, como si formasen parte de procedimientos enteramente ajenos entre sí.

Más bien al contrario, de los preceptos que antes hemos reseñado resulta que el beneficiario de la subvención tiene la obligación de justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención ( artículo 30 de la Ley General de Subvenciones ); que el órgano concedente debe comprobar la adecuada justificación de la subvención ( artículos 32.1 de la misma Ley y 84.1 de su Reglamento); y que cuando en el curso de esa tarea de comprobación el órgano actuante aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada debe ponerlo en conocimiento del beneficiario concediéndole un plazo de diez días para su corrección ( artículo 71.2 del Reglamento General de Subvenciones aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio ). Y, en fin, también hemos dejado señalado que la falta de justificación del cumplimiento de las condiciones de la subvención, o la insuficiencia de tal justificación, es una de las causas que permite iniciar el procedimiento de reintegro ( artículo 37.1.c/ de la Ley General de Subvenciones ).

Siendo esa la secuencia que resulta de la normativa aplicable al caso, no cabe sostener que el requerimiento de subsanación de la justificación que la Administración dirigió al beneficiaria de la subvención fuera enteramente ajeno a la finalidad de revelar o poner de manifiesto una posible causa de reintegro, pues, insistimos, la falta o insuficiencia de la justificación está legalmente prevista como causa de reintegro.

Es cierto que el texto de la resolución de 28 de mayo de 2015 (folio 566 de expediente) en la que se acordó el requerimiento al que nos venimos refiriendo introduce alguna confusión, pues, como señala la sentencia recurrida (F.J. 5), la citada resolución indica que la documentación se reclama "al objeto de proceder a la liquidación y pago de la ayuda".

Sin embargo, ya hemos visto que en la fecha de aquel requerimiento el importe de la subvención ya estaba abonado en un 75%. Por lo demás, la resolución que acuerda el requerimiento despeja cualquier duda al invocar en diversas ocasiones los artículos 71 y 72 del Reglamento General de Subvenciones; y, más aun, la propia resolución termina señalando, de manera inequívoca, que el requerimiento se formula ".. de acuerdo con lo establecido en el artículo 71.2 Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones".

En este punto es oportuno recordar que el requerimiento de subsanación o complemento de la documentación justificativa, previsto en el citado artículo 71.2 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones , se incardina en el capítulo del Reglamento relativo a la "justificación de subvenciones" (artículos 69 y siguientes); que, como señalan las sentencias de esta Sala a las que antes nos hemos referido -SsTS nº 541/2023, de 3 de mayo (casación 6002/2023 ) y nº 236/2026, de 2 de mayo (casación 1715/2023 ), y las que en ellas se citan- tal justificación por parte del beneficiario de la subvención está directamente conectada, de forma secuencial, con el deber que incumbe al órgano concedente de comprobar la adecuada justificación de la subvención ( artículos 32.1 de la Ley General de Subvenciones y 84.1 de su Reglamento); que cuando en el curso de esa tarea de comprobación el órgano actuante aprecie la existencia de defectos subsanables debe ponerlo en conocimiento del beneficiario concediéndole un plazo para su corrección ( artículo 71.2 del Reglamento General de Subvenciones; y, en fin que la falta de justificación del cumplimiento de las condiciones de la subvención, o la insuficiencia de tal justificación, es una de las causas que permite iniciar el procedimiento de reintegro ( artículo 37.1.c/ de la Ley General de Subvenciones ).

En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39.3.c/ de la Ley General de Subvenciones , debe reconocerse al citado requerimiento de subsanación acordado con fecha de 28 de mayo de 2015 la virtualidad de interrumpir el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro”.

PRESCRIPCIÓN DE LAS OBLIGACIONES DE LA ADMINISTRACION CONTRATANTE

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo 2026 (RC 4161/2024) confirma la doctrina del Alto Tribunal recogida en la sentencia de 21 de mayo de 2024 (RC 2524/2021), que reitera lo expresado en las sentencias 201/2019, de 22 de mayo, y 1079/2019, de 16 de julio, en el sentido de que el plazo de prescripción de las acciones derivadas de los contratos administrativos es el establecido en la LGP, quedando expresamente excluida la aplicación supletoria del CC en esta materia.

“Y de este modo, la sentencia de 21 de mayo de 2024 razonó:

"1.- Esta Sala ha mantenido en las sentencias 201/2019, de 22 de mayo (recurso 904/2015 ) y 1079/2019, de 16 de julio (recurso 1312/2016), con cita de otras anteriores, que "en la contratación administrativa el plazo de prescripción es el determinado en la L.G.P., y no se aplica el Código Civil", criterio que es seguido por la sentencia impugnada.

…

De acuerdo entonces con lo establecido por el artículo 7.1 de la LCAP, aplicable en este caso y que antes hemos transcrito, el indicado contrato administrativo de gestión de servicios públicos se regirá por la citada LCAP y sus disposiciones de desarrollo y supletoriamente por las restantes normas de derecho administrativo, en este caso, el artículo 25.1 de la LGP en cuanto al plazo de prescripción, lo que hace innecesario acudir a las normas de derecho privado.

2.- La parte recurrente sustenta su elección del plazo de 15 años, establecido en la redacción original del artículo 1964 del Código Civil , en el criterio mantenido por esta Sala en las sentencias 102/2019, de 29 de enero (recurso 694/2018 ) y 293/2020, de 2 de marzo (recurso 2782/2019).

Las citadas sentencias examinaban un caso de incumplimiento de convenios urbanísticos, y razonaban que el plazo de prescripción de 4 años del artículo 25.1 de la LGP, antes transcrito, no se refería ni resultaba aplicable a la acción dirigida al cumplimiento de un convenio urbanístico, lo que no constituye nuestro caso.

Sin embargo, en contra de la tesis sustentada por la parte recurrente, las dos sentencias de esta Sala que cita sostienen que el plazo establecido por el artículo 25.1 a LGP se refiere al ejercicio por los acreedores del derecho a hacer efectivas, mediante su reconocimiento o liquidación por la Administración, "...las obligaciones de carácter económico asumidas por la misma, a cargo de la Hacienda Pública, de retribuir los servicios o prestaciones realizados a su favor".

Añaden las dos sentencias de la Sala que estamos citando que la anterior interpretación se deduce el apartado b) del propio artículo 25.1 LGP:

 

"...Así se desprende del propio artículo 25.1.b) cuando establece el mismo plazo de prescripción una vez reconocidas o liquidadas las deudas, utilizando términos como "pago de las obligaciones" o "reclamación por los acreedores", con lo que se está haciendo referencia, en todo caso, al cumplimiento y satisfacción de las concretas deudas asumidas y derivadas de la relación de servicio o prestacional establecida con los acreedores".

Los elementos determinantes de la inclusión de la acción ejercitada en el ámbito de aplicación del plazo de prescripción del artículo 25 de la LGP , que se indican en las indicada sentencias de esta Sala, están presentes en el caso examinado en este recurso, en el que la sociedad recurrente ejercita el derecho a hacer efectiva, mediante su reconocimiento y liquidación por la Administración local, la obligación de carácter económico asumida por la misma de retribuir los servicios realizados a su favor, mediante la actualización de las tarifas pactadas en el contrato administrativo de concesión del servicio municipal de abastecimiento de agua, que la propia parte recurrente concreta en su reclamación en una cantidad determinada.

De acuerdo con lo anterior, debemos reiterar el criterio de esta Sala expresado en las sentencias 201/2019, de 22 de mayo y 1079/2019, de 16 de julio y, en consecuencia, confirmar el criterio de la sentencia impugnada sobre la aplicación en el presente caso del plazo de prescripción de 4 años, establecido por el artículo 25.1 de la LGP.

…

Sobre la segunda cuestión -determinación del dies a quo- en los contratos de servicio público que tienen por objeto prestaciones de tracto sucesivo, esta Sala en sentencia de 28 de junio de 2021 (RC 867/202), a propósito de un contrato de gestión del servicio de recogida de residuos urbanos, razonó lo siguiente:

 

"Esta constatación es relevante porque, tratándose de una obligación continuada, el interés de la Administración titular del servicio público queda íntegramente satisfecho cada vez que, ajustándose a la periodicidad pactada, el contratista realiza la correspondiente actividad. Por referirnos al supuesto aquí examinado, cada vez que recoge la basura en la localidad. Por ello, los pagos periódicos que la Administración le hace al contratista no son a cuenta. Y no lo son porque, en principio, se refieren a prestaciones ya íntegramente llevadas a cabo. Esto es diferente de lo que ocurre en el contrato de obra, donde sólo puede saberse si la prestación ha sido realizada de manera completa y satisfactoria una vez que la obra está concluida y ha sido recibida: aquí sí tiene sentido calificar los pagos parciales como a cuenta, puesto que están sujetos a lo que resulte de la liquidación final".

A partir de los razonamientos anteriores, la sentencia de esta Sala llega a la conclusión de que el plazo de prescripción de las acciones de reclamación relacionadas con las prestaciones ya realizadas comienza a correr desde el momento en el que la Administración debió hacer cada pago parcial:

"De todo lo expuesto se desprende que, en una obligación continuada, como es la de ocuparse de la recogida de los residuos urbanos, cada prestación es autónoma, en el sentido de que su realización correcta satisface el interés de la Administración titular del servicio público. Por consiguiente, los pagos periódicos al contratista se refieren -salvo prueba en contrario- a prestaciones ya íntegramente realizadas; no a partes de una única prestación que aún no se ha completado. Como corolario de ello, forzoso es concluir que el plazo para reclamar intereses de demora comienza a correr en el momento en que la Administración debió hacer cada pago parcial y no lo hizo".

Este es el criterio seguido por la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Lugo, que consideró que la reclamación de la parte recurrente puede hacerse efectiva cada vez que finalice el ejercicio correspondiente, señalando al respecto:

"...se trata de una reclamación dineraria, que se puede exigir una vez finalice el ejercicio correspondiente (año tras año) de modo que no cabe acudir, como así se desliza en la demanda a la liquidación definitiva del contrato a los efectos del inicio del cómputo del plazo de prescripción".

Así resulta del contrato administrativo de concesión del servicio de abastecimiento de agua (folios 107 a 146 del expediente administrativo), que en el artículo 30.2 del pliego de condiciones establece, con la finalidad de garantizar el equilibrio económico financiero de la concesión, que "el Concello revisará anualmente las tarifas vigentes", revisión que tomará como referencia, de acuerdo con el artículo 34.1 del pliego de condiciones, "el incremento experimentado por el índice de referencia en el período de julio a julio".

Estimamos, por tanto, de aplicación la regla del artículo 25.1.a) LGP que establece que el plazo de prescripción de que se trata "...se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse"…

Por aplicación de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica procede, confirmar nuestra doctrina sobre la aplicación al contrato administrativo de servicios del plazo de prescripción de cuatro años previsto en el artículo 25.1 de la LGP, cuyo cómputo, en su caso, debe iniciarse desde la fecha en que en que la Administración debió hacer cada pago parcial y no lo hizo."

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

CUÁNDO PRESCRIBE EL DERECHO A COBRAR DE LA ADMINISTRACIÓN POR UN CONTRATO DE OBRAS

La Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2025 (Rec. 5871/2022) recuerda que “esta Sala ya se ha pronunciado en ocasiones anteriores sobre el momento en el que comienza a correr el plazo de prescripción para reclamar el pago de las obras ejecutadas en el marco de un contrato del sector público, fijando unos criterios que han sido, en lo esencial, sintetizados por las sentencias de 20 de abril (casación número 3905/2020) y de 6 de junio (casación número 939/2020) de 2022.

Estas sentencias citan la de 10 de febrero de 2020 (casación número 416/2018), que remite a la liquidación definitiva para el inicio del plazo de prescripción en las reclamaciones de intereses, y, especialmente, la de 10 de junio de 2020 (casación número 3291/2017), en la que, con respecto al artículo 25 de la Ley General Presupuestaria, se afirmó que el cómputo para el pago de las certificaciones de obra no se inicia cuando se emite la última certificación sino cuando se produce la liquidación definitiva del contrato de obras, vinculada al plazo de garantía y a la devolución de las fianzas prestadas. En este mismo sentido, podemos añadir ahora la sentencia de 29 de noviembre de 2021 (casación número 7680/2019) en la que se precisa que el plazo comienza en la fecha en la que tiene lugar la liquidación definitiva del contrato de obras, debiendo tenerse en cuenta en su cómputo las interrupciones que se hubieren producido en vía administrativa, sin que a ello sea óbice el hecho de que la Administración haya desestimado por silencio la reclamación formulada.

También mencionan la sentencia de 25 de octubre de 2021 (casación número 8243/2019), que no entendió necesario que, en todo caso, exista un acto formal de liquidación definitiva, pese a su exigibilidad legal, pues en realidad hay ocasiones en los que la misma no se ha practicado; en estas situaciones de ausencia de liquidación, el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración tiene lugar cuando se produzcan otros actos concluyentes -como la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantías definitivas- que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual.

Y la de 19 de abril de 2022 (casación número 6677/2018), bien que referida a un supuesto de resolución del contrato sin práctica de liquidación, que mantiene el mismo criterio, apoyándose en otras sentencias anteriores, como en la de 16 de febrero de 2004 (casación número 8797/1998), que, con referencia a la liquidación, hizo una exégesis de lo establecido sobre la prescripción de las obligaciones en la regulación anterior al artículo 25.1 de la vigente Ley General Presupuestaria, diferenciando los dos supuestos que se contemplan siendo el primero, el de la letra a), aplicable cuando no ha habido liquidación -pues si la hubiera habido entraría en juego el segundo, de la letra b)-, iniciándose en este caso el cómputo no, por tanto, desde una supuesta e inexistente liquidación, sino desde que concluyó el servicio o la prestación generadora de la obligación de cuyo cumplimiento se trata o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.

En suma, esta Sala tiene declarado que el plazo de prescripción para reclamar el importe correspondiente a las obras ejecutadas no comienza a computarse desde la recepción de las obras, sino desde el momento de la liquidación definitiva y, a falta de ésta, desde que se produzcan actos concluyentes que revelen la conclusión o la extinción de la relación contractual, como la certificación final de las obras -cuya realización incumbe realizar a la Administración en el plazo de dos meses desde la recepción de las obras con independencia de si asiste o no el contratista-, seguida de la devolución de las garantías, que ha de tener lugar una vez vencido el plazo de garantía o declarada la resolución del contrato sin culpa del contratista ( artículos 102 de la Ley de Contratos de 2011 y 111 de la Ley de Contratos de 2017).

A la jurisprudencia anterior podemos añadir otra que puede tener cierta relevancia, siquiera indirecta, en el presente asunto.

Así, la sentencia de 2 de diciembre de 2024 (casación número 4789/2021), que, reiterando el criterio expuesto en la de 16 de noviembre de 2023 (casación número 1331/2021), declara que, en lo que se refiere a las prestaciones económicas derivadas del contrato, el certificado final de las obras ejecutadas es un acto provisional o a cuenta de la liquidación final del contrato, según resulta del artículo 235.1 de la Ley de Contratos de 2011 ( artículo 243.1 de la Ley de Contratos de 2017), y, por tanto, los pagos derivados de la certificación final de las obras son susceptibles de regularización o ajuste en la liquidación final del contrato.

Sin olvidar la diferencia que, a los efectos de determinar el día de inicio de la prescripción, esta Sala ha establecido en las sentencias de 28 de junio de 2021 (casación número 867/2020) y de 21 de mayo de 2024 (casación número 2524/2021) entre los contratos de prestación unitaria, como es el caso del contrato de obras, en el que existen pagos a cuenta y una liquidación final, y los contratos que tienen por objeto prestaciones continuadas o duraderas o de tracto sucesivo, como son los de gestión de servicios público.

Finalmente, cabe recordar que la sentencia de 17 de marzo de 2025 (casación número 7628/2021), con cita de varias anteriores, advierte de que la interpretación de los contratos y negocios jurídicos celebrados entre las partes es tarea que corresponde a los tribunales de instancia, sin que este Tribunal de casación deba intervenir salvo que, al desarrollarla, aquéllos incurran en arbitrariedad ofreciendo un resultado ilógico, contradictorio o contrario a algún precepto legal.”

En conclusión, “Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala ha de reiterar la respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en el mismo sentido que la dada por la sentencia de 25 de octubre de 2021 (casación número 8243/2019):

A efectos de fijar el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración cuando no existe el acto formal de liquidación del contrato previsto legalmente, cabe considerar que, en el marco de un contrato de obras, la prescripción comienza cuando se produzcan otros actos concluyentes -como la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantía definitivas- que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual”.

 

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

PLAZO DE PRESCRIPCIÓN PARA RECLAMAR EL CUMPLIMIENTO DE CONTRATOS POR LA ADMINISTRACIÓN

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 2025 (RC 2543/2022) declara que “El plazo de prescripción previsto en el artículo 25.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria es el que debe aplicarse para el ejercicio de acciones que impliquen la reclamación del cumplimiento de obligaciones derivadas de los contratos administrativos de concesión de prestación de servicios públicos”.

Dicho precepto se refiere a las reclamaciones del derecho "al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de documentos justificativos", que “prescribirán a los cuatro años… desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse”; y que el Tribunal Supremo en la Sentencia de 1 de diciembre de 2020, ha identificado con "obligaciones de carácter económico asumidas por la misma, a cargo de la Hacienda Pública, de retribuir los servicios o prestaciones realizados a su favor. Así se desprende del propio art. 25.1.b) cuando establece el mismo plazo de prescripción una vez reconocidas o liquidadas las deudas, utilizando términos como: pago de las obligaciones o reclamación por los acreedores, con lo que se está haciendo referencia, en todo caso, al cumplimiento y satisfacción de las concretas deudas asumidas y derivadas de la relación de servicio o prestacional establecida con los acreedores". Esta situación no concurre en las reclamaciones efectuadas para obtener el cumplimiento de las obligaciones asumidas en virtud de un convenio urbanístico y, por ello, el Tribunal Supremo en las sentencias referidas anteriormente ha declarado que, como la naturaleza de esas reclamaciones no encuentran acomodo en los supuestos previstos en el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria, debe aplicarse el plazo de prescripción previsto para las obligaciones personales referido en el artículo 1964 del Código Civil, donde el plazo es de cinco y no cuatro años.

Sin embargo, la reclamación considerada por la sentencia comentada sí puede incluirse en las situaciones a las que se refiere el artículo 25 LGP toda vez que, se trata de una reclamación que es perfectamente reconducible al cumplimiento de una obligación contractual de carácter económico derivada del contrato en cuya virtud el Ayuntamiento está obligado a adquirir determinados bienes y asumir los costos de acondicionamiento del local.

Esta diferencia de un año, entre el plazo de cinco años (antes quince) como plazo general para los convenios urbanísticos, y el plazo de cuatro años, puede ser vital. En el caso enjuiciado, la reclamación se consideró inicialmente que no había prescrito, pero la doctrina del Alto Tribunal, con aplicación del plazo de cuatro años, ya transcurridos, determinada que la reclamación sea desestimada.

Hay que tener siempre en cuenta los plazos, de caducidad y prescripción, y saber bien cuál es el aplicable, pues una reclamación que en el fondo tenga razón, puede ser rechazada por ser extemporánea.

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado 

PLAZO PARA RECLAMAR IMPAGOS DE LA ADMINISTRACIÓN EN CONTRATOS PÚBLICOS

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de abril de 2025 (Recurso: 958/2022), ponente Excma. Sra. Dña. MARIA PILAR CANCER MINCHOT, establece la doctrina de que "En el ámbito de las reclamaciones de abono del principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos a los que sean de aplicación los artículos 216 y 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (ahora 198 y 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre), el plazo para el nacimiento de la inactividad administrativa, y, por ende, para la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, no es el de tres meses fijado en el art. 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sino el de un mes, contemplado en el aplicable art.217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y ahora en el art. 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público".

Por supuesto, en primer lugar deberá haber transcurrido el plazo que tiene la Administración para pagar. En términos generales, el art. 198.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) nos dice al respecto:

"4. La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4 del artículo 210, y si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Para que haya lugar al inicio del cómputo de plazo para el devengo de intereses, el contratista deberá haber cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, en tiempo y forma, en el plazo de treinta días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio.

Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 4 del artículo 210 y en el apartado 1 del artículo 243, la Administración deberá aprobar las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados dentro de los treinta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio.

En todo caso, si el contratista incumpliera el plazo de treinta días para presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, el devengo de intereses no se iniciará hasta transcurridos treinta días desde la fecha de la correcta presentación de la factura, sin que la Administración haya aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el correspondiente abono".

Las reglas especiales que contempla el precepto son las de la liquidación final de los contratos distintos a la de obras, y la liquidación del contrato de obras, al que se aplica la regla general.

Así, el art. 201.4 LCSP dispone:

"4. Excepto en los contratos de obras, que se regirán por lo dispuesto en el artículo 243, dentro del plazo de treinta días a contar desde la fecha del acta de recepción o conformidad, deberá acordarse en su caso y cuando la naturaleza del contrato lo exija, y ser notificada al contratista la liquidación correspondiente del contrato, y abonársele, en su caso, el saldo resultante. No obstante, si la Administración Pública recibe la factura con posterioridad a la fecha en que tiene lugar dicha recepción, el plazo de treinta días se contará desde su correcta presentación por el contratista en el registro correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente en materia de factura electrónica. Si se produjera demora en el pago del saldo de liquidación, el contratista tendrá derecho a percibir los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales."

Y por su parte, el art. 243.1 LCSP señala para los contratos de obras:

"1. A la recepción de las obras a su terminación y a los efectos establecidos en esta Ley, concurrirá un facultativo designado por la Administración representante de esta, el facultativo encargado de la dirección de las obras y el contratista asistido, si lo estima oportuno, de su facultativo.

Dentro del plazo de tres meses contados a partir de la recepción, el órgano de contratación deberá aprobar la certificación final de las obras ejecutadas, que será abonada al contratista a cuenta de la liquidación del contrato en el plazo previsto en esta Ley.

En el caso de obras cuyo valor estimado supere los doce millones de euros en las que las operaciones de liquidación y medición fueran especialmente complejas, los pliegos podrán prever que el plazo de tres meses para la aprobación de la certificación final al que se refiere el párrafo anterior, podrá ser ampliado, siempre que no supere en ningún caso los cinco meses".

Pues bien, una vez que se agotan dichos plazos, el art. 199 LCSP prevé que "Transcurrido el plazo a que se refiere el apartado 4 del artículo 198 de esta Ley, los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración...". Ello contrasta con el plazo de tres meses, no un mes, de la regla general del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a cuyo tenor "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración".

Sin embargo, el plazo especial de un mes debe prevalecer sobre el general de tres meses.

Lo explica así la sentencia:

"SEGUNDO.- Sobre el marco normativo y la jurisprudencia aplicables.

A) Marco normativo.

Debemos comenzar puntualizando que la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP de 2017) citada en la fundamentación jurídica de la Sentencia de instancia ( art. 199) y en los escritos procesales de las partes, no es aplicable a los hechos enjuiciados. Así, tal Ley , que fue publicada en el «BOE» núm. 272, de 09/11/2017, señala en su Disposición final decimosexta: "Entrada en vigor. La presente ley entrará en vigor a los cuatro meses de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado". No obstante, la letra a) del apartado 4 del artículo 159 y la letra d) del apartado 2 del artículo 32, lo harán a los diez meses de la citada publicación; y los artículos 328 a 334, así como la disposición final décima, que lo harán al día siguiente de la referida publicación."

Y en su Disposición transitoria primera que "2. Los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su modificación, duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior. "

Por lo tanto, y habiendo sin duda sido adjudicada la contratación que nos ocupa antes de tal entrada en vigor (recordemos que se reclamaban los períodos 08/08/17 a 31/08/17 y de 01/09/17 a 30/09/17), sus efectos no se rigen en lo que nos ocupa por el art. 199 LCSP de 2017 precitado, sino por el 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP de 2011). Si bien ello no produce ningún efecto en cuanto al fondo, en tanto que la redacción de uno y otro, en el extremo objeto de interpretación, es la misma.

Así, recordemos que el art. 199 LCSP de 2017 señala: " Artículo 199. Procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas. Transcurrido el plazo a que se refiere el apartado 4 del artículo 198 de esta Ley, los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración..."

Y el 217 TRLCSP de 2011: "Artículo 217. Procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas. Transcurrido el plazo a que se refiere el artículo 216.4 de esta Ley, los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración..."

El artículo 217 TRLCSP de 2011 aplicable, como el subsiguiente 199 LCSP de 2017, provienen de la introducción en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, de un art. 200 bis, llevada a cabo por el art. 3.2 de la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. La Disposición transitoria primera de la Ley 15/2010 señalaba su aplicación a todos los contratos celebrados con posterioridad a su entrada en vigor; habiendo entrado en vigor, según su Disposición final única, el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» (BOE 06/07/2010).

B) La jurisprudencia del Tribunal Supremo.

En la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo núm. 1622/2023, de 11 de abril de 2023 (RC 229/2022), dijimos:

«La presente controversia se centra, tal y como se afirmó en el Auto de admisión en torno a la interpretación del artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (actual artículo 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre) con el fin de determinar si ha de ser interpretado en el sentido de que la medida cautelar de pago inmediato de la deuda es aplicable tanto si se solicita el abono del principal más los intereses de demora como si se solicitan únicamente estos últimos de forma autónoma.

Este Tribunal Supremo ya ha tenido ocasión de abordar esta cuestión en sus sentencias STS nº 1656/2019, de 2 de diciembre (rec. 6353/2017) y STS nº 8/2020, de 14 de enero (rec. 6742/2017) afirmando que el artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (actual artículo 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre) «ha de ser interpretado en el sentido de que la medida cautelar de pago inmediato de la deuda es aplicable tanto si se solicita el abono del principal más los intereses de demora como si se solicitan únicamente estos últimos de forma autónoma».

Muy recientemente, nuestra Sentencia 328/2025 de 25 de marzo de 2025 (RC 8024/2021), ha declarado, en interpretación del art. 217 TRLCSP de 2011:

"El artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, debe interpretarse en el sentido de que el régimen regulatorio de las medidas cautelares en el ámbito de la contratación administrativa, cuando concurra el presupuesto referido a la utilización del procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas, establecido en dicha disposición, en cuanto a su consideración de lex specialis, debe aplicarse de forma imperativa por el órgano judicial competente para resolver el incidente cautelar, que deberá adoptar la medida cautelar positiva de pago inmediato de la deuda, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última, lo que comporta el desplazamiento del régimen general de medidas cautelares previsto en los artículo 129 y 130 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa."

TERCERO.- La decisión de la Sala.

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal como se expone en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 1 de junio de 2023, consiste en determinar si en el ámbito de las reclamaciones de abono del principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos, el plazo para el nacimiento de la inactividad administrativa, y, por ende, para la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, es el de tres meses fijado en el Art. 29.1 de la LJCA o el de un mes, contemplado ahora en el art 199 de la LCSP de 2017 (y, en los mismos términos, en el aplicable art.217 del TRLCSP de 2011).

Delimitada, en estos estrictos términos la controversia casacional, esta Sala considera que la Sentencia impugnada realiza una interpretación correcta del ordenamiento jurídico, al entender que el art. 217 TRLCSP de 2011(aunque por error aluda al 199 LCSP de 2017, ahora vigente pero no aplicable al caso) contiene una regulación específica y autónoma en materia de plazo para la impugnación ante los Tribunales de la inactividad administrativa consistente en el incumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora del precio referido en el art. 216 TRLCSP de 2011 (ahora 198 LCSP de 2017), aplicable en materia de contratación pública; según la cual transcurrido un mes desde la reclamación del pago, si la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. Aplicable, pues, de modo preferente, como "lex specialis", respecto de la regla general del plazo de 3 meses reflejada en el art. 29 LJCA.

En efecto, cabe significar, en primer término, que el artículo 217 del TRLCSP de 2011, como el ahora vigente 199 LCSP de 2017, son de un tenor literal inequívoco: se refieren al plazo de un mes para poder acudir a los Tribunales en caso de inactividad.

Además, como veremos, una interpretación teleológica y contextual de estos preceptos abona su aplicación, en todo caso, como "lex specialis".

Ambos preceptos traen causa, como hemos anticipado, del art. 200 bis de la LCSP de 2007, que fue introducido por el art. 3.2 de la Ley 15/2010, de 5 dejulio,de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

Y el Legislador reconoció explícitamente en la Exposición de Motivos de la referida Ley 15/2010, de indudable valor interpretativo, que:

"La Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, incorporó a nuestro derecho interno la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

Cinco años después de la entrada en vigor de la Ley 3/2004 contra la morosidad en las operaciones comerciales, esta legislación ha de adaptarse a los cambios que se han producido en el entorno económico y modificarse para que sea ampliamente aplicable, tanto en el ámbito de las empresas españolas, como en el del sector público.

Los efectos de la crisis económica se han traducido en un aumento de impagos, retrasos y prórrogas en la liquidación de facturas vencidas, que está afectando a todos los sectores. En especial, está afectando a las pequeñas y medianas empresas, que funcionan con gran dependencia al crédito a corto plazo y con unas limitaciones de tesorería que hacen especialmente complicada su actividad en el contexto económico actual.

...

La reforma tiene por objeto corregir desequilibrios y aprovechar las condiciones de nuestras empresas con el fin de favorecer la competitividad y lograr un crecimiento equilibrado de la economía española, que nos permita crear empleo de forma estable, en línea con una concepción estratégica de la economía sostenible.

En este sentido, y desde el punto de vista de los plazos de pago del sector público, se reduce a un máximo de treinta días el plazo de pago, que se aplicará a partir del 1 de enero de 2013, siguiendo un período transitorio para su entrada en vigor. Por otra parte, se propone un procedimiento efectivo y ágil para hacer efectivas las deudas de los poderes públicos, y se establecen mecanismos de transparencia en materia de cumplimiento de las obligaciones de pago, a través de informes periódicos a todos los niveles de la Administración y del establecimiento de un nuevo registro de facturas en las Administraciones locales.

Los plazos de pago establecidos en esta Ley se adecuan con lo preceptuado en la Directiva Europea. ..."

Así, en primer lugar, el objetivo de tal norma era, respecto de las deudas de los poderes públicos fruto de operaciones comerciales, reducir sus plazos de pago y -en lo que aquí nos interesa- proponer un procedimiento efectivo y ágil para hacerlas efectivas; con la finalidad de corregir desequilibrios que perjudicaban la competitividad e incluso el funcionamiento de las empresas españolas. Este objetivo explícito de "proponer un procedimiento efectivo y ágil" para la efectividad de las deudas que tienen los poderes públicos con sus contratistas, justifica por sí solo la abreviación del plazo para el recurso contra la inactividad en el caso de pagos a contratistas respecto del establecido con carácter general en la norma procesal.

Profundizando en la interpretación contextual del precepto, debe recordarse también que esta Ley 15/2010 se dictó -según explican los primeros párrafos de su Exposición de Motivos ya citados - con la voluntad de ahondar en las medidas de lucha contra la morosidad introducidas como consecuencia de la trasposición de la Directiva 2000/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen las medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales (incorporada a nuestro Derecho por la precitada Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales).

Aclaremos ya que esta Directiva, como la posterior Directiva 2011/7/UE, se refieren expresamente, para delimitar su ámbito de aplicación, sólo a la entrega de bienes o a la prestación de servicios. Pero nuestro Legislador, al trasponerlas, ha modificado con carácter general la normativa de contratos administrativos sin limitarse a unas tipologías contractuales, habiendo aplicado nuestra doctrina dicha regulación a los contratos de obras (por todas, Sentencia 1615/2018 de 14 Nov. 2018, Rec. 4753/2017); y, del mismo modo, tanto el art. 200 bis de la LCSP de 2007, como los subsiguientes 217 TRLCSP de 2011 y 199 LCSP de 2017, se refieren (por remisión respectiva al art. 200 de la LCSP de 2007, 216 del TRLCSP de 2011 y 198 LCSP de 2017), en general al abono del precio convenido por la prestación realizada, sin mayores matizaciones. Por tanto, al margen de cuál sea el ámbito de aplicación de las citadas Directivas-cuestión además irrelevante para el concreto caso enjuiciado, de prestación de servicios- entendemos que las mismas extienden su efecto interpretativo con carácter general a la norma que nos ocupa.

Sentado lo anterior, señalemos que la precitada Directiva 2000/35/CE insistía en sus Considerandos en que las consecuencias de la morosidad sólo pueden ser disuasorias si van acompañadas de procedimientos de reclamación rápidos y eficaces para el acreedor; recordando además de modo singularizado la necesidad de que proteger a los operadores comerciales que sean acreedores de los poderes públicos, en consideración a que estos últimos realizan pagos de un volumen considerable a las empresas. Y en consecuencia establecía medidas de agilización de pagos, como el establecimiento de plazos para el devengo de intereses de demora en su art. 3 o la regulación de los procedimientos de cobro de créditos no impugnados en el 5.

La posterior Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, refleja la necesidad de un cambio decisivo hacia una cultura de pago sin demora (C.12), insiste en su aplicación a los poderes públicos (C.3, C. 9, C. 23) y afirma:

"(6) En su Comunicación de 25 de junio de 2008, titulada «Pensar primero a pequeña escala - "Small Business Act" para Europa: iniciativa a favor de las pequeñas empresas», la Comisión destacó que debe facilitarse el acceso de las pequeñas y medianas empresas (PYME) a la financiación y desarrollarse un marco jurídico y empresarial que propicie la puntualidad de los pagos en las operaciones comerciales. Debe advertirse que los poderes públicos tienen una responsabilidad especial en este ámbito. Los criterios para la definición de las PYME se fijan en la Recomendación 2003/361/CE de la Comisión, de 6 de mayo de 2003, sobre la definición de microempresas, pequeñas y medianas empresas.

(7) Una de las acciones prioritarias de la Comunicación de la Comisión de 26 de noviembre de 2008, titulada «Un Plan Europeo de Recuperación Económica», consiste en reducir las cargas administrativas y fomentar la iniciativa empresarial, entre otras cosas, asegurándose de que, en principio, las facturas por suministros y servicios, incluidas las correspondientes a las PYME, se paguen en el plazo de un mes con el fin de aliviar sus problemas de liquidez.

...

(23) En general, los poderes públicos disponen de fuentes de ingresos más seguras, previsibles y continuas que las empresas. Además, muchos poderes públicos pueden obtener financiación a unas condiciones más ventajosas que las empresas. Por otra parte, dependen menos que las empresas privadas del establecimiento de relaciones comerciales estables para alcanzar sus objetivos. Los plazos de pago dilatados y la morosidad de los poderes públicos respecto a los bienes y servicios conllevan costes injustificados a las empresas. Procede, por tanto, introducir normas específicas con respecto a las operaciones comerciales en lo que se refiere al suministro de bienes y la prestación de servicios por parte de empresas a los poderes públicos que prevean, en particular, períodos de pago que, como regla general, no superen los 30 días naturales, salvo acuerdo expreso en contrario recogido en el contrato y siempre que esté objetivamente justificado a la luz de la naturaleza o las características particulares del contrato, y que en ningún caso superen los 60 días naturales.

...

33) Las consecuencias de la morosidad solo pueden ser disuasorias si van acompañadas de procedimientos de recurso rápidos y eficaces para el acreedor. De conformidad con el principio de no discriminación establecido en el artículo 18 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, tales procedimientos deben estar a disposición de todos los acreedores establecidos en la Unión.

...

(35) Es necesario garantizar que los procedimientos de cobro de créditos no impugnados en caso de morosidad en las operaciones comerciales concluyan en breve plazo, incluso mediante un procedimiento acelerado e independientemente del importe de la deuda."

Contemplando ahora plazos de pago y referencia a procedimientos acelerados de cobro en sus arts 4 y 10, de los que citaremos el primero:

"Artículo 4: Operaciones entre empresas y poderes públicos.

...

3. Los Estados miembros velarán por que, en las operaciones comerciales en las que el deudor sea un poder público:

a) el plazo de pago no supere ninguno de los plazos siguientes:

i) 30 días naturales después de la fecha en que el deudor haya recibido la factura o una solicitud de pago equivalente,

ii) en caso de que la fecha de recibo de la factura o de la solicitud de pago equivalente resulte dudosa, 30 días naturales después de la fecha de recepción de los bienes o de la prestación de los servicios,

iii) si el deudor recibe la factura o la solicitud de pago equivalente antes que los bienes o servicios, 30 días naturales después de la fecha de recepción de los bienes o de la prestación de los servicios,

iv) si legalmente o en el contrato se establece un procedimiento de aceptación o de comprobación en virtud del cual deba verificarse la conformidad de los bienes o los servicios con lo dispuesto en el contrato y si el deudor recibe la factura o la so-licitud de pago equivalente a más tardar en la fecha en que tiene lugar dicha aceptación o verificación, 30 días naturales después de dicha fecha;

b) la fecha de recepción de la factura no sea objeto de acuerdo contractual entre el deudor y el acreedor ..."

No puede olvidarse que, aunque fue el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, el que traspuso al Derecho español esta última Directiva, su Exposición de Motivos señala que:

"Fruto de lo anterior fue la aprobación de la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que España transpuso a nuestro ordenamiento jurídico a través de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre.

Al tiempo que la Unión Europea comenzaba la revisión de la Directiva 2000/35/CE, España también abordó la modificación de nuestra Ley, la cual se plasmó en la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

De esta forma, se anticiparon diversas medidas que posteriormente se incluyeron en la Directiva 2011/7/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que vino a sustituir a la anterior Directiva del año 2000. Así ha ocurrido con los plazos de pago, incluidos los del sector público.

Aunque el Derecho español después de la modificación indicada cumple, en líneas generales, con las nuevas exigencias de la Unión Europea, hay determinados aspectos en los que existe alguna divergencia que hace ineludible la reforma de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, que se acomete en el capítulo segundo del Título III del presente real decreto-ley".

Y lo cierto es que el tenor del 217 TRLCSP de 2011 no se modificó por el Real Decreto-ley 4/2013, en el aspecto que nos interesa (aunque sí, entre otros, el 216, referido al pago del precio, incluidos los plazos para ello), por lo que el Legislador lo entendió ya acomodado al marco europeo de referencia.

En definitiva, la normativa europea, con el objetivo general de propiciar un cambio decisivo hacia una cultura de pago sin demora en las operaciones comerciales, insiste en la necesidad de establecer procedimientos de reclamación rápidos y eficaces de las cantidades debidas en beneficio de los acreedores, aplicables igualmente si el deudor es un poder público, entendido en sentido amplio. Diríamos, aún más, que este marco europeo incide en la aplicación a los poderes públicos de las medidas que regula, a la vista del volumen de pagos que el sector público tiene con las empresas privadas y de su situación privilegiada, en tanto que dicho sector público goza normalmente de fuentes de ingresos más seguras, previsibles y continuas que las empresas. E incluso destaca la responsabilidad especial de los poderes públicos para propiciar la puntualidad de los pagos en las operaciones comerciales.

Ninguna de las Directivas sobre morosidad citadas exige a los Estados miembros adoptar un procedimiento específico o modificar sus procedimientos judiciales vigentes en forma específica; y, como hemos también señalado con antelación, el Real Decreto-ley 4/2013, que traspuso al Derecho español la Directiva 2011/7/UE, vino a considerar que muchos de sus aspectos ya habían sido anticipados por la legislación española; en nuestro caso, podríamos decir, por la inclusión del art. 200 bis en la LCSP de 2007.

Frente a lo expuesto en este marco, no olvidemos que la regulación contenida en el art. 29 de la LJCA es muy anterior a las disposiciones sobre morosidad citadas, y que no podía contemplar en 1998 las necesidades que estas pretenden satisfacer.

Esta regulación general obedeció a la necesidad de superar la reduccionista y tradicional consideración revisora del Orden jurisdiccional contencioso-administrativo, garantizando el sometimiento al pleno control jurisdiccional de las acciones y omisiones de la Administración, a través en este caso de un cauce específico de impugnación de la inactividad que superase la necesidad de generar artificiosamente un acto presunto.

El establecimiento en este art. 29 LJCA de una reclamación previa ante la propia Administración tiene el único objetivo, como dice la Exposición de Motivos de la LJCA, de "sencillamente dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial". Y la fijación del plazo de tres meses, cuya explicación no estaba en la Exposición de Motivos de la norma, bien podía obedecer a un cierto paralelismo con una institución relacionada igualmente con la falta de respuesta de la Administración a las peticiones de los ciudadanos, la del acto presunto, para cuya generación la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establecía un plazo general de tres meses. Tampoco puede ocultarse que el plazo de un mes no es extraño a esta regulación general, si bien, en este caso, reservado en el art. 29.2 de la LJCA a la ejecución de actos firmes.

Pero ya la doctrina temprana advirtió que en los casos en que el derecho a la prestación concreta derivase de un contrato administrativo, esta regulación general debía tener en cuenta las prerrogativas exorbitantes o privilegios administrativos contemplados en la normativa sobre contratación administrativa. Esta cautela ha perdido ahora toda vigencia, tantos años después y a la vista de toda la actividad normativa sobre morosidad ya citada, que convierte a la Administración en un operador crítico para asegurar la prontitud de pago a las empresas contratistas en garantía de su solvencia y competitividad. Pero sí nos sirve para confirmar la aceptación temprana de las especialidades propias de la contratación administrativa en este ámbito.

A la vista de lo expuesto, queda plenamente justificada la introducción de una norma, como ley especial, en el caso de pagos a acreedores derivados de contratación administrativa, que desplace la regulación general sobre impugnación de la inactividad, aligerando su carga temporal.

En fin, es evidente -ya, desde un punto de vista más concreto- que la voluntad de la Directiva 2011/7/UE de acortar los plazos establecidos para el pago de las deudas derivadas de los contratos -manifestada en el precitado art. 4.3 de la misma- difícilmente puede cumplirse si se impone un periodo de espera de tres meses antes de acudir a la vía judicial.

En este marco, esta Sala interpreta como correcta la aplicación preferente del precepto de la ley contractual en cuanto al plazo del recurso contra inactividad; cuyo tenor literal, insistimos, es además inequívoco.

A estos efectos, la referencia -alegada por el recurrente en casación- que hace el art. 29 LJCA a la obligación derivada de un contrato, habrá de entenderse referida a aquella obligación distinta a la regulada en los arts 216 y 217 TRLCSP de 2011, y 198 y 199 LCSP de 2017; y, en lo demás, desplazada por ley especial.

Procede, en segundo término, dejar constancia de que esta interpretación es plenamente coherente con la realizada hasta ahora sobre el art. 217 TRLCSP de 2011: así , en la doctrina jurisprudencial fijada por esta Sala en las Sentencias núm. 8/2020, de 14 de enero de 2020 (RC 6742/2017), núm. 874/2020, de 24 de junio de 2020 (RC 6042/2018), núm. 1622/2023, de 11 de abril de 2023 (RC 229/2021), y en la muy reciente Sentencia 328/2025, de 25 de marzo, dictada en el RC 8024/2021, hemos zanjado la consideración como lex specialisdel régimen procedimental del art. 217 TRLCSP de 2011 en materia de medidas cautelares; señalando (de forma inequívoca en esta última Sentencia, e implícita en las demás) que prevalece lo allí previsto (y reproducido en el art. 199 LCSP de 2017) , que desplaza la aplicación del art. 130 LJCA; de modo que la medida cautelar prevista en aquella norma contractual, consistente en el pago inmediato de la deuda contraída por la Administración con el contratista debe acordarse por el órgano judicial, sin condicionamiento alguno, cuando concurra el presupuesto base de la reclamación y la inactividad en el pago por parte de la Administración establecido en dicho precepto legal, y la Administración demandante no alegare en el incidente cautelar que no concurren las circunstancias que justifiquen el pago, o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la media cautelar se limitara a esta última.

Cierto es que en todas estas Sentencias nos referíamos a la regulación de las medidas cautelares, pero sus razonamientos son igualmente aplicables, en lógica coherencia y "mutatis mutandi", a la solución de la controversia que ahora nos ocupa, en tanto que versa sobre la consideración o no del régimen previsto en el precitado 217 TRLCSP, cuando sea de aplicación, como preferente respecto del establecido con carácter general por nuestra norma procesal. Ambas regulaciones especiales, la atinente a la inactividad y a la medida cautelar, se complementan en orden a propiciar el pronto pago de las deudas que nos ocupan, en línea con los objetivos de la normativa europea y española sobre morosidad más arriba analizada.

Por otra parte, y como conclusión, debemos añadir que la interpretación aquí recogida, como señala el recurrido en casación, es acorde con el principio "pro actione", de obligada observancia por los Jueces y Tribunales, que impide que determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida (entre otras, SSTC 122/1999, de 28 de junio, FJ 2; 133/2005, de 23 de mayo, FJ 2; y 327/2006, de 20 de noviembre, FJ 3); y que debe favorecer, entre las varias opciones interpretativas que la norma permite, aquella más proclive al ejercicio de la acción."

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado