A tenor del art. 188 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), bajo la rúbrica, de “efectos de los contratos”, “Los efectos de los contratos administrativos se regirán por las normas a que hace referencia el apartado 2 del artículo 25 y por los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas, generales y particulares, o documento descriptivo que sustituya a éstos”.
Son estos pliegos los determinantes de las condiciones del contrato, toda vez que el documento de formalización del contrato está subordinado a los pliegos de condiciones, que prevalecen sobre él (STS 25-4-1990, RJ 2838; 20-4-1992, RJ 3927; 28-11-2000, RJ 9625; y 16-2-2001, RJ 1820).
En los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) se incluirán los criterios de solvencia y adjudicación del contrato; las consideraciones sociales, laborales y ambientales que como criterios de solvencia, de adjudicación o como condiciones especiales de ejecución se establezcan; los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes del contrato; la previsión de cesión del contrato salvo en los casos en que la misma no sea posible de acuerdo con lo establecido en el segundo párrafo del art. 214.1; la obligación del adjudicatario de cumplir las condiciones salariales de los trabajadores conforme al Convenio Colectivo sectorial de aplicación; y las demás menciones requeridas por esta Ley y sus normas de desarrollo. En el caso de contratos mixtos, se detallará el régimen jurídico aplicable a sus efectos, cumplimiento y extinción, atendiendo a las normas aplicables a las diferentes prestaciones fusionadas en ellos (art. 122 LCSP).
Por otro lado, en relación con los Pliegos de Prescripciones Técnicas Particulares (PPT), el art. 124 LCSP dispone que “el órgano de contratación aprobará con anterioridad a la autorización del gasto o conjuntamente con ella, y siempre antes de la licitación del contrato, o de no existir esta, antes de su adjudicación, los pliegos y documentos que contengan las prescripciones técnicas particulares que hayan de regir la realización de la prestación y definan sus calidades, sus condiciones sociales y ambientales, de conformidad con los requisitos que para cada contrato establece la presente Ley, y solo podrán ser modificados con posterioridad por error material, de hecho o aritmético. En otro caso, la modificación del pliego conllevará la retroacción de actuaciones.”.
El PPT tiene un carácter técnico, al modo de ciertos anexos en la contratación privada, y no de clausulado jurídico. Con todo, en ocasiones, el pliego de prescripciones técnicas particulares se erige en verdadero pliego de condiciones jurídicas para el caso concreto, quedando el pliego de cláusulas administrativas particulares en mera aplicación de modelos o generalidades. Frente a esta realidad, más frecuente de lo deseable, se alza el art. 68.3 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, diciendo algo obvio, pero que no siempre se cumple: “en ningún caso contendrán estos pliegos declaraciones o cláusulas que deban figurar en el pliego de cláusulas administrativas particulares”.
Pues bien, ¿qué sucede en caso de conflicto? No hay una relación jerárquica entre PCAP y PPT sino de especialidad: en lo jurídico debe estarse al PCAP y en lo técnico al PPT.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2021 (RC 5436/2019) advierte que “La relación entre pliego de cláusulas administrativas particulares y pliego de prescripciones técnicas ha de resolverse atendiendo al objeto específico de uno y otro pliego, pues los dos tienen naturaleza contractual”. “El distinto carácter de ambos pliegos se concreta en los distintos trámites a que se someten cada uno. Así el PCAP que regula el régimen jurídico de los derechos y obligaciones del contrato ha de ser informado preceptivamente por los servicios jurídicos, mientras que respecto del PPT no se exige, por referirse a estipulaciones de carácter técnico. Por consiguiente, la discrepancia entre ambos pliegos -y en este caso es obvia- ha de ser resuelta mediante la prevalencia no de uno sobre otro, pues no existe una relación jerárquica entre ambos, sino en base al principio de especialidad, en función de lo que corresponde regular a cada uno de ellos. La preceptiva separación de su contenido y la prohibición de que el PPT regule lo reservado al PCAP determina la aplicación de éste sobre aquél en los supuestos de disparidad en el contenido de las materias reservadas al PCAP o prohibidas al PPT. Este último debe limitarse a regular las cuestiones técnicas, por lo que en caso de diferencia entre ambos en una materia propia del PACP, como es la duración del contrato y sus prórrogas, la aplicación del principio de especialidad determina que haya de prevalecer el PCAP.”
