SENTIDO NEGATIVO DEL SILENCIO EN PROYECTOS DE LÍNEAS ELÉCTRICAS EN SUELO PROTEGIDO

La Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2026 (RC 4640/2023) declara que "una solicitud de licencia para extender una línea eléctrica en terrenos en situación de suelo rural especialmente protegido implica autorizar una actividad susceptible de provocar daños en el medio ambiente y, por eso, el sentido del silencio debe ser negativo aunque se ajuste a las disposiciones urbanística".

Lo explica así:

"I.- El citado artículo 11.3 TRLSRU establece el sentido negativo del silencio administrativo para la adquisiciónde facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística. También, según el apartadob) del número 4 del mismo artículo, a las obras de edificación, construcción e implantación de instalacionesde nueva planta, supuesto de silencio negativo que, en interpretación de la STC 143/2017, es constitucional«solamente cuando las actividades y usos urbanísticos cuya autorización se solicita se lleven a cabo en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida» (FJ 23).
Ambos supuestos normativos evocan una eventual contradicción de las actuaciones que requieren licenciacon la ordenación urbanística, aunque la última -según la citada STC 143/2017- también está destinada apreservar los valores ambientales.
Pues bien, pone de relieve la sentencia aquí recurrida que las actuaciones sobre suelo rústico que tienen porobjeto la generación de energía mediante fuentes renovables, incluidas las infraestructuras de evacuación,estaban sometidas al tiempo en que se tramitó el expediente urbanístico a la especialidad del artículo 12.5 dela Ley 2/2007 de Andalucía. Este precepto, hasta su reforma por el Decreto-ley 26/2021, de 14 de diciembre,disponía: «Para las actuaciones de interés público vinculadas a la generación y evacuación de energía eléctricamediante energía renovable, la aprobación del proyecto de actuación o el plan especial [...] será sustituida porla emisión de informe favorable por parte de la Consejería competente en materia de urbanismo». Y, comotambién advierte la Sala de Andalucía, obra en el expediente el informe de la Consejería de Medio Ambiente yOrdenación del Territorio declarando la compatibilidad de la línea eléctrica de evacuación con el planeamientovigente en Castril y con el Plan Especial de Protección del Medio Físico -al que después nos referiremos. Laexpresada declaración, aun cuando es posterior en el tiempo a la solicitud de la licencia, despeja toda dudasobre la contravención de la ordenación urbanística.
Los Planes Especiales de Protección del Medio Físico tienen el cometido de establecer las medidas necesariasen el orden urbanístico para asegurar la protección del medio físico natural de cada provincia. Se hallanamparados en la hoy derogada Ley 7/2002 de Ordenación Urbana de Andalucía (artículo 14), y continúanvigentes de forma supletoria según el núm. 3 de la disposición transitoria séptima de la Ley 7/2021, de 1de diciembre, mientras no se produzca su desplazamiento por los instrumentos de ordenación territorial ourbanística. El Plan de la provincia de Granada, que data de 1987, incluyó el terreno que ha de soportar lalínea eléctrica en la categoría de «Complejo Serrano de Interés Ambiental», que, según el Plan, comprendeespacios «relativamente extensos y/o de caracteres diversificados, con utilización y/o vocación principalmenteforestal, y en los cuales la cubierta forestal cumple y debe cumplir una función ambiental equilibradorade destacada importancia. Comportan en general importantes valores paisajísticos, y en ocasiones valoresfaunísticos destacados. Igualmente suelen presentar importante interés productivo». Dicha catalogaciónconlleva determinadas restricciones de uso regidas por la finalidad de preservar sus valores naturales.
II.- Hemos adelantado la vinculación del urbanismo con las normas de protección del medio ambiente. LaSTC 143/2017 que hemos citado observa que esta finalidad protectora subyace en el sentido negativo delsilencio asignado para las instalaciones de nueva planta en suelo rural (artículo 11.4, apartado b, TRLSRU), y elinforme de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio al que nos hemos referido declara laconformidad a la ordenación urbanística de la actividad objeto de autorización, pero hace la salvedad de quela actuación «queda sujeta a la obtención de la autorización ambiental correspondiente, requerida por verseafectado suelo no urbanizable de protección como "Complejo Serrano de Interés Ambiental"».
Con independencia de que podamos entender cumplido -con el informe de la Consejería- el requisito de laadecuación a la normativa urbanística de la instalación eléctrica, lo que permitiría eludir el sentido negativo delsilencio previsto en el TRLSRU, resulta que por afectar a un suelo rural preservado, los trabajos necesarios paraimplantar la línea eléctrica subterránea, e incluso su mera existencia, son notoriamente susceptibles de causardaños al medio ambiente, por lo que debe incluirse la actividad en los supuestos que menciona el artículo 24.1LPACAP y atribuir al silencio un alcance negativo.
No compartimos el razonamiento de la Sala de Andalucía para sostener lo contrario. Ésta, acogiendo laargumentación de «Andaluza de la Energía», afirma que no es de aplicación al caso la excepción del artículo24.1 LPACAP, pues aunque la actividad sujeta a autorización afecta al medio ambiente, no es apreciable undaño por disponer de la preceptiva autorización ambiental.
Es difícil deslindar entre lo que es una mera afectación y un daño cuando se trata del medio ambiente, dondetoda afectación supone una alteración de sus condiciones naturales, por lo que es difícil concebir un actode envergadura como el de autos que sea totalmente inocuo. Pero, además, la presencia de la autorizaciónambiental integrada (regulada en el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre), o de una evaluaciónambiental favorable (Directivas 2001/42/CE y 2011/92/UE, y Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluaciónambiental), no despeja la eventualidad de la producción de daños al medio ambiente. Precisamente unade las funciones de tales instrumentos es la de corregir o compensar los impactos que él han de producirlos proyectos o actividades evaluadas. Por eso la última Ley citada define la evaluación ambiental comoel «proceso a través del cual se analizan los efectos significativos que tienen o pueden tener los planes,programas y proyectos, antes de su adopción, aprobación o autorización sobre el medio ambiente».
De acuerdo con el artículo 24.1 LPACAP, el silencio negativo es de aplicación general a todas las actividadespotencialmente lesivas para el medio ambiente, al margen de que su impacto pueda ser corregido, minimizadoo compensado de alguna forma. En consecuencia, dilucidar si dicha norma es aplicable no requiere en lainmensa mayoría de los casos sino atender al contenido de la autorización solicitada en cuanto a la índole dela actividad a desarrollar y las condiciones del espacio físico que ha de soportarla.Una cuestión es el examende legalidad de la licencia, que implica valorar su acomodación a las normas del planeamiento urbanístico, queen este caso no podía apreciarse desde un primer momento al depender del informe favorable de la Consejería,y otra distinta la mera posibilidad de que se originen daños al medio natural, hecho que podría apreciarsedesde el primer momento en función de la obra que exige la implantación de la línea eléctrica y las reconocidascondiciones ambientales del suelo afectado."

PRESCRIPCIÓN DE INTERESES Y COSTES DE COBRO VAN POR SEPARADO

La ley de lucha contra la morosidad contempla la reclamación no solo de intereses sino también de costes de cobro. Ello se aplica también a la contratación pública.

Pues bien, la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2026 (Rec. 2298/2025) considera que se trata de conceptos distintos y por tanto la interrupción de su prescripción puede ser diferenciada.

Sienta, así, esta doctrina: “que la sola reclamación de intereses de demora no interrumpe, por sí sola, la prescripción del crédito relativo a los costes de cobro, al tratarse de conceptos jurídicamente diferenciados, siendo doctrina reiterada del Tribunal Supremo que la eficacia interruptiva del artículo 1973 CC se circunscribe estrictamente al derecho o pretensión efectivamente ejercitada, siempre que esté debidamente identificada en el acto reclamatorio”.

Lo explica así:

“En consecuencia de lo que llevamos expuesto se puede afirmar, que ambos institutos -intereses de demora y compensación por costes de cobro-, aunque puedan concurrir en un mismo supuesto de hecho y compartir como presupuesto la situación de morosidad del mismo contrato, responden a lógicas resarcitorias distintas, cumplen funciones complementarias y se rigen por un régimen jurídico propio y diferenciado, lo que impide su confusión conceptual o su tratamiento unitario, así como supeditar el reconocimiento de uno a la validez o corrección del otro.

Por tanto, en materia de contratación pública se distingue claramente entre intereses de demora y costes de cobro, pues son créditos jurídicamente diferenciables, tienen distinta función, distinto fundamento normativo, y pueden requerir prueba específica independiente, aunque funcionalmente estén conectados. Los intereses de demora tienen naturaleza accesoria respecto del principal, compensan el retraso en el pago. Y los costes de cobro constituyen un concepto autónomo, orientado a resarcir los gastos derivados de la gestión encaminada para obtener el pago frente al deudor moroso.

… Al tratarse de créditos distintos la reclamación del interés de demora, sin mención de los costes de cobro, no interrumpe, por si sola, la prescripción del crédito relativo a los costes de cobro, sin que ello impida que el contratista o cesionario del crédito pueda incluir de forma expresa junto con la reclamación de intereses la reclamación de los costes de cobro”.

 

Francisco García Gómez de Mercado  Abogado

¿ANTE LA IMPOSIBILIDAD ECONÓMICA, EL CONTRATISTA PÚBLICO PUEDE PARAR?

La Jurisprudencia admite que si, como consecuencia de un riesgo imprevisible, al contratista público se le produce un grave desequilibrio económico (es decir, que pierde dinero a espuertas), puede reclamar una compensación e incluso la resolución.

Pero lo que no puede es parar, no puede resolver ni suspender unilateralmente el contrato. Tiene que seguir cumpliendo, a pesar de las circunstancias, y pedir la compensación, la suspensión o la resolución y esperar que se resuelva, lo cual, formalmente es correcto, aunque no es muy realista si de verdad se produce un grave desequilibrio económico imprevisible.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 2026 (Rec. 8145/2024) establece la siguiente doctrina: “ante un riesgo imprevisible no es lícita la resolución del contrato de suministro decidida unilateralmente por la contratista. Que tal incumplimiento del contrato de suministro deba, además, ser calificado de culpable dependerá de una ponderación de las circunstancias del caso concreto” (volveremos al final sobre esta cuestión).

Razona la Sala que “está fuera de duda que el riesgo imprevisible, entendido como una situación que no pudo razonablemente ser contemplada en el momento de celebración del contrato de suministro y que afecta gravemente al equilibrio económico-financiero de este, puede dar lugar -entre otras posibles consecuencias- a la resolución del contrato. Ahora bien, que el riesgo imprevisible pueda ser causa legítima de resolución del contrato de suministro no implica, contrariamente a lo que afirman las sentencias de primera instancia y de apelación, que tal resolución pueda ser unilateralmente decidida por la contratista. Una lectura conjunta de los preceptos citados como infringidos por la Diputación Foral conduce, sin duda alguna, a esa conclusión. Pero hay más: el art. 212 de la LCSP es terminante e inequívoco cuando, al regular la "aplicación de las causas de resolución", establece que "la resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación, de oficio o a instancia del contratista, en su caso, siguiendo el procedimiento que en las normas de desarrollo de esta Ley se establezca". La resolución solo puede, así, ser decidida por la Administración y tras iniciar y tramitar el correspondiente expediente.
Aún en este orden de consideraciones, es preciso subrayar que las sentencias de esta Sala mencionadas en las sentencias de primera instancia y de apelación, así como luego invocadas en el escrito de oposición a recurso de oposición, no dicen algo distinto: ciertamente reconocen que el riesgo imprevisible puede dar derecho a la resolución de contrato; pero no dicen que la contratista pueda decidir la resolución contractual por sí sola, sino que puede "pedir la resolución".
Frente a todo ello no cabe aducir, como aquí hace la contratista, que no fue ella quien resolvió el contrato de suministro, sino que se limitó a suspender la prestación dado el precio exorbitante del gas natural. Esto es un sofisma, por dos razones. Por un lado, resulta difícilmente compatible con su continuado esfuerzo en demostrar que concurría una causa de resolución, amparada además por la jurisprudencia: quien no ha resuelto un contrato no tiene necesidad de argumentar en ese sentido. Por otro lado, aún más importante es destacar que, si efectivamente la contratista no decidió dar por resuelto el contrato sino que solo suspendió el suministro, habría que preguntarse qué fundamento tenía para actuar así. Y la contratista no da ninguna pista sobre ello. El dato normativo crucial se encuentra en el art. 208 de la LCSP, de conformidad con el cual corresponde a la Administración acordar la suspensión de los contratos, naturalmente siempre que haya causa legítima para ello. Tampoco la suspensión podía, así, ser acordada por la contratista de manera unilateral.
Todo esto significa que la contratista partió en el presente caso de la idea de que, ante un riesgo imprevisible, podía unilateralmente dar por terminado el contrato de suministro. Esta idea, como se acaba de comprobar, es jurídicamente incorrecta y, por ello mismo, yerran las sentencias de primera instancia y de apelación. Además, tiene sentido el modo en que el auto de admisión formula las cuestiones de interés casacional objetivo, pues lo que materialmente quiso hacer la contratista fue precisamente dar por resuelto el contrato.
Sentado lo anterior, queda el extremo de la culpabilidad: dar unilateralmente por resuelto el contrato de suministro, suspendiendo además su ejecución, constituye un incumplimiento culpable en el presente caso. Hay un dato determinante en este sentido, como es la interrupción repentina del suministro de gas natural, con un preaviso sorpresivo de menos de una semana. Ello pone de manifiesto que, por difíciles que fueran las circunstancias, la contratista no tuvo para nada en cuenta las necesidades de la Diputación Foral y de los servicios de esta dependientes”. Esto es, en el caso enjuiciado, el incumplimiento se considera culpable por la falta de aviso con tiempo razonable.

Ahora bien, recordemos que la doctrina establece “Que tal incumplimiento del contrato de suministro deba, además, ser calificado de culpable dependerá de una ponderación de las circunstancias del caso concreto” Es decir, según las circunstancias, como serían, entendemos las de absoluta imposibilidad y el preaviso con el mayor plazo posible, podría llegar a ser una resolución no culpable. En tal caso el contratista no podría resolver directamente, pero su incumplimiento imposible de remediar podría dar lugar a una resolución no culpable.

 

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado