A partir de cuándo se aplican las valoraciones de la Ley estatal de Suelo de 2007

 

Según la Disposición transitoria tercera.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo “Las reglas de valoración contenidas en esta Ley serán aplicables en todos los expedientes incluidos en su ámbito material de aplicación que se inicien a partir de la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo”.

Enseguida se planteó la pregunta de a qué expedientes se refería, si al expediente o pieza separada de justiprecio o al expediente expropiatorio en su conjunto. Lo primero concordaría con la consideración del inicio del expediente de justiprecio como fecha a la que retrotraer la valoración, tal como establece el art. 36 LEF y han venido estableciendo las leyes del Suelo.

De este modo, el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, entre otras, en su Sentencia de 19 de febrero de 2014 (Rec. 305/2011), con cita de la precedente de 5 de junio de 2013, nos ilustra que “ha de concluirse que el término "expedientes", que emplea la Disposición Transitoria Tercera, apartado 1, se refiere no a los procedimientos expropiatorios, sino a los expedientes de justiprecio y, por tanto, los criterios de valoración de la Ley 8/2007 y del Texto Refundido se aplicarán a los expedientes de justiprecio iniciados tras su entrada en vigor, independientemente de la fecha de inicio de los expedientes de expropiación de la que traigan su causa los expedientes de justiprecio”.

En cambio, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) de 3 de enero de 2011 (PO 133/2009) entiende que es el expediente expropiatorio.

Pues bien, la polémica es zanjada a favor del expediente de justiprecio por las Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2013 (RC 5437/2010) y 3 de diciembre de 2013 (RC 1796/2011).

Lo reitera la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2015 (RC 459/2013) según la cual:

Esta Sala ha señalado, en interpretación de la expresión utilizada por el apartado 1° de la disposición final primera, de "todos los expedientes incluidos en su ámbito material de aplicación", que el precepto se refiere a los expedientes de justiprecio, y no a los expedientes de expropiación, como sostiene la parte recurrente en este motivo.

Este criterio jurisprudencial, consolidado y reiterado en numerosas sentencias de este Tribunal, entre ellas las de 4 de junio de 2013 (recurso 223/2011), 24 de junio de 2013 (recurso 5437/2010), 3 de diciembre de 2013 (recurso 1796/2010), 30 de junio de 2014 (recurso 4372/2011), 17 de noviembre de 2014 (recurso 1945/2013), 2 de febrero de 2015 (recurso 2425/2013) y 2 de marzo de 2015 (recurso 3016/2012), se basa en los siguientes razonamientos: "El Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo contiene un nuevo régimen en materia de valoraciones en los artículos 21 y ss. Y la Disposición Transitoria Tercera bajo el título "Valoraciones" está estableciendo un régimen transitorio para la aplicación de las reglas de valoración contenidas en dicha normativa, tal y como el propio precepto indica. No se trata de normas destinadas a regular el procedimiento administrativo de expropiación forzosa sino de reglas sustantivas en las que se cambian los criterios de valoración hasta ese momento existentes. Es por ello que cuando la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio se refiere a "todos los expedientes", debe entenderse que se está refiriendo al expediente de justiprecio, ya que el contenido de la norma de cuya aplicación se trata, valorativa y no procedimental, está destinado a ser aplicado para valorar los bienes y derechos expropiados en el momento en el que esta se produce, esto es, cuando se inicia la fase de justiprecio, y no para regular las garantías procesales en su tramitación."

Y aplica estas consideraciones, en particular, a la expropiación por ministerio de la Ley, recordando que “En relación con estos casos, esta Sala ha dicho de forma reiterada, en sentencias de 21 de junio de 2001 (recurso 361/97), 3 de julio de 2012 (recurso 3431/2012), 24 de septiembre de 2012 (recurso 6009/09), 6 de noviembre de 2012 (recurso 131/2010), y 14 de julio de 2014 (recurso 4809/2011), que la fecha de inicio del expediente de justiprecio se sitúa en la fecha de presentación de la correspondiente hoja de aprecio”.

La reforma de la Ley del Suelo en cuanto a las valoraciones

 

Se anuncia una reforma de la Ley del Suelo en la que el Ministerio de Fomento pretende dar más valor a los terrenos urbanizables y evitar que se expropien o, aun cuando no se expropien, se valoren como si fueran rurales, con el objetivo de facilitar a la banca y al sector inmobiliario que se desprendan de los terrenos que tienen en propiedad o, al menos, tengan un valor razonable si permanecen en su activo. Y, de paso, aunque a buen seguro no es la preocupación del Ministerio, se dé un trato justo a los expropiados.

Como sabemos, la Ley del Suelo de 2007 (actualmente Texto Refundido de 2008) supone un impacto importante en la clasificación y, sobre todo aunque anudado a lo anterior, en la valoración del suelo. Con respecto a la clasificación o “situación” del suelo, la Ley del Suelo vigente distingue dos únicas clases de suelo: el urbanizado y el rural, frente a la tradicional distinción del suelo en tres clases (urbano, urbanizable y no urbanizable). De esta forma, es rural tanto el suelo que ostenta tal condición de forma necesaria, por la protección o preservación de ciertos valores, como el urbanizable hasta que se ejecute la urbanización.

Pues bien, la Ley del Suelo opta por una valoración del suelo ajena al mercado, en la que únicamente se tiene en cuenta el posible destino urbanístico en el suelo urbanizado, desestimando dicho destino en los demás. En otras palabras, los suelos urbanizables se justiprecian como rústicos, cayendo en el error de equipar expectativas (posibilidades futuras), por definición no indemnizables, con derechos eventuales que, al contrario, sí lo son. Y cayendo, asimismo, en el error patente de confundir precio, valor y coste.

El suelo rural o rústico se valora de forma que elimina el método de comparación (que parte del valor de un bien semejante) y se centra en el método de la capitalización de rentas (que hace equivaler el precio de la finca al valor neto de las cosechas de un cierto número de años), con el grave problema de que esa forma de valorar es manifiestamente inadecuada a suelos en proceso de desarrollo urbanístico. Y aunque existen algunas medidas paliativas son claramente insuficientes y demasiado limitadas. En tales errores, como no podía ser de otra forma, vuelve a incurrir el Reglamento de Valoraciones aprobado mediante Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre.

No obstante, consciente de su radicalismo y nihilismo valorativo, la Ley estatal del Suelo admitió que los suelos urbanizables ya delimitados o sectorizados se valoren conforme a la legislación anterior siempre y cuando en el momento a que deba entenderse referida la valoración no hayan vencido los plazos para la ejecución del planeamiento o, si han vencido sea por causa imputable a la Administración o a terceros. De no existir previsión expresa sobre plazos de ejecución en el planeamiento ni en la legislación de ordenación territorial y urbanística, se fijó inicialmente el de tres años contados desde la entrada en vigor de la Ley, plazo que fue prorrogado

Cercana ya la fecha fatal del 1 de julio de 2010, el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, prorrogó el plazo antes indicado, hasta el 31 de diciembre de 2011. Venciendo de forma inmediata ese plazo (al igual que su mandato) el Gobierno anterior aprobó el Reglamento de Valoraciones, que desarrolla el régimen aplazado, mediante Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre. Por los pelos podríamos decir, el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, vuelve a modificar la disposición transitoria tercera del Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal, y ahora el plazo supletorio, en defecto de los plazos establecidos en el planeamiento o la normativa urbanística, es el de 5 años desde la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 2007, pero tal aplazamiento sitúa la fecha fatídica el 1 de julio de 2012, nuevamente cercana.

Ante esta situación y el absurdo de una norma que va aplazándose porque no se quiere que entre en vigor plenamente, es claro que hay que abordar su reforma. Parece que el Ministerio de Fomento optaría por aplicar el método de comparación, referenciando las valoraciones de los suelos según las ventas de activos similares en sitios cercanos, si bien esta clase de suelo se ha valorado tradicionalmente por el método residual, partiendo del valor del producto inmobiliario final, actual o futuro, y descontando los distintos gastos necesarios así como, en el llamado método residual dinámico, los descuentos correspondientes a los periodos temporales necesarios para la consecuencia de dicho producto.

La preocupación del Gobierno se centra en las entidades financieras, que tienen una exposición de 88.000 millones de euros en suelo (tanto créditos como adjudicados). En esta línea, el ministro de Economía, Luis de Guindos, ha subrayado que el problema mayor de la banca está en la valoración del suelo no construido. Pero, sin duda, la justicia y razonabilidad del justiprecio saldrán ganando con esta medida.

A nuestro juicio, no es rigurosamente cierto que la única propiedad normal de los terrenos sea el aprovechamiento cinegético, ganadero, agrícola o forestal, de suerte que todo lo que sea aprovechamiento urbano es artificial y viene conferido por el planeamiento urbanístico (la llamada concepción estatutaria que, en una interpretación radical, sustenta la Ley vigente), si bien tampoco puede admitirse un verdadero derecho a edificar en cualquier tipo de suelo. Es también discutible que las “plusvalías” las dé exclusivamente el plan y es cierto que cabría admitir de lege ferenda una clara expectativa e incluso un derecho eventual de reclasificación, en función de las previsiones razonables de desarrollo urbano. Y sin promover el desarrollo urbanístico donde ello resulte inadecuado, ni, desde luego, premiar la especulación, parece discutible el ajuste con nuestro sistema constitucional y jurídico del pretendido desgaje entre propiedad y desarrollo urbanístico e inmobiliario. Según nuestro criterio, los derechos a urbanizar y a edificar constituyen un derecho eventual, que es el que no existe actualmente, pues su nacimiento depende de la llegada de uno o varios elementos exigidos por la Ley (mejor cuanto más reglados y objetivos), pero que tiene su base en una situación jurídica preexistente, que le confiere su valor patrimonial. Una situación jurídica distinta de las meras expectativas. De hecho, si no fuese así no se entendería en absoluto en régimen indemnizatorio por alteración del estatuto urbanístico que la vigente Ley mantiene en la letra a) de su art. 35 así como las indemnizaciones por la pérdida del proceso urbanístico reguladas por los arts. 25 y 26.