PRESCRIPCIÓN DE INTERESES Y COSTES DE COBRO VAN POR SEPARADO

La ley de lucha contra la morosidad contempla la reclamación no solo de intereses sino también de costes de cobro. Ello se aplica también a la contratación pública.

Pues bien, la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2026 (Rec. 2298/2025) considera que se trata de conceptos distintos y por tanto la interrupción de su prescripción puede ser diferenciada.

Sienta, así, esta doctrina: “que la sola reclamación de intereses de demora no interrumpe, por sí sola, la prescripción del crédito relativo a los costes de cobro, al tratarse de conceptos jurídicamente diferenciados, siendo doctrina reiterada del Tribunal Supremo que la eficacia interruptiva del artículo 1973 CC se circunscribe estrictamente al derecho o pretensión efectivamente ejercitada, siempre que esté debidamente identificada en el acto reclamatorio”.

Lo explica así:

“En consecuencia de lo que llevamos expuesto se puede afirmar, que ambos institutos -intereses de demora y compensación por costes de cobro-, aunque puedan concurrir en un mismo supuesto de hecho y compartir como presupuesto la situación de morosidad del mismo contrato, responden a lógicas resarcitorias distintas, cumplen funciones complementarias y se rigen por un régimen jurídico propio y diferenciado, lo que impide su confusión conceptual o su tratamiento unitario, así como supeditar el reconocimiento de uno a la validez o corrección del otro.

Por tanto, en materia de contratación pública se distingue claramente entre intereses de demora y costes de cobro, pues son créditos jurídicamente diferenciables, tienen distinta función, distinto fundamento normativo, y pueden requerir prueba específica independiente, aunque funcionalmente estén conectados. Los intereses de demora tienen naturaleza accesoria respecto del principal, compensan el retraso en el pago. Y los costes de cobro constituyen un concepto autónomo, orientado a resarcir los gastos derivados de la gestión encaminada para obtener el pago frente al deudor moroso.

… Al tratarse de créditos distintos la reclamación del interés de demora, sin mención de los costes de cobro, no interrumpe, por si sola, la prescripción del crédito relativo a los costes de cobro, sin que ello impida que el contratista o cesionario del crédito pueda incluir de forma expresa junto con la reclamación de intereses la reclamación de los costes de cobro”.

 

Francisco García Gómez de Mercado  Abogado

RETRIBUCIÓN E INTERESES DE ACTUACIONES FUERA DE CONTRATO

La Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2025 (RC 6295/2021) declara que "Como regla general, la realización de obras no previstas en el contrato y sin que haya mediado la aprobación de modificado alguno sitúa a aquellas obras fuera del ámbito de la normativa reguladora de los contratos administrativos; de manera que, sin perjuicio de que se formulen reclamaciones relativas a su retribución y al eventual devengo de intereses de demora, a fin de evitar el inaceptable resultado de un enriquecimiento injusto, tales reclamaciones no han de encontrar amparo ni cobertura en la legislación de contratos públicos, normativa esta que los propios intervinientes, contratista y Administración, habían eludido e incumplido".

Nótese que no niega la retribución, ni los intereses, lo cual generaría un evidente enriquecimiento injusto de la Administración, pero lo hace con exclusión de la legislación de contratos públicos.

El criterio de la Sala se explica así:

"En diferentes ocasiones, y con formulaciones no idénticas pero sí en buena medida coincidentes, esta Sala ha abordado controversias referidas a la realización de obras en favor de la Administración pública ejecutadas al margen de un contrato y sin modificado alguno; planteándose de forma reiterada la cuestión de si el pago correspondiente a tales obras tiene o no naturaleza contractual, y, en relación con ello, el devengo de intereses de demora y la manera en que estos deben computarse. Puede verse en este sentido la sentencia nº 722/2022, de 13 de junio (casación 5437/2020), y las sentencias que en ella se citan de 2 de julio de 2004 (recurso 2341/2000, F.J. 3º), 24 de octubre de 2005 (recurso 3444/2003, F.J. 3º) y 18 de febrero de 2009 (recurso 3525/2006, F.J. 4º).

En la primera de las resoluciones que acabamos de citar - sentencia nº 722/2022, de 13 de junio (casación 5437/2020)-, en la que se abordaba un debate muy similar al que aquí se nos plantea, declarábamos lo siguiente. <<Ante la realización de unas obras en favor de la Administración pública ejecutadas al margen de un contrato y sin modificado alguno, el ordenamiento admite diversas alternativas legales, por lo que la cuestión de la naturaleza indemnizatoria o contractual del pago deberá hacerse en atención a las circunstancias del caso>>(F.J. 3 de la sentencia).

Nos movemos así en un terreno poco propicio para las formulaciones de alcance general, que son la clase de respuesta que mejor conviene a cuestiones consideradas de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Dicho de otro modo, el inevitable casuismo al que se refiere la sentencia de 13 de junio de 2022 (casación 5437/2020) favorece más que el debate jurisdiccional se resuelva con una respuesta más ceñida a los datos y circunstancias del caso concreto que se examina. Aun así, intentaremos dar a la cuestión que plantea el auto de admisión del presente recurso de casación debatida una respuesta con el suficiente grado de generalidad.

Ante todo, consideramos oportunas y acertadas las consideraciones que expone la sentencia recurrida (F.J. 5º) para recordar que << (...) La Administración viene obligada a seguir la normativa contractual en todas aquellas actuaciones en que precise la ejecución de obras y servicios con la finalidad de garantizar el libre acceso a todos los licitadores, con respeto a los principios de publicidad y transparencia de los procedimientos y asegurar la conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control de gasto y una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras y adquisición de bienes y contratación de servicios, como establecía el artículo 1 de la ley 30/2007, aplicable more temporis>>.

Ello supone que, como regla general, la realización de obras no previstas en el contrato y sin que haya mediado la aprobación de modificado alguno sitúa a aquellas obras fuera del ámbito de la normativa reguladora de los contratos administrativos; de manera que, sin perjuicio de que se formulen reclamaciones relativas a su retribución y al eventual devengo de intereses de demora, a fin de evitar el inaceptable resultado de un enriquecimiento injusto, tales reclamaciones no han de encontrar amparo ni cobertura en la legislación de contratos públicos, normativa esta que los propios intervinientes -contratista y Administración- habían eludido o abiertamente incumplido.

En esta línea de razonamiento, la sentencia ahora recurrida en casación deja claramente establecido que, en el caso que estamos examinando, respecto de las obras ejecutadas que no estaban previstas en el contrato se redactó un proyecto modificado que al final no se aprobó; y de ello deriva la sentencia la consecuencia de que tales obras quedan fuera de la protección de la normativa contractual. Y en cuanto al devengo de intereses, señala a continuación la Sala del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (F.J. 5º): << (...) en este caso y para esas concretas obras ejecutadas fuera de proyecto, el dies a quopara el cómputo del devengo de intereses es el del Pleno que acordó el Reconocimiento Extrajudicial del Crédito que lo fue el 13 de marzo de 2014, porque no resulta lógico reclamar intereses de antes de esa fecha que es cuando existe el reconocimiento administrativo sobre la existencia de esas obras y en definitiva el deber de pagarlas. Al haberse pagado el principal el 1 de abril de 2014, o sea, antes del transcurso de 30 días de dicho reconocimiento, no existe para esas obras, devengo de intereses moratorios>>.

Partiendo de que la cronología y demás datos fácticos fijados en la sentencia recurrida no pueden ser modificados en casación ( artículo 87 bis.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), consideramos que la conclusión de la sentencia recurrida es ajustada a derecho y es conforme con lo decidido por esta Sala del Tribunal Supremo en aquellos pronunciamientos a los que antes nos hemos referido.

En los casos examinados en esas resoluciones anteriores regían, ratione temporis,diferentes normas reguladoras de la contratación administrativa; pero todas las sentencias citadas coinciden en la apreciación de que quedan fuera de la normativa de contratos públicos las reclamaciones de intereses de demora en relación con obras ejecutadas fuera de lo previsto en el contrato y sin aprobación de modificado alguno.

Y partiendo aquí de ese mismo postulado, ninguna razón hay para que debamos considerar contraria a derecho la fundamentación jurídica ni la conclusión alcanzada en la sentencia recurrida."

Francisco Garcia Gomez de Mercado

Abogado

INTERESES EN LAS EXPROPIACIONES DE PATRIMONIO CULTURAL

¿Quién debe pagar los intereses en las expropiaciones de bienes histórico-artísticos?

En las expropiaciones, por regla general, el precio es fijado en vía administrativa por un Jurado Provincial de Expropiación, que pertenece al Estado, o un órgano equivalente de la Comunidad Autónoma. Cuando se devengan intereses, la Jurisprudencia ha deslindado los que corresponden a la Administración expropiante y los que se imputan al Jurado u órgano equivalente por su propio retraso. Esos intereses deberán ser abonados por la Administración del Estado o la Comunidad Autónoma aun cuando la Administración expropiante sea distinta, por ejemplo un Ayuntamiento.

Ahora bien, en la expropiación de bienes, muebles o inmuebles, de valor artístico, histórico o arqueológico el justo precio de los bienes se determinará mediante tasación pericial por una Comisión compuesta por tres académicos, designados, uno por la Mesa del Instituto de España, que la preside, otro por el Ministerio de Educación y Cultura y el tercero por el propietario del bien afectado. En el ámbito autonómico pueden constituirse comisiones análogas.

Pues bien, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de julio de 2024 (RC 6466/2022) sostiene que "fuera de los supuestos de expropiaciones a las que le sean aplicables normas autonómicas, a las que habrá de estarse si hubieren regulado la composición de Comisiones análogas de ámbito autonómico, que no es aquí el caso, es a la Administración territorial que promueve la expropiación -en nuestro caso el Ayuntamiento de A Coruña- a la que ha de entender vinculada la Comisión de Valoración del artículo 78 de la ley de Expropiación Forzosa a los efectos de asunción de responsabilidad del abono de los intereses de demora por los retrasos en los que hubiere incurrido dicha Comisión, siendo esta la respuesta a la cuestión casacional que se ha sometido a nuestra consideración, lo que excluye, como decimos, la responsabilidad del Instituto de España en el pago de esos intereses moratorios."

Esto es, al tratarse de una comisión "ad hoc", no tiene la consideración de órgano de ninguna Administración u organismo, por lo que los intereses de demora se imputan íntegramente a la Administración expropiante.

Francisco Garcia Gomez de Mercado

Abogado

INTERESES EN LA SUBVENCIONES

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2023 (RC 4761/2022) declara que "la exigencia del abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención surge desde el momento en que se produce el reconocimiento legal de la obligación, salvo que se haya ejercitado previamente una acción frente a la inactividad de la Administración, al amparo de lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y ésta no despliegue mediante actos de ejecución la obligación de subvencionar legalmente impuesta".

"Los fundamentos en que la sentencia de instancia sustentó su criterio favorable a la condena al pago de intereses, así como los motivos de oposición que articula la Administración recurrente y la cuestión de interés casacional definida en el auto de admisión, son idénticos a los del recurso de casación 2290/2022, resuelto por la reciente sentencia de esta Sala nº 1419/2023, de 13 de noviembre. En virtud de los principios de seguridad jurídica y unidad de doctrina, tales coincidencias obligan a remitirnos a dicho precedente para dar respuesta al recurso, reproduciendo en lo esencial su fundamentación jurídica.

En dicha sentencia dijimos:

" QUINTO.- La posición de la Sala.

a) Devengo de intereses de mora en el pago de subvención legalmente establecida.

El problema fundamental que debemos resolver para dar respuesta a la cuestión de interés casacional consiste en determinar el momento en que nació la obligación de la Generalidad de abonar al Ayuntamiento recurrido las cantidades destinadas a financiar la educación infantil de primer ciclo durante los cursos escolares 2011-2012 y siguientes. Con evidencia, la obligación accesoria y de naturaleza resarcitoria en que consiste el pago de intereses de demora no puede surgir al margen de una obligación principal vencida y exigible. La existencia de un crédito exigible precisa un acto de reconocimiento de la obligación de cuyo incumplimiento parte el devengo de intereses ( arts. 24 y 73.4 LGP, en relación con los arts. 1001 y 1108 CC).

En el presente caso, es cierto que las previsiones legales autonómicas estaban encaminadas a asegurar la financiación de dicha actividad, pues, entre otras normas, así se establece claramente en el artículo 198.2 de su Ley de Educación. A este propósito respondió el acuerdo del Gobierno de 3 de noviembre de 2009 y los convenios suscritos a su amparo. No obstante, después el Gobierno decidió demorar la ejecución de la financiación mediante el acuerdo de 7 de mayo de 2013 para que "se lleve a cabo de forma gradual en la medida que las disponibilidades presupuestarias" lo permitan, medida restrictiva del gasto que justificaba en el "contexto presupuesto y financiero". No puede omitirse que la obligación de financiar las escuelas está supeditada a criterios de suficiencia presupuestaria, no ya por aplicación de los principios generales en materia de subvenciones, sino también porque la propia Ley de Educación así lo requiere en sus artículos 42.3 y 204.

La Ley de presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 2017 estableció en su disposición adicional antes transcrita que el Gobierno debía recuperar la corresponsabilidad en la financiación de las guarderías municipales "dentro de las disponibilidades presupuestarias para dicho año".

El precepto se refiere al deber de "recuperar" la corresponsabilidad en la financiación, y ello ha de entenderse en el sentido de que ha existido un período que parte del acuerdo de 7 de mayo de 2013 en el que no ha existido dicha corresponsabilidad financiera. Por otra parte, se señala expresamente que su implantación lo sujeta a las disponibilidades presupuestarias, lo que evidencia que, únicamente si se dan las condiciones presupuestarias favorables, se procedería a la referida financiación. En el caso que nos ocupa, no consta que se haya aprobado durante los períodos escolares reclamados un calendario de financiación con la consiguiente la aprobación de partidas presupuestarias a tales efectos, por lo que no podemos estimar que existiera un acto de reconocimiento formal de la subvención que pudiera generar una obligación de pago por la Administración, obligación de la que pudiera derivar el derecho del Ayuntamiento a la reclamación. No existía, por tanto, una deuda líquida, exigible y evaluable económicamente que recayera sobre la Administración a lo largo de los períodos mencionados, en contra de lo sostenido por la sentencia impugnada.

No es sino hasta la aprobación de la Ley 5/2020, la cual "se enmarca en el contexto de la prórroga de los presupuestos de 2017", según declara su preámbulo, cuando se establece el calendario de pagos a través de la adición a la Ley de Educación de la Disposición adicional trigésima. Fue el legislador quien, en el ejercicio de su poder normativo, dispuso el calendario de financiación a que venía obligado el Gobierno de la Generalidad, recurso previsto en el art. 22.2.b) de la Ley General de Subvenciones y cuya constitucionalidad ha sido expresamente declarada en la STC 159/2021.

b) Las infracciones legales imputadas a la sentencia recurrida.

Dado lo expuesto, se deduce que la fundamentación de la sentencia del Tribunal Superior de Cataluña no es acorde con las normas reguladoras de las subvenciones públicas, en concreto las relativas al principio de disponibilidad presupuestaria ( arts. 22.2, 28 y 34 LGS y art. 21 LGP), y el nacimiento de las obligaciones de la Administración y el devengo de intereses de demora ( arts. 24 y 73.4 LGP y 1100 y 1113 CC).

El pronunciamiento de la instancia se justifica con los argumentos que podemos resumir de este modo: a) la existencia de responsabilidad de la Generalitat en la financiación del servicio público en términos de suficiencia económica de conformidad con la normativa aplicable; b) el acuerdo del Gobierno de Cataluña, GOV/63/2013, de 7 de mayo, no suspendió ni aplazó la obligación de financiación, de manera que la obligación subsistía; c) el reconocimiento por la Ley catalana 5/2020 del derecho de cobro de los Ayuntamientos afectados con carácter retroactivo desde el curso 2012-13, lo que implica el reconocimiento de una situación de mora que se ha mantenido durante dicho período; d) la fijación de un calendario de pagos no resulta incompatible con el devengo de intereses en caso de obligaciones vencidas y exigibles, como es el caso, al haberse reclamado por escrito el cumplimiento de la obligación de pago por los Ayuntamientos a la Administración demandada.

Sin embargo, el propósito del legislador de financiar la educación infantil de primer ciclo no se traduce en un derecho incondicionado de los Ayuntamientos y demás entidades interesadas a percibir unas determinadas sumas hasta que tenga lugar el desarrollo de la Ley, en nuestro caso mediante la determinación del calendario de financiación y la fijación de las concretas cantidades subvencionables, así como el acto de reconocimiento de la subvención. El Gobierno de la Generalidad, en su acuerdo GOV/63/2013, aplazó sine die sus obligaciones al respecto y luego omitió su cumplimiento e incluso lo establecido en los presupuestos para 2017, hasta que el legislador impuso por Ley 5/2020 un concreto calendario de pagos y la cuantía de las subvenciones para los distintos cursos escolares.

El Ayuntamiento recurrente, a lo largo de los períodos reclamados, no ha ejercitado una acción de inactividad de la Administración, con base a lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción, con objeto de reclamar la aprobación de dichos calendarios con determinación de la cantidad subvencionable. Esta acción hubiera permitido, en caso de prosperar, obtener los intereses correspondientes a las cantidades debidas en tales periodos. Por el contrario, la subvención declarada en la sentencia recurrida se apoya en un título legal distinto, que es la Disposición adicional trigésima, acto del que nace el derecho del recurrente.

El hecho de que el calendario de la financiación de la Disposición adicional trigésima comprenda el curso escolar 2012-2013 y los sucesivos, implica admitir el derecho de los Ayuntamientos a ser financiados durante esos periodos, extremo que aprecia correctamente la sentencia de instancia. Pero esto no supone una declaración favorable a la incursión en mora, ya que la suma subvencionable sometida al calendario de pagos es una suma global, inclusiva de todo el periodo comprendido entre los cursos 2012-3013 a 2018-2019, es decir, con toda probabilidad un valor actualizado en función de las exigencias presupuestarias presentes al tiempo en que fue aprobada.

En consecuencia, la subvención reconocida en la sentencia recurrida se establece con base a una subvención establecida con la Ley 5/2020, por lo que no cabe enlazar a esas cantidades legalmente reconocidas, unos intereses que derivarían, en su caso, de una acción de inactividad de la administración que, de hecho, no ha sido ejercitadas por el Ayuntamiento recurrente.

Somos conscientes que la controversia sobre la financiación de las guarderías municipales por parte de la Generalitat fue objeto de varios recursos contencioso-administrativos seguidos ante la misma Sala y Sección de instancia, interpuestos en los años 2014 y 2015, y que dieron lugar a diferentes sentencias en las cuales se reconocía el derecho de los Ayuntamientos demandantes al pago de 1.300 euros por alumno de las Llars d'Infants en cada uno de los cursos escolares reclamados. Sin embargo, la situación que subyacía en dichos procedimientos, no es equiparable al que en el supuesto que nos ocupa, en la medida en que, en nuestro caso, la subvención viene impuesta por imperativo legal, que no existía durante la tramitación y resolución de aquellos recursos.

Lo anteriormente expuesto nos lleva a declarar haber lugar al recurso de casación, debiendo ser casada y anulada la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el extremo que entendió que el derecho del Ayuntamiento a percibir de la Administración demandada la cantidad de 425 euros por alumno y curso en el número de alumnos reclamado en la demanda en cada uno de los cursos escolares comprendidos entre 2015-2016 a 2018-2019, devengaba los intereses legales desde la fecha de la reclamación a la Administración demandada, intereses que no proceden en atención a las consideraciones expuestas en la fundamentación precedente." (fundamento de derecho quinto)".

LOS INTERESES A FAVOR DEL CONTRATISTA DE LA ADMINISTRACIÓN INCLUYEN EL IVA

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2022 (RC 5588/2020) reconoce un importante cambio de criterio:

"SEXTO.- El cambio de criterio de esta Sala y la respuesta a las cuestiones de interés casacional.

Como expresamos en nuestra sentencia 1614/2022, de 5 de diciembre, dictada en el recurso de casación 5563/2020, seguido entre las mismas partes y deliberado en la misma fecha que el presente recurso, el pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea a que hemos hecho referencia en los apartados anteriores determina que debamos modificar el criterio que veníamos manteniendo en las sentencias de esta Sala que hemos citado, a fin de acomodarlo a la interpretación que hace el Tribunal de Justicia de la Unión Europea de lo dispuesto en la Directiva 2011/7.

Reiteramos, por tanto, los criterios interpretativos fijados en nuestra precedente sentencia, acordes con la sentencia del TJUE de 20 de octubre de 2022:

En lo que se refiere a las dos primeras cuestiones de interés casacional señaladas en el auto de admisión del recurso de casación, y vista la interpretación del artículo 2.8 de la Directiva 2011/7, de 16 de febrero de 2011, que hace la STJUE de 20 de octubre de 2022 (asunto C-585/20), debemos declarar, de acuerdo con lo razonado en el apartados 54 a 59 de la fundamentación de dicha sentencia del Tribunal de Justicia y el pronunciamiento contenido en el apartado 3º de su parte dispositiva, que en la base de cálculo de los intereses de demora por el retraso de la Administración en el pago de determinadas facturas de un contrato administrativo (en este caso, un contrato de servicios) debe incluirse la cuota del impuesto sobre el valor añadido (IVA), sin que para que proceda el pago de tales intereses sea exigible que el contratista acredite que ha realizado efectivamente el pago del impuesto a la Hacienda Pública."

VALIDEZ DE LA RENUNCIA A LOS INTERESES EN EL PAGO A PROVEEDORES

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 2022 (RC 4276/2020) reitera el criterio de las Sentencias 992/2020, de 14 de julio (recurso 2873/2019), 504/2021, de 14 de abril (recurso (recurso 5414/2019) y 923/2021, de 28 de junio (recurso 867/2020), confirmando que la utilización del mecanismo extraordinario de financiación para el pago a proveedores supone la renuncia a la percepción de intereses, por el mero hecho de acogerse a dicho mecanismo, sin necesidad de una aceptación expresa y formal y sin que deba existir constancia de la aceptación formal del mecanismo y sus consecuencias.

Así, declara que " para que sea válida la renuncia a los intereses de demora, prevista en la normativa reguladora del mecanismo extraordinario de financiación para el pago a proveedores como contrapartida al pago inmediato de las facturas pendientes de pago, lo determinante es la comprobación de que la renuncia fue libremente consentida, y al respecto debemos reiterar que la carga de indicar en qué sentido la renuncia a los intereses de demora del proveedor que ha obtenido el pago de sus facturas a través del indicado mecanismo extraordinario no fue libremente consentida y de aportar las pruebas pertinentes pesa sobre quien lo alega, pues para que el órgano judicial pueda apreciar que el consentimiento no fue voluntario y libre sino que estuvo viciado es preciso que quien lo invoca aporte datos para ello," lo cual evidentemente no es el caso de la mera solicitud de pago.

EL ALTO TRIBUNAL SE PRONUNCIA SOBRE LA PRESCRIPCIÓN DE PRINCIPAL E INTERESES DEL CONTRATISTA PÚBLICO

 

En primer lugar, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de abril de 2022 (RC 6677/2018) sienta doctrina sobre el plazo de prescripción de la acción del contratista público a falta de liquidación definitiva. Dice así: ”En los supuestos de resolución del contrato en los que no se haya practicado la liquidación el dies a quo para computo del plazo de prescripción de la acción que tiene el contratista para reclamar el importe de las obras realizadas con arreglo al proyecto empieza con la conclusión o extinción de la relación contractual.”

Lo explica de la manera siguiente:

”La duda se centra en determinar si en el caso de que la Administración resuelva el contrato pero no realice la liquidación, comienza o no el computo del plazo para que el contratista reclame el importe de las obras ejecutadas o los servicios prestados.

Este Tribunal, en la STS 16 de febrero de 2004 (rec. 8797/1998) ha tenido ocasión de señalar:

"La cuestión a resolver, por tanto, es si la liquidación es requisito previo e inexcusable para que la prescripción produzca efectos, tal como sostiene el primer motivo y, luego, se reitera en los otros. En este punto es menester volver al texto del artículo 46.1 a) de la Ley General Presupuestaria. Dice así:

"Salvo lo establecido por Leyes especiales prescribirán a los cinco años: a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación".

Considera la Sala que si la Ley habla de la prescripción del derecho a la liquidación es porque está contemplando aquellos casos en los que no ha habido tal liquidación. Justamente lo que la Sentencia y la propia recurrente afirman que ha sucedido aquí. Si la hubiera, la norma aplicable sería la del apartado b) de este mismo artículo 46.1. Pero no la hay. Precisamente porque no la hay en la hipótesis a la que se refiere el texto reproducido, dice la Ley que el cómputo del plazo de cinco años comenzará, no desde la liquidación inexistente, sino desde que concluyó el servicio o la prestación generadora de la obligación de cuyo cumplimiento se trata. Momento que, en el asunto que nos ocupa, fija con acierto la Sentencia de instancia en la rescisión del contrato producida el 30 de noviembre de 1981. Desde entonces podía reclamar y Dragados no lo hizo. Como explica en su escrito de conclusiones, consideró preferible no hacerlo por las razones que allí señala, pero esa decisión libremente tomada supuso que transcurrieran los cinco años a los que se refiere este artículo y se produjera el efecto de la prescripción, que nosotros debemos confirmar".

Mas recientemente en la STS nº 1257/2021, de 25 de octubre (rec. 8243/2019) ha considerado que,"[. ..] a efectos de fijar el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración, aun no existiendo el acto formal de liquidación del contrato previsto en el artículo 110.4, en relación con el artículo 147, ambos del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (ahora artículos 210.4 y 243 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público), cabe considerar que la prescripción se inicia cuando se produzcan otros actos concluyentes -como la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantía definitivas- que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual".

En definitiva, este Tribunal ha afirmado que también en los supuestos en los que no se practique la liquidación del contrato empieza a computarse el plazo de prescripción de la acción para reclamar el importe de las obras realizadas tomando en estos casos como dies a quo la conclusión o extinción de la relación contractual.”

(…)

Por otra parte, el plazo de prescripción es el de cuatro años previsto en el art. 25.1.a) de la LGP 47/2003, para reclamar el derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos, contándose el plazo desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación.

Por ello, tal y como acertadamente afirma la sentencia de 31 de julio de 2017 del Jugado del Jugado del Contencioso-administrativo nº 3 de León, "El hecho de que no se liquidase en su día el contrato no permite mantener indefinidamente abierto el plazo para reclamar lo que se considera debido, porque no es requisito previo ni inexcusable para que la prescripción produzca efecto, según señala el Tribunal Supremo en la sentencia de 16 de febrero de 2004 (rec. 8797/1998). Y añade que la prescripción habría operado, sin que sea aplicable el plazo general supletorio del art. 1964.2 del CC (quince años en esos momentos) sino el de 4 años propio de la legislación administrativa, recogido en el art. 25 de la Ley General Presupuestaria, que afecta tanto al derecho al reconocimiento o liquidación "de toda obligación que no se hubiese solicitado con las presentación de los documentos justificativos", como al derecho "a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes"".

Por otra parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2022 (RC 3905/2020) resuelve dos cuestiones.

En primer lugar, respecto del plazo de prescripción de los intereses si el dies a quo del plazo de prescripción para el pago de intereses por certificaciones de obra debe ser la fecha en la que se liquida la última certificación de obra o cuando se procede a la liquidación definitiva del contrato de obras.

Resuelve así: “a la vista de las SSTS recaídas en asuntos relacionados con el presente, la STS 728/2020, de 10 de junio (RCA 3291/2017), establece como respuesta a la cuestión de interés casacional que el "dies a quo" no es cuando se liquida la última certificación de obra sino "cuando se produce la liquidación definitiva del contrato de obras, vinculada con el plazo de garantía y la devolución de las fianzas prestadas". Por su parte, la STS 166/2020, de 10 de febrero (RCA 416/2018) establece como doctrina a considerar "que para la fijación del dies a quo a los efectos del cómputo del plazo de prescripción para reclamar intereses por demora en el pago de certificaciones de obra se valorará como un solo contrato la existencia del principal y complementarios y, además, que el inicio del cómputo de la prescripción, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, será la fecha de liquidación definitiva, sin perjuicio de que, en casos concretos y por las circunstancias concurrentes, existan hechos posteriores que permitan apreciar el fin de la relación contractual en otro momento". La STS 1257/2021, de 25 de octubre (RCA 8243/2019), establece como doctrina que "a efectos de fijar el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración, aun no existiendo el acto formal de liquidación del contrato (...), cabe considerar que la prescripción se inicia cuando se produzcan otros actos concluyentes -como la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantía definitivas- que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual". Y, por su parte, la STS 451/2022, de 19 de abril (RCA 6677/2018) fija la siguiente doctrina "en los supuestos de resolución del contrato en los que no se haya practicado la liquidación el dies a quo para cómputo del plazo de prescripción de la acción que tiene el contratista para reclamar el importe de las obras realizadas con arreglo al proyecto empieza con la conclusión o extinción de la relación contractual".

De este modo, no es cuando se liquida la última certificación de obra sino cuando se produce la liquidación definitiva del contrato de obras y la devolución de la fianza. Pero pueden existir hechos posteriores que permitan apreciar el fin de la relación contractual más tarde de la liquidación definitiva. Ahora bien, a falta de liquidación definitiva, se está a la conclusión o extinción de la relación contractual, que puede ponerse de manifiesto, entre otros supuestos, por la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantías definitivas.

Por otra parte, la Sentencia niega que la falta de resolución expresa por parte de la Administración de una solicitud o reclamación en vía administrativa impida la aplicación del plazo de prescripción.

Recuerda los precedentes de la Sala:

“1. En la STS 469/2021, de 6 de abril (RCA 5139/2019) de la Sección Cuarta , con carácter general se dijo que:

"la aprobación de la liquidación definitiva del contrato sin expresar salvedad al respecto no impide la reclamación de las cantidades debidas en concepto de intereses por demora en el pago del importe por revisión de precios del liquidado en certificaciones de obra, dentro del plazo previsto por el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria.".

2. Y la STS 1394/2021, 29 de noviembre (RCA 7680/2019) de esta Sección Tercera , sobre la interpretación del artículo 25 LGP, a la que nos referíamos en el Fundamento de Derecho Tercero, apartado A, núm. 1, por su absoluta similitud con el presente recurso, considera:

"En efecto, no compartimos la tesis argumentada que desarrolla la defensa letrada de la mercantil recurrente, relativa a que no cabe aplicar el instituto de la prescripción extintiva en aquellos supuestos en que la Administración obligada al pago de los intereses de demora incumple la obligación de resolver, que se sustenta en el argumento de que cabe entender que el contratista reclamante no debe arrostrar la carga de impugnar la inactividad de la Administración en abonar intereses de demora reclamados ante la jurisdicción contencioso-administrativa, porque esta tesis resulta incompatible con la naturaleza de la prescripción, cuya finalidad es la de proporcionar seguridad jurídica a las relaciones jurídicas interprivatos y a las que los particulares entablen con las Administraciones Públicas que determina la extinción de las obligaciones o responsabilidades contraídas por el transcurso del tiempo legalmente previsto sin exigir su cumplimiento ejercitando las oportunas acciones.

En este sentido, cabe significar que la interpretación unitaria del artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, con los artículos 42 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que propugna la parte recurrente, supondría de facto reconocer la imprescriptibilidad de la acción de reclamación de intereses de demora mientras la Administración no dictara una resolución expresa sobre la petición formulada, ignorando la institución del silencio administrativo, y vaciando de contenido la regulación sobre el computo del plazo de prescripción establecida en la citada Ley Presupuestaria. ”

Continúa el Supremo significando que “la jurisprudencia del Tribunal Supremo que menciona la parte recurrente, referida a que no corren los plazos para interponer el recurso contencioso-administrativo cuando la Administración incumple la obligación de resolver, conforme a lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del procedimiento Administrativo Común, no resulta aplicable en este supuesto, porque en las sentencias invocadas la ratio decidendi se sustenta en tratar de garantizar el derecho de acceso a un Tribunal, de modo que se satisfaga el derecho a la tutela judicial efectiva enunciado en el artículo 24 de la Constitución, mientras que el caso que enjuiciamos en este recurso de casación versa sobre el computo del plazo de prescripción de la acción de reclamación de intereses de demora, en materia de contratación administrativa, dirigida contra la Administración pública, cuya regulación está expresamente establecida en el articulo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.".

Y sentábamos la siguiente doctrina:

"El artículo 25 de la ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en relación con lo dispuesto en los artículos 42 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, debe interpretarse en el sentido de que procede declarar extinguida por prescripción la acción de reclamación de intereses de demora, derivada del retraso en el cumplimiento del pago por parte de la Administración publica contratante, por el transcurso del plazo de 4 años, computados desde la fecha de la liquidación definitiva del contrato de obras hasta el momento en que se interponga el correspondiente recurso contencioso-administrativo (teniendo en cuenta, en su caso, las interrupciones que se hubieren producido en vía administrativa), sin que a ello sea óbice el hecho de que la Administración haya desestimado por silencio la reclamación formulada."

Y el día inicial, o "dies a quo" para computar el plazo de cuatro años, es, conforme al artículo de la LGP antes citado, "desde el día en que el derecho pudo ejercitarse".

Ya no es posible pactar intereses distintos de los legales

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 2020 (RC 376/2018), niega que la Administración pueda ya pactar intereses distintos de los legales.

Así se explica en sus FFJJ 5º-7º.

QUINTO.- El art. 7 en sus apartados 1. Y 2 de la Ley 3/2004. Las Disposiciones Transitorias . La Exposición de Motivos. La Disposición final primera. La Ley de Contratos del Sector Público .

Aquí el contrato pliego de cláusulas administrativas particular contiene una cláusula especifica relativa al interés de demora pactado, tal cual refleja la sentencia de instancia.

El antedicho pacto debe entenderse que lo es en el sentido de que fue el ofrecido por la Junta de Andalucía y aceptado por el licitador sin mostrar oposición alguna, ni en el momento de concurrir a la convocatoria ni al resultar adjudicatario provisional el 12 de junio de 2009 y definitivo el 14 de julio de 2009 y firmar el contrato de fecha 5 de agosto de 2008 (sic debe ser 2009, pues hace mención a la Orden de 24 de noviembre de 2008 publicada en el BOJA 241 de 4 de diciembre de 2008).

La posibilidad de pactar un interés de demora está reconocida por el art. 7.1. de la Ley 3/2004, que incorpora al derecho interno la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000. Lo admite tanto su redacción originaria como la vigente actualizada tras las reformas operadas en la misma, RD Ley 4/2013, 22 de febrero.

La Disposición transitoria única sienta la aplicación del tipo de interés de demora establecido en su art. 7 a los contratos celebrados con posterioridad al 8 de agosto de 2002. Adiciona que la nulidad de las cláusulas pactadas por las causas establecidas en su art. 9, la Ley será aplicable a los contratos celebrados con posterioridad a su entrada en vigor.

Por su parte la Disposición transitoria tercera del RD Ley 4/2013, de 22 de febrero establece que " quedarán sujetos a las disposiciones de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, con las modificaciones introducidas en esta ley, la ejecución de todos los contratos a partir de un año a contar desde su entrada en vigor, aunque los mismos se hubieran celebrado con anterioridad".

El apartado 1 del art 7 no muestra diferencias en ambas redacciones.

El apartado 2 del art. 7 en su nueva redacción incrementa en un punto porcentual el interés a satisfacer.

La Disposición final primera de la Ley 3/2004 procedió a la modificación del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , entre otros puntos del apartado 4 del artículo 99 que quedó redactado en los siguientes términos: "4. La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato, sin perjuicio del plazo especial establecido en el apartado 4 del artículo 110, y, si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de sesenta días, los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales."

El apartado 4 del art. 200 de la Ley de Contratos del Sector Público, 30/2007, de 30 de octubre, modificado por el apartado uno del artículo tercero de la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones decía: "La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato, sin perjuicio del plazo especial establecido en el artículo 205.4, y, si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días, los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Cuando no proceda la expedición de certificación de obra y la fecha de recibo de la factura o solicitud de pago equivalente se preste a duda o sea anterior a la recepción de las mercancías o a la prestación de los servicios, el plazo de treinta días se contará desde dicha fecha de recepción o prestación."

SEXTO.- .Cláusulas abusivas.

El art. 9 de la Ley 3/2004 establece unas presunciones para entender abusiva una cláusula cuya invalidez establece debe ser declarada por el juez bien a petición de la parte interesada o de las entidades a las que reconoce la acción de cesación.

Y esta Sala en sentencia de 9 de octubre de 2015, recurso de casación 2505/2014 ha reputado abusiva una cláusula que imponía al contratista conceder un crédito a la Administración con ocasión de la impugnación de las bases que debían regir la licitación.

Y en sentencia de 14 de mayo de 2014, recurso de casación 1598/2013 también aceptó como abusiva una impugnación de las cláusulas del Pliego en lo relativo a intereses por atribuir una " dilatada forma de pago, la eliminación de intereses en las certificaciones de acopio y la reducción de los tipos de interés" que implica apartarse del artículo 7 de la Ley 3/2004 y 100.4 de la Ley 30/2007.

No ha sido hasta la modificación llevada a cabo por la disposición final sexta de la Ley 17/2014, de 30 de septiembre, por la que se adoptan medidas urgentes en materia de refinanciación y reestructuración de deuda empresarial, que se ha establecido que " Esta posible modificación del interés de demora, de acuerdo con lo previsto en esta Ley, no será de aplicación a las operaciones comerciales realizadas con la Administración".

Su interpretación auténtica la da el propio legislador en el Préambulo de la Ley 17/2014, al expresar: " La Disposición final sexta introduce una modificación del último párrafo del apartado 1 del artículo 9 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre , por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Esta redacción procede de la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, y contenía como innovación importante el establecimiento de un parámetro dentro del cual serían válidas las modificaciones del interés legal de demora. De esta forma, se estableció que sería abusivo el interés pactado cuando fuera un 70 por ciento inferior al interés legal de demora. Esta redacción ha hecho surgir la duda de si las Administraciones Públicas podrían acogerse a estas rebajas del tipo de interés de demora, interpretación que la Comisión Europea rechaza de plano y que es compartida por el Gobierno. Por ello es urgente aclarar que las Administraciones Públicas no pueden modificar el tipo de interés de demora establecido en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre."

A la vista de lo acabado de expresar resulta patente que desde la Ley 11/2013, de 26 de julio no cabe un pacto de intereses distinto al fijado legalmente por lo que los pactos que no responden a lo estatuido en la norma legal se reputan abusivos. Mas tal redactado no se proyecta con efectos retroactivos.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la Directiva 93/13/CEE, del Consejo de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores. Establece la obligación de los jueces de examinar de oficio las cláusulas que eventualmente pudieran resultan abusivas al reputar el art. 6 de la Directiva como norma de orden público (STJUE 30 de mayo 2013, 488/11).

No obstante, dicha posibilidad se encuentra limitada por una serie de condiciones que debe tener en cuenta el juez. Una de las esenciales es el principio de contradicción que obliga a ofrecer a las partes la posibilidad de debate según las reglas procesales nacionales (SSTJUE 21 de febrero de 2013, 472/2011; 30 de mayo de 2013, 488/2011).

Ningún pronunciamiento en tal sentido ha habido respecto de la Directiva 2000/35/CE modificada por la Directiva 2011/7/UE.

No fue pretendida en instancia la nulidad del pacto en un momento temporal en que si cabía. Arguyó sobre la nulidad de la cláusula mas no peticionó su nulidad, sino que se limitó a pedir el derecho al pago de determinados importes en concepto de intereses.

SÉPTIMO.- La posición de la Sala se fijó en STS de 29 de octubre de 2018, casación núm. 3671/2017 , reiterándose el 14 de noviembre de 2018, casación núm. 4753/2017 ; de 3 de junio de 2019, casación núm. 224/2016 ; de 2 de diciembre de 2019, casación núm. 6758/2017 ; de 19 de noviembre de 2019, casación núm. 6625/2017 .

La cuestión sometida a debate debe deslindar un ámbito temporal no plasmado en la pregunta.

Desde la entrada en vigor de la reforma operada por la Ley 17/2014 respecto de la Ley 3/2004 el art. 7 debe entenderse en el sentido que el inciso primero no es aplicable a las administraciones públicas, ya que prevalece lo estatuido en el inciso segundo por mor de su engarce con el art. 9 modificado por la disposición final sexta de la Ley 17/2014.

Con anterioridad a la entrada en vigor de la antedicha modificación legal no se colige del conjunto de normas más arriba mencionadas que la Administración no pudiera pactar un interés distinto en el contrato al que se aquietó la parte.

Para declarar la nulidad de la cláusula pactada debe acreditarse que es abusiva. Y no basta con alegar en sede casacional el bajo tipo de interés actual, no en 2009, de las operaciones del Banco Central Europeo a que se refiere el pliego del contrato firmado en 2009.

Lo acabado de exponer comporta el mantenimiento de la sentencia dictada por la Sala de Andalucía en cuanto a la aplicación en el caso de autos del art. 7.1 de la Ley 3/2004, libertad de pactos, por lo que se desestima el recurso de casación.

Tutelar cautelar frente a la Administración morosa: pueden reclamarse solo intereses

El art. 199 de la vigente LCSP se refiere a la posible impugnación en vía contencioso-administrativa de la falta de respuesta de la Administración a la solicitud hecha por el contratista, una vez vencido el plazo para el abono del precio. En tal caso, si la Administración no contesta en el plazo de un mes se entenderá reconocido el vencimiento y los intereses pudiendo acudir a la Jurisdicción contenciosa contra la inactividad de la Administración y solicitar como medida cautelar el abono inmediato de la deuda, que el órgano judicial adoptará, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última.

El precepto tiene su origen en el art. 200 bis de la LCSP 2007, que fue incorporado a esta por la Ley 15/2010, de 5 de julio, y se corresponde con el art. 217 del Texto Refundido de 2011. Se ha considerado que, como norma procesal, resulta aplicable también a los contratos suscritos con anterioridad a su entrada en vigor (Cfr. STS 7-11-2012, RC 1085/2011; STSJ Madrid 9-7-2014, RJCA 671; y STSJ Murcia 9-3-2017, JUR 101823).

Pues bien, el Alto Tribunal ha declarado que este procedimiento es aplicable no solo cuando esté pendiente de pago el principal sino también cuando solo se deban intereses. En efecto, las Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 2019 (RC 6353/2017) y 14 de enero de 2020 (RC 6742/2017) advierten que “el precepto pretende alcanzar la indemnidad total del acreedor lo que, obviamente, solo puede ser alcanzado si comprende principal e intereses. Por ello en el caso, como aquí acontece, de que la Administración deudora hubiere satisfecho el principal mas no los intereses éstos pueden ser solicitados”.