REFORMA URBANÍSTICA EN MADRID

La Ley 11/2022, de 21 de diciembre, de Medidas Urgentes para el Impulso de la Actividad Económica y la Modernización de la Administración de la Comunidad de Madrid, lleva a cabo una importante reforma en materia urbanística.

Se modifica la regulación de los Proyectos de Alcance Regional y las actuaciones de dotación, así como las calificaciones urbanísticas para usos en suelo rústico.

Se confiere nueva redacción a la regulación de las determinaciones estructurantes (que es aplicable de modo inmediato salvo lo relativo al número de viviendas) y se habilita a los planes especiales para modificarlas.

Igualmente se reforma la normativa sobre redes públicas, uso global y áreas homogéneas.

Se redefine la función de los planes parciales y los planes especiales, y se modifican las previsiones sobre los avances de planeamiento así como la modificación del mismo, de la que se diferencia la mera corrección de errores.

Se contemplan transferencias de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano consolidado.

Se acomete una profunda revisión de la regulación de las licencias y declaraciones responsables. Éstas se someten a un acto final de conformidad, así que al igual que las licencias dependen de un acto administrativo, si bien permiten llevar a cabo actuaciones de forma provisional y en precario ante la posible disconformidad administrativa. Con ello se solventan algunos problemas relativos a las declaraciones responsables, aunque ello se hace acercando su régimen al de las licencias.

Se regula la colaboración público-privada, en particular en relación con las entidades urbanísticas colaboradoras. Ahora bien, en el caso de municipios que a la entrada en vigor de la presente Ley ya cuenten con una ordenanza aprobada, que establezca y regule el régimen jurídico de las entidades privadas colaboradoras (p.ej. la ciudad de Madrid), podrán mantener íntegramente su régimen jurídico, sin necesidad de acogerse a la nueva regulación, salvo que voluntariamente quieran adaptarse; lo cual resulta un tanto llamativo.

Asimismo se retoca el régimen de los Patrimonios Públicos del Suelo, que, entre otros fines, pueden destinarse a la promoción del desarrollo de actividades empresariales.

Las infracciones en suelo no urbanizable de protección pasan a ser reconocidas como imprescriptibles.

Se declara que lo dispuesto en los artículos 45 de la Ley 2/2016, de 29 de marzo, de Identidad y Expresión de Género e Igualdad Social y no Discriminación de la Comunidad de Madrid, y 21 de la Ley 3/2016, de 22 de julio, de Protección Integral contra la LGTBifobia y la Discriminación por Razón de Orientación e Identidad Sexual en la Comunidad de Madrid, no resulta de aplicación a la tramitación y aprobación de cualesquiera instrumentos de planeamiento territorial o urbanístico. Se trata de excluir la evaluación del impacto del planeamiento en esos campos. Nótese que se hace referencia a leyes autonómicas.

La propia Ley reforma asimismo la regulación de las carreteras autonómicas, incluyendo la previsión de que la ordenación urbanística de los tramos de carretera que discurran por suelo urbano, variantes, circunvalaciones y conexiones que permitan el acceso a los núcleos de población vendrá establecida en los Planes Generales de Ordenación Urbana o en las normas subsidiarias. No obstante, el Plan de Carreteras podrá incluir, para los tramos a los que se refiere el artículo anterior, determinaciones sobre limitaciones y prohibiciones, en las zonas de dominio público y protección, así como el régimen de autorizaciones de obras y actividades en las citadas zonas, que serán de obligatoria observancia para el planeamiento urbanístico. A tal efecto, las determinaciones del Plan de Carreteras deberán incluirse en los Planes de Ordenación Urbana.

Por lo demás, se modifica la regulación de los Parques Regionales, excluyendo o permitiendo ciertas actuaciones en ellos. Con todo, la parte en que el Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares está incluida en el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama queda sujeta, obviamente, a las limitaciones del Parque Nacional.

REFORMA DE LA LEY DEL SUELO DE LA COMUNIDAD DE MADRID

 

Se publica  la Ley 1/2020, de 8 de octubre, por la que se modifica la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, para el impulso y reactivación de la actividad urbanística, que, como indica su exposición de motivos, “supone la reducción de gran número de licencias urbanísticas existentes en la actualidad y su sustitución por un sistema de intervención administrativa posterior a través de las declaraciones responsables, con la consolidación de la colaboración pública-privada en este ámbito como garantía de su eficacia, particularmente, en los municipios que han de gestionar un elevado número de solicitudes".

Históricamente el control de las obras y otras actuaciones urbanísticas se ha llevado a cabo de manera previa por la Administración a través de la licencia. Frente a ello, en los últimos años se plantea sustituir la licencia por una declaración responsable o comunicación previa de la persona interesada, sin control previo de la Administración, como hace ahora la Comunidad de Madrid.

Esta tendencia simplificadora surge especialmente a raíz de la crisis de 2008, si bien entonces se aplicó más bien a las licencias de actividad, y resurge ahora con la crisis generada por la Covid19, en relación ya con las licencias urbanísticas.

El art. 11.5 del Texto Refundido de la Ley estatal de Suelo de 2015 contempla expresamente esta sustitución para las licencias de primera ocupación: “Cuando la legislación de ordenación territorial y urbanística aplicable sujete la primera ocupación o utilización de las edificaciones a un régimen de comunicación previa o de declaración responsable, y de dichos procedimientos no resulte que la edificación cumple los requisitos necesarios para el destino al uso previsto, la Administración a la que se realice la comunicación deberá adoptar las medidas necesarias para el cese de la ocupación o utilización comunicada…”.

En la legislación autonómica, el Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía, introduce un artículo 169 bis en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante, LOUA), conforme al cual “1. Están sujetas a declaración responsable ante el Ayuntamiento las siguientes actuaciones urbanísticas: a) Las obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no requieran proyecto de acuerdo con la legislación vigente en materia de edificación (…)”. Por tanto, para la realización de “obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no requieran proyecto de acuerdo con la legislación vigente en materia de edificación” es claro que basta la declaración responsable, sea desde un inicio o por aportación posterior y modificación del procedimiento, de tramitación de licencia a declaración responsable.

De hecho, esta previsión de declaración responsable para obras menores se contenía ya en algunas ordenanzas. Así, por ejemplo, la Ordenanza Municipal Reguladora del Procedimiento de Declaración Responsable para la realización de Obras Menores del Ayuntamiento de Rota (BOP Cádiz nº 219 de 13/11/2015), cuyo artículo 2.1.i) incluye, por ejemplo, las “Obras de urgencia que sea necesario acometer por las empresas suministradoras (electricidad, agua, gas canalizado, comunicaciones, etc.) con motivo de averías que afecten al servicio, así como la ejecución de nuevas acometidas o reparación de las existentes”.

Entre otros casos, cabe citar la Ley Foral navarra 5/2015, de 5 de marzo, de medidas para favorecer el urbanismo sostenible, la renovación urbana y la actividad urbanística en Navarra, que modifica la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, o la Ordenanza municipal reguladora de la licencias urbanísticas y las declaraciones responsables de obra de Zamora, de 28 de abril 2016, entre otras muchas normativas que contemplan la declaración responsable o la comunicación previa como sustitutivas de la licencia.

Igualmente contempla la sustitución de licencia por declaración responsable la Ordenanza de la ciudad de Madrid, que establece los supuestos en que procede licencia, declaración responsable o comunicación, destacando que se excluye la declaración responsable en las obras que requieran la realización de obras que exijan la redacción de un proyecto de obras de edificación de conformidad con la LOE (art. 55.3 c), supuesto en que tampoco basta una comunicación previa.

Ya en relación directa con la crisis ocasionada por la Covid19, podemos mencionar por lo demás el Decreto-ley 8/2020, de 13 de mayo, de medidas urgentes y extraordinarias para el impulso de la actividad económica y la simplificación administrativa en el ámbito de las administraciones públicas de las Islas Baleares para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19, a cuyo amparo y de forma extraordinaria una declaración responsable permitirá iniciar de forma inmediata, todo tipo de obras de reforma, rehabilitación, construcción y cambio de uso, en edificaciones e instalaciones existentes que se encuentran sobre suelo urbano.

Pues bien, conforme a la nueva redacción del art. 155 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid:

"Únicamente estarán sujetos a licencia urbanística municipal los siguientes actos de uso del suelo, construcción y edificación:

a) Los movimientos de tierra, excavaciones, explanaciones y terraplenado en cualquier clase de suelo cuando no formen parte de un proyecto de urbanización, edificación o construcción autorizado.

b) Los actos de edificación y uso del suelo, subsuelo y vuelo que, con arreglo a la normativa general de ordenación de la edificación, precisen de proyecto, salvo los recogidos en el artículo 155.e) de esta Ley.

c) Cualquier actuación que tengan el carácter de intervención total en edificaciones catalogadas o que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental o histórico-artístico, regulada a través de norma legal o documento urbanístico y aquellas otras de carácter parcial que afecten a los elementos o partes objeto de protección.

d) Los actos de parcelación, segregación y división de terrenos, en cualquier clase de suelo, salvo cuando formen parte de un proyecto de reparcelación debidamente aprobado.

e) Las talas y el trasplante de árboles, de masas arbóreas o de vegetación arbustiva.

f) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes, en cualquier clase de suelo.

g) Las obras y los usos provisionales que se regulan en esta Ley”.

Las excepciones a la sustitución del régimen de licencia por el de declaración responsable suponen respetar el ámbito establecido por la ley estatal en el que se exige acto autorizatorio expreso y el silencio es negativo. Se trata de los supuestos contemplados por el artículo art. 11.4 del Texto Refundido de la Ley estatal de Suelo de 2015, que dispone que “serán expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen” determinados supuestos.

No obstante, llama la atención que la nueva norma no aproveche en su integridad la declaración de inconstitucionalidad parcial e interpretación de la Sentencia del Tribunal Constitucional 143/2017, de 14 de diciembre de 2017, que limita los supuestos de exigencia de un acto autorizatorio expreso según la Ley estatal a (i) los movimientos de tierras y explanaciones, (ii) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta, en conexión con la competencia estatal ejercida a través de la Ley de Ordenación de la Edificación; (iii) la tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística; y (iv) la construcción e implantación de instalaciones y ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares cuando las actividades y usos urbanísticos cuya autorización se solicita se lleven a cabo en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida, por lo que quedan al margen las actuaciones en suelo urbanizable o urbano.

Una tibia reforma de la Ley del Suelo

Recientemente se ha promulgado la Ley 8/2013, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Como dice su preámbulo, la tradición urbanística española se ha volcado fundamentalmente en la producción de nueva ciudad, y, ante la situación económica y urbanística actual (con exceso de suelo urbanizado y falta de demanda), cobran mayor protagonismo la rehabilitación y las actuaciones de regeneración y renovación urbanas. Tal afirmación parece indudable, lo que no parece tan afortunado es la regulación de esta materia por separado de la Ley de Suelo estatal y, asimismo, la competencia del Estado para regular estas materias.

La propia norma pretende ampararse fundamentalmente en la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13.ª de la Constitución) así como otros títulos competenciales, como los reconocidos en el artículo 149.1.1.ª, 18.ª y 23.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia sobre regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (el estatuto básico de la propiedad urbana) así como las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, procedimiento administrativo común, la legislación sobre expropiación forzosa y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, o legislación básica sobre protección del medio ambiente. Títulos que han apoyado la normativa estatal en la materia (sea la LSV o el TRLS) tras el reconocimiento de la carencia de competencias en materia estrictamente urbanística por parte del Estado a partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 (aunque acaso la premisa de la que se parte es un error).

Lo cierto es que la Ley es fundamentalmente urbanística (con perdón), pues aparte de regular el Informe de Evaluación de los Edificios (una generalización y reforzamiento de las inspecciones técnicas de los edificios) se centra en las actuaciones sobre el medio urbano, con fórmulas de ordenación y gestión propias del urbanismo, que hubiera encontrando un acomodo más lógico dentro del Texto Refundido de la Ley del Suelo (aunque tampoco se confiere mandato al Gobierno para su refundición).

De hecho, aparte de lo expuesto, la Ley 8/2013 modifica diversas leyes y, especialmente, dicho Texto Refundido. Pero se trata de una reforma tibia, hasta cierto punto técnica, que no responde políticamente al cambio de planteamientos frente al Gobierno que promovió la Ley de Suelo de 2007 ni tampoco corrigen la falta de técnica y rigor de dicha norma. Ni se toca el absurdo régimen de valoraciones, que valora como rústico todo aquello que no es urbanizado.

Lo cual no significa que no haya modificaciones de calado práctico. Por ejemplo se retoca el propio concepto de suelo urbanizado, que se amplía pues pasa de una definición cercana al suelo urbano consolidado a contemplar también el no consolidado (Cfr. redacción anterior y actual del Art. 12.3 TRLS y el Art. 14 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid). Y se modifica el régimen del suelo rural.

También debemos destacar el reconocimiento formal de la iniciativa de los propietarios en el Art. 8.3 b) según el cual se reconoce a los propietarios “El derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenación que corresponda, cuando la Administración no se haya reservado la iniciativa pública de la ordenación y ejecución” y el Art. 6.4 (“La iniciativa privada podrá ejercerse, en las condiciones dispuestas por la Ley aplicable, por los propietarios”), frente a la dicción anterior del Art. 6, que se refería a particulares sin otorgar ventaja ninguna a los propietarios. Ahora bien, aunque la Ley estatal del Suelo parecía adaptarse al tan criticado modelo valenciano del agente urbanizador (esto es, la ejecución de la urbanización siempre pública, bien que con la posible opción entre gestión directa, básicamente expropiación, y gestión indirecta, a través de un agente urbanizador), ya permitía que la legislación urbanística (autonómica) estableciera peculiaridades o excepciones a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo, todo lo cual, dada la falta de competencia del Estado para imponer un determinado sistema de ejecución (STC 61/1997), nos llevaba a la convicción de que la Ley del Suelo de 2007 no alteraba los diferentes sistemas de ejecución establecidos en la legislación autonómica vigente. Ahora, tras la reforma operada por la Ley 8/2013 queda más clara la neutralidad en este punto de la Ley estatal, e incluso la existencia de unas facultades de promoción del planeamiento y de la gestión por los propietarios (que forma parte del estatuto básico de la propiedad urbana más allá de unas meras expectativas, siendo cercanas al derecho eventual), aunque cedan cuando exista una actuación pública.

Debemos subrayar finalmente la reducción de los porcentajes de reserva para viviendas de protección pública pues frente al 30% general del Art. 10 anterior (aun con la posibilidad de excepciones), se mantiene el 30% para actuaciones en suelo rural pero se reduce al 10% en el urbanizado, con las mismas excepciones. Además, a la Disposición Transitoria primera del Texto Refundido, sobre aplicación de la reserva de suelo para vivienda protegida, se superpone la Disposición Transitoria segunda de la Ley 8/2013 con una regla temporal de aplicación excepcional de la reserva mínima de suelo para vivienda protegida.

La reforma de la Ley del Suelo en cuanto a las valoraciones

 

Se anuncia una reforma de la Ley del Suelo en la que el Ministerio de Fomento pretende dar más valor a los terrenos urbanizables y evitar que se expropien o, aun cuando no se expropien, se valoren como si fueran rurales, con el objetivo de facilitar a la banca y al sector inmobiliario que se desprendan de los terrenos que tienen en propiedad o, al menos, tengan un valor razonable si permanecen en su activo. Y, de paso, aunque a buen seguro no es la preocupación del Ministerio, se dé un trato justo a los expropiados.

Como sabemos, la Ley del Suelo de 2007 (actualmente Texto Refundido de 2008) supone un impacto importante en la clasificación y, sobre todo aunque anudado a lo anterior, en la valoración del suelo. Con respecto a la clasificación o “situación” del suelo, la Ley del Suelo vigente distingue dos únicas clases de suelo: el urbanizado y el rural, frente a la tradicional distinción del suelo en tres clases (urbano, urbanizable y no urbanizable). De esta forma, es rural tanto el suelo que ostenta tal condición de forma necesaria, por la protección o preservación de ciertos valores, como el urbanizable hasta que se ejecute la urbanización.

Pues bien, la Ley del Suelo opta por una valoración del suelo ajena al mercado, en la que únicamente se tiene en cuenta el posible destino urbanístico en el suelo urbanizado, desestimando dicho destino en los demás. En otras palabras, los suelos urbanizables se justiprecian como rústicos, cayendo en el error de equipar expectativas (posibilidades futuras), por definición no indemnizables, con derechos eventuales que, al contrario, sí lo son. Y cayendo, asimismo, en el error patente de confundir precio, valor y coste.

El suelo rural o rústico se valora de forma que elimina el método de comparación (que parte del valor de un bien semejante) y se centra en el método de la capitalización de rentas (que hace equivaler el precio de la finca al valor neto de las cosechas de un cierto número de años), con el grave problema de que esa forma de valorar es manifiestamente inadecuada a suelos en proceso de desarrollo urbanístico. Y aunque existen algunas medidas paliativas son claramente insuficientes y demasiado limitadas. En tales errores, como no podía ser de otra forma, vuelve a incurrir el Reglamento de Valoraciones aprobado mediante Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre.

No obstante, consciente de su radicalismo y nihilismo valorativo, la Ley estatal del Suelo admitió que los suelos urbanizables ya delimitados o sectorizados se valoren conforme a la legislación anterior siempre y cuando en el momento a que deba entenderse referida la valoración no hayan vencido los plazos para la ejecución del planeamiento o, si han vencido sea por causa imputable a la Administración o a terceros. De no existir previsión expresa sobre plazos de ejecución en el planeamiento ni en la legislación de ordenación territorial y urbanística, se fijó inicialmente el de tres años contados desde la entrada en vigor de la Ley, plazo que fue prorrogado

Cercana ya la fecha fatal del 1 de julio de 2010, el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, prorrogó el plazo antes indicado, hasta el 31 de diciembre de 2011. Venciendo de forma inmediata ese plazo (al igual que su mandato) el Gobierno anterior aprobó el Reglamento de Valoraciones, que desarrolla el régimen aplazado, mediante Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre. Por los pelos podríamos decir, el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, vuelve a modificar la disposición transitoria tercera del Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal, y ahora el plazo supletorio, en defecto de los plazos establecidos en el planeamiento o la normativa urbanística, es el de 5 años desde la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 2007, pero tal aplazamiento sitúa la fecha fatídica el 1 de julio de 2012, nuevamente cercana.

Ante esta situación y el absurdo de una norma que va aplazándose porque no se quiere que entre en vigor plenamente, es claro que hay que abordar su reforma. Parece que el Ministerio de Fomento optaría por aplicar el método de comparación, referenciando las valoraciones de los suelos según las ventas de activos similares en sitios cercanos, si bien esta clase de suelo se ha valorado tradicionalmente por el método residual, partiendo del valor del producto inmobiliario final, actual o futuro, y descontando los distintos gastos necesarios así como, en el llamado método residual dinámico, los descuentos correspondientes a los periodos temporales necesarios para la consecuencia de dicho producto.

La preocupación del Gobierno se centra en las entidades financieras, que tienen una exposición de 88.000 millones de euros en suelo (tanto créditos como adjudicados). En esta línea, el ministro de Economía, Luis de Guindos, ha subrayado que el problema mayor de la banca está en la valoración del suelo no construido. Pero, sin duda, la justicia y razonabilidad del justiprecio saldrán ganando con esta medida.

A nuestro juicio, no es rigurosamente cierto que la única propiedad normal de los terrenos sea el aprovechamiento cinegético, ganadero, agrícola o forestal, de suerte que todo lo que sea aprovechamiento urbano es artificial y viene conferido por el planeamiento urbanístico (la llamada concepción estatutaria que, en una interpretación radical, sustenta la Ley vigente), si bien tampoco puede admitirse un verdadero derecho a edificar en cualquier tipo de suelo. Es también discutible que las “plusvalías” las dé exclusivamente el plan y es cierto que cabría admitir de lege ferenda una clara expectativa e incluso un derecho eventual de reclasificación, en función de las previsiones razonables de desarrollo urbano. Y sin promover el desarrollo urbanístico donde ello resulte inadecuado, ni, desde luego, premiar la especulación, parece discutible el ajuste con nuestro sistema constitucional y jurídico del pretendido desgaje entre propiedad y desarrollo urbanístico e inmobiliario. Según nuestro criterio, los derechos a urbanizar y a edificar constituyen un derecho eventual, que es el que no existe actualmente, pues su nacimiento depende de la llegada de uno o varios elementos exigidos por la Ley (mejor cuanto más reglados y objetivos), pero que tiene su base en una situación jurídica preexistente, que le confiere su valor patrimonial. Una situación jurídica distinta de las meras expectativas. De hecho, si no fuese así no se entendería en absoluto en régimen indemnizatorio por alteración del estatuto urbanístico que la vigente Ley mantiene en la letra a) de su art. 35 así como las indemnizaciones por la pérdida del proceso urbanístico reguladas por los arts. 25 y 26.