La Sentencia del Tribunal Constitucional 25/2024, de 13 de febrero de 2024, resuelve el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA).
La Sentencia confirma la constitucionalidad de la LISTA con una excepción y un aspecto que no es inconstitucional si se interpreta adecuadamente:
1º.- Declara que el inciso "Asimismo, vinculadas a estas actuaciones, podrán autorizarse conjuntamente edificaciones destinadas a uso residencial, debiendo garantizarse la proporcionalidad y vinculación entre ambas" del art. 22.2; la palabra "mineros" del art. 137.2 f) y los apartados 1 y 2 de la disposición adicional cuarta de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, son inconstitucionales y nulos.
El porqué lo explica la Sentencia así:
“…el art. 22.2 LISTA …permite que, al amparo de una excepcionalidad de uso de suelo rural para "la implantación de equipamientos, incluyendo su ampliación, así como usos industriales, terciarios o turísticos y cualesquiera otros que deban implantarse en esta clase de suelo", se haga posible un uso residencial al margen del proceso de urbanización. Uso residencial que no se vincula directamente con las finalidades predicables de las actuaciones extraordinarias en suelo rústico, sino, más precisamente, con la mera existencia de la actuación. Es evidente que el hecho de que una determinada actuación, sea de interés público o social, contribuya a la ordenación y el desarrollo rurales, o haya de emplazarse en el medio rural, no significa que esas mismas notas caractericen también a un uso residencial que pretende vincularse a aquella sin ser el propio de este clase de suelo y que puede permitir un remedo de transformación urbanística vinculado a las actuaciones extraordinarias en suelo rural, pero sin que se garantice que ese uso residencial comparta la finalidad que ha motivado la actuación extraordinaria en suelo rústico. Cabe recordar ahora que el legislador estatal ha dispuesto que las instalaciones o construcciones se vinculen directamente con el medio rural y no que sirvan, por vía indirecta, para su transformación. Así, la protección de los valores ambientales que es propia de la norma estatal y que hace que "los usos serán permitidos en tanto no se ponga en riesgo el objetivo último de preservar los valores del suelo rústico" [STC 86/2019, FJ 8 B)], no se ve asegurada por la autonómica que examinamos, por cuanto no es suficiente la referencia legal a conceptos indeterminados, como la vinculación, tal como acabamos de exponer, o la proporcionalidad, respecto de la que el precepto no proporciona criterio alguno. Y esa indeterminación, que cuestiona el cumplimiento de los criterios medioambientales de la norma estatal y la preservación de los valores de todo suelo rústico, no se salva con la regulación reglamentaria que pretende desarrollar esta previsión. La fijación de condiciones de implantación, prevista en el art. 30 del Reglamento general de la Ley, si bien limita la autorización a una vivienda por actuación "cuando sea necesaria para su desarrollo económico y se justifique en funciones de vigilancia, asistencia, gestión o control", permite que esa regla general no se siga en todo caso pues habilita también que se autorice "un número mayor" y lo desvincula de las anteriores finalidades de esa única vivienda al disponer que será "para las actuaciones que motiven una necesidad diferente".
Por tanto, la excepcionalidad de la situación regulada desde la perspectiva medioambiental que es la propia de la norma básica, en relación con la imposibilidad de permitir desarrollos urbanos en suelo rústico, ha de llevarnos a concluir la inconstitucionalidad del inciso "Asimismo, vinculadas a estas actuaciones, podrán autorizarse conjuntamente edificaciones destinadas a uso residencial, debiendo garantizarse la proporcionalidad y vinculación entre ambas" del art. 22.2 LISTA, por cuanto la insuficiencia de las garantías previstas por el legislador autonómico para evitar un uso del suelo rústico incompatible con sus valores implica el incumplimiento de la vinculación al medio rural dispuesta por el legislador básico y una disminución del nivel de protección medioambiental exigido por aquel.”
2º.- Declarar que el art. 19.1 a) y los incisos "mineros", "a las energías renovables" y "actividades mineras" del art. 21.1 de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, no son inconstitucionales si se interpretan conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 5 d) y en el fundamento jurídico 6 a) (iii), respectivamente.
Vamos a ver qué dicen esos fundamentos:
“En lo que ahora interesa, hemos tenido ocasión de indicar que la Constitución no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado a los entes locales, permitiendo la autonomía local configuraciones legales diversas (SSTC 92/2015, FJ 4]».
Corresponde a la comunidad autónoma, en el ejercicio de sus competencias en materia de urbanismo, y en el marco de lo previsto por las normas básicas, concretar los usos posibles en suelo rústico, así como determinar su consideración como ordinarios o no. Tales usos ordinarios a los que se refiere el precepto se definen en el art. 21.1 LISTA como "los usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos, mineros y cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales que no supongan la transformación de su naturaleza rústica, en los términos que se establezcan reglamentariamente. También son usos ordinarios del suelo rústico los vinculados al aprovechamiento hidráulico, a las energías renovables, los destinados al fomento de proyectos de compensación y de autocompensación de emisiones, actividades mineras, a las telecomunicaciones y, en general, a la ejecución de infraestructuras, instalaciones y servicios técnicos que necesariamente deban discurrir o localizarse en esta clase de suelo". El desarrollo de tales usos ordinarios, a través de los que se materializan los derechos de disposición, uso, disfrute y explotación de los terrenos clasificados como suelo rústico, corresponde, entre otros instrumentos, a la planificación urbanística municipal.
En ese contexto, los diputados recurrentes vienen a cuestionar la utilización en la Ley de la técnica de la prohibición municipal expresa, al considerar más adecuada y eficaz la de la especificación local de los usos autorizables en suelo rústico.
Tal queja, con la salvedad que luego se expresará, no puede ser estimada en tanto que la opción que expresan los diputados recurrentes es una de las posibles, pero no la única respetuosa con las exigencias del principio constitucional de autonomía local.
Corresponde al legislador sectorial competente por razón de la materia definir el acervo competencial local en este ámbito y, en este caso, lo hace de tal modo que los ayuntamientos conservan su potestad planificadora y la posibilidad de optar por soluciones diversas al regular los usos ordinarios previamente definidos por el legislador urbanístico, determinando cuáles de ellos son posibles y en qué términos. Dado que el legislador autonómico está legitimado "para regular de diversas maneras la actividad urbanística, y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina)", no cabe sino concluir que el legislador ha respetado la garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, que les hace reconocibles en tanto que dotados de autogobierno (por todas, STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4), por cuanto se respeta un suficiente margen de decisión en un ámbito de interés municipal preferente como el urbanismo, en particular en relación con la determinación de los usos ordinarios posibles en suelo rústico.
Por otra parte, el hecho de que el planeamiento municipal regule usos prohibidos y no actividades permitidas no va a producir, como parecen sostener los recurrentes, el efecto de permitir usos incompatibles con la protección otorgada por el propio legislador autonómico a determinadas clases de suelo rural, como los suelos rústicos especialmente protegidos y los suelos rústicos preservados, en los que los usos del suelo "quedarán sometidos a la defensa y mantenimiento de los valores, fines y objetivos que motivaron su protección o preservación conforme al régimen que se establezca en la legislación y ordenación sectorial, territorial y urbanística correspondiente" (art. 19.3), lo que no es sino un trasunto de los criterios de nuestra doctrina respecto a la regulación estatal en esta materia (STC 42/2018, FJ 4). Para este tipo de suelo se exige que los usos estén expresamente previstos, para así asegurar su exclusión de los procesos de transformación urbanística debido a los valores a proteger. Por tanto, la proyección de esta doctrina a la clasificación del suelo rústico por la que opta la ley impugnada determina que, para el suelo rústico especialmente protegido por legislación sectorial, previsto en el art. 14.1 a) LISTA, no solamente es necesario que el uso ordinario no esté prohibido por la ordenación territorial y urbanística, sino que el uso en cuestión ha de estar permitido por dicha ordenación, pues se trata de una limitación que viene impuesta por la legislación aplicable por razón de la materia, tal como señala el último inciso del precepto impugnado. Esta interpretación de conformidad se llevará al fallo. ”
Y, por otro lado:
“Señalado todo lo anterior, es de apreciar que se plantea aquí un problema relacionado con el examinado en la STC 86/2019, FJ 8, respecto a la calificación como ordinarios de determinados usos de suelo previstos en la Ley del Parlamento de Canarias 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, y la proyección de dicha calificación sobre determinadas categorías de suelo rural de las también previstas por el legislador autonómico.
En lo que ahora importa, allí señalamos que "[n]ada se opone a que en los terrenos clasificados por el planeamiento como suelo rústico de protección hidrológica, minera o de infraestructuras, e incluso como suelo rústico común ordinario, los usos extractivo y de infraestructuras tengan carácter de 'ordinarios'. Cuestión distinta será que la intensidad o el desarrollo de esos usos respondan a una explotación racional de los recursos naturales que no ponga en peligro el valor ínsito a todo suelo rústico. En todo caso, existen, como es sabido, mecanismos para controlar el eventual impacto ambiental de estas actividades o usos; todo ello sin perjuicio de los criterios específicos previstos para estas categorías en la propia legislación canaria (arts. 67, 70 y 71 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias). La implantación de los usos extractivo y de infraestructuras no puede, sin embargo, reputarse de 'ordinaria' en las restantes categorías de suelo rústico, por la excepcionalidad que los mismos representan desde la perspectiva de preservar el valor inherente a todo suelo de esta naturaleza. Así interpretados, los incisos 'extractivo' y 'de infraestructuras' del artículo 59.1, así como los apartados 3 y 4 del mismo precepto que los definen, no incurren en contradicción alguna con la legislación básica estatal, por lo que se ha de desestimar la impugnación. Esta interpretación será llevada al fallo".
Siendo esta la doctrina constitucional es forzoso que, con las necesarias adaptaciones derivadas de la distinta clasificación del suelo rústico que ha hecho el legislador andaluz, lleguemos a una conclusión similar.
De esta suerte, no hay objeción a que en los terrenos clasificados por el planeamiento como "suelo rústico común" del art. 14.1 d) LISTA, los usos mineros y vinculados a las energías renovables tengan carácter de "ordinarios", sin perjuicio de la aplicación de los mecanismos para controlar el eventual impacto ambiental de estas actividades o usos y de la aplicación de los criterios específicos previstos en la propia legislación andaluza (arts. 19, 20 y 21 LISTA) para evitar que la implantación del uso en cuestión produzca la transformación de la naturaleza rústica de los terrenos (lo que sucede cuando la implantación de un concreto uso "provoca la pérdida irreversible de su capacidad vegetativa, de manera que esta no puede restaurarse al finalizar la actividad que se desarrolla" según el art. 27.4 del Reglamento general de la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, aprobado por Decreto 550/2022, de 29 de noviembre). Y sin perjuicio también de advertir que el hecho de que tales usos deban ubicarse en suelo rural no hace que, necesariamente, se trate de un uso vinculado a la utilización racional de los recursos naturales, lo que habrá de valorarse en cada caso. En otras palabras, en este tipo de suelo los usos serán permitidos y calificados como "ordinarios" en tanto no se ponga en riesgo el objetivo último de preservar los valores del suelo rústico.
Distinta es la conclusión, sin embargo, respecto a las restantes subcategorías de suelo rústico, pues en ese caso su calificación como suelo rústico responde a la necesidad de que cuente con una protección específica, protección que se vería enervada por la calificación como ordinarios de tales usos, calificación incompatible con la excepcionalidad e intensidad que los usos mineros y los vinculados a energías renovables representan desde la perspectiva de preservar los valores inherentes al suelo de esta naturaleza que le han hecho merecedor de una protección específica. De ahí que tales usos deban ser excluidos de su calificación como ordinarios en las restantes subcategorías de suelo rústico [en un sentido similar, STC 86/2019, FJ 8 B) a)], sin perjuicio de que, en el resto de suelos rústicos de las letras a), b) y c) del art. 14.1 LISTA, esos usos y actividades pudieran acogerse al régimen de las actuaciones "extraordinarias" del art. 22 LISTA y al resto de condiciones impuestas por el ordenamiento.
Así interpretados, en el sentido de que se trata de usos ordinarios del suelo rústico que son posibles en los terrenos calificados como "suelo rústico común", los términos "mineros", "energías renovables" y "actividades mineras" del art. 21.1 LISTA no incurren en contradicción alguna con la legislación básica. Esta interpretación será llevada al fallo. ”
