La terminación convencional en la LPAC

 

Bajo la rúbrica de “terminación convencional”, el artículo 86 LPAC prescribe:

“1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que, en su caso, prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.

2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.

3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano equivalente de las Comunidades Autónomas, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.

4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos, ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios, relativas al funcionamiento de los servicios públicos.

5. En los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, el acuerdo alcanzado entre las partes deberá fijar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla establece el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público”.

Este precepto, que tiene su origen en las Leyes de Procedimiento Administrativo de Alemania de 1976 y de Italia de 1990, es reproducción del precepto correspondiente de la LAP.

Como señala RIPOLL MARTÍNEZ DE BEDOYA , “el artículo … no supone en ningún caso una regulación completa de la terminación convencional de los procedimientos administrativos, ya que el apartado 1 del citado artículo se remite a la disposición que lo regula, la cual fijará el alcance, efectos y régimen jurídico específico de los acuerdos, pactos, convenios o contratos. Así pues, la forma de terminación convencional del artículo… no puede aplicarse de una manera inmediata, sino que requiere un desarrollo legislativo, o reglamentario en su caso”, y, es más, “ese desarrollo normativo tampoco puede ser único para todas las formas de terminación convencional que se recogen en el artículo… habida cuenta que este artículo se refiere a acuerdos, pactos, convenios o contratos. Por ello, la regulación será diferente según la naturaleza y características de cada forma de terminación convencional y, cada una, con un alcance, efectos y régimen jurídico específico y distinto”. “En definitiva, la terminación convencional debe de verse como la posibilidad de dar entrada al interesado en el momento culminante del procedimiento administrativo, en el momento de elaborar y dictar el acto administrativo finalizador, e incluso sustituyendo este acto por el acuerdo, pacto, convenio o contrato de terminación convencional”, a través de supuestos y regulaciones diversas, que incluyen los propios contratos regidos hoy por el TRLCSP, los convenios de colaboración y el arbitraje.

De lo expuesto cabe destacar, en primer lugar, que el artículo 86 LPAC no sería de aplicación directa, sino que exigiría la concurrencia de otras normas que autoricen la terminación convencional del procedimiento. Así lo entiende, aparte de la citada autora, HUERGO LORA . Por su parte, BUSTILLO BOLADO se muestra de acuerdo, en principio, con esta afirmación, pero considera que ello no impide la suscripción de convenios no específicamente previstos (que no darían lugar, sin embargo, a la inmediata terminación del procedimiento sino que deberían ir seguidos de la correspondiente resolución), especialmente en el caso de convenios que no tengan efectos vinculantes; y frente a la lógica objeción de su falta de efectos argumenta la aplicación de los principios de buena fe y confianza legítima del artículo 3.1 LRJSP. Otra posibilidad atípica, apuntada por HUERGO LORA , estribaría en el supuesto de un convenio vinculante que se someta a condición de conformidad con el resultado del procedimiento. No faltan, de todos modos, autores, como DELGADO PIQUERAS y DE PALMA que reconocen eficacia directa general al artículo estudiado.

Ciertamente, el abanico de supuestos al que el precepto comentado puede ser aplicado es muy amplio. Así, el art. 86 LPAC dice que pueden “tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin”. De este modo, unos sustituyen la resolución del procedimiento, como es el caso del convenio expropiatorio del artículo 24 LEF; otros despliegan efectos vinculantes para dicha resolución, pero no la sustituyen; y en otros casos, en fin, ni siquiera produce esa vinculación para la Administración, caso del artículo 67 de la Ley de Costas, de 28 de julio de 1988, en torno a las condiciones de la concesión. A su vez, quedan al margen aquellos convenios que no se inscriben en el marco de un procedimiento administrativo, como los convenios de colaboración del artículo 4.1 TRLCSP. Al margen quedan también las actas fiscales de conformidad, aunque para algunos se configuren como una terminación convencional no contractual , pues no constituye propiamente un pacto o acuerdo, ni tampoco, como algunos han mantenido, una transacción ni una confesión extrajudicial.

Por otro lado, se discute si los acuerdos, pactos y convenios que contempla el artículo 86 LPAC pueden reconducirse a una figura jurídica única. La propia dicción del precepto, que emplea diferentes términos, parece apuntar a una contestación negativa. DELGADO PIQUERAS reconduce estas diferentes figuras a la del contrato, en sentido amplio, pero, de acuerdo con BUSTILLO BOLADO y la doctrina que el mismo cita , parece necesario precisar distintas categorías. De este modo, para SÁNCHEZ MORÓN cabe distinguir entre supuestos de auténticos contratos, otros de actos administrativos con cuantía pactada, con el ejemplo del convenio expropiatorio, y otros simples actos administrativos. DE PALMA considera que en todo caso se trata de negocios jurídicos, pero sólo merecen el calificativo de contratos los de contenido patrimonial. Para BUSTILLO BOLADO, en fin, serían contratos los acuerdos que sustituyen a la resolución (como el convenio expropiatorio) o cuando la resolución está plenamente determinada por el acuerdo, pero no los no vinculantes.

Siguiendo nuevamente a RIPOLL MARTÍNEZ DE BEDOYA, es realmente difícil fijar con carácter general los requisitos y efectos para la plena validez y eficacia de la terminación convencional, pues los requisitos y efectos variarán según los distintos supuestos de pactos, acuerdos, contratos o convenios. Pueden, sin embargo, hacerse las siguientes consideraciones generales.

En primer lugar, la Ley exige, para la validez de los citados acuerdos, pactos, convenios o contratos, que los mismos no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y deberán tener por objeto satisfacer el interés público que tenga encomendado la Administración. Ahora bien, está claro que si los acuerdos se adoptan en materias susceptibles de transacción (porque si no lo fueran no podrían pactarse), debe existir un margen de maniobra para las partes. Para los supuestos de responsabilidad patrimonial, el art. 86.5 LPAC impone que el acuerdo se ajuste a “los criterios que para calcularla y abonarla” del art. 34 LRJSP. Pero ¿y en el caso del justiprecio? La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 1999 (RJ 1999\3238) reconoce la libertad de las partes en la fijación del justiprecio por mutuo acuerdo: “El mutuo acuerdo no tiene porqué estar establecido sobre valores reales, pues como dice la sentencia de instancia son diversos los motivos de índole subjetiva que pueden llevar a aceptar el precio ofrecido, por lo que, aceptado por el expropiado el precio ofrecido por la Administración expropiante y firmado el mutuo acuerdo, nada cabe alegar en el sentido que lo hace el recurrente”. En la doctrina, GONZÁLEZ ALONSO, comentando la Jurisprudencia del Tribunal Supremo , advierte que “no es posible que, tras la suscripción de un convenio expropiatorio,… pretenda la invalidez del mismo… al considerar que dicho valor debió ser distinto”. Pero no falta algún autor, como CHINCHILLA PEINADO que considera que “el convenio… debe ser materialmente neutro y formalmente favorable para el interés público, siendo válido mientras no contenga una variación inadmisible del contenido que podría haber tenido la resolución unilateral a la que sustituye por desplazar significativamente el punto de equilibrio entre el interés general y el interés particular establecido por la normativa aplicable”, aunque se trata de una declaración de principio con escasa concreción.

Exige la Ley que, en todo caso, los citados instrumentos establezcan como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial y el plazo de vigencia; y, por lo que se refiere a la publicación del instrumento de terminación convencional, la Ley lo difiere a la naturaleza de dicho acto y a las personas a las que estuvieran destinadas. Deben publicarse, por ejemplo, los convenios que tengan por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas, o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, por aplicación de las normas relativa a la publicación de los actos que hemos comentado antes. A este respecto, BUSTILLO BOLADO sostiene que procederá la publicación cuando proceda publicar el acto que se sustituya, si no se sustituye la resolución habrá que estar a la normativa específica y, en principio, no será precisa la publicación para los acuerdos o convenios no vinculantes.

El apartado 3 del artículo 86 LPAC prevé que requerirán la aprobación expresa del Consejo de Ministros los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano, entre las que cabe considerar el supuesto de una transacción del artículo 7.3 LGP huérfana de toda norma especial. Por lo demás, conforme a su apartado 4, los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos, ni recaer sobre las responsabilidades de autoridades y funcionarios.

Por lo demás, en relación con la obligación de resolver que pesa sobre la Administración, el artículo 22.1 LPAC prevé la suspensión del plazo “f) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 86 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones, que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados”, y el apartado 1 del artículo 21 considera como excepción a la obligación de resolver “los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio”. En realidad, dependerá de los casos, como hemos visto, que el pacto o convenio sustituya a la resolución o la condicione. Para los casos en que la sustituya, el artículo 114.1 LPAC autoriza a considerar agotada la vía administrativa en "d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento”. BUSTILLO BOLADO , sin embargo, estima que se agotará la vía administrativa solo cuando lo mismo hiciera la resolución que hubiera puesto normalmente fin al procedimiento.

En cualquier caso, por tratarse de materia y procedimiento administrativos, cabrá acudir, posteriormente, al recurso contencioso-administrativo, que permite impugnar no sólo actos sino también contratos, convenios y otras actuaciones de la Administración (Cfr. arts. 1-3 LJCA).

La expropiación por ministerio de la Ley: el caso del Ayuntamiento de Valladolid

La denominada expropiación por ministerio de la Ley tiene lugar en el caso de que la Administración no incoe el oportuno expediente y aún así el interesado pueda tenerlo por incoado “por ministerio de la ley”, presentando su hoja de aprecio.

Ello venía previsto por el Art. 69.1 de la hoy supletoria Ley del Suelo de 1976 para el caso de terrenos no edificables ni sujetos a cesión, en los cuales, una vez transcurridos cinco años desde la aprobación del plan sin llevarse a efecto la expropiación, “el titular de los bienes o sus causahabientes advertirán a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio”, de suerte que, “si transcurrieren otros dos años desde el momento de efectuar la advertencia”, “el propietario podrá presentar la correspondiente hoja de aprecio, y si transcurrieren tres meses sin que la Administración la acepte, podrá aquél dirigirse al Jurado Provincial de Expropiación, que fijará el justiprecio”, atendiendo “al momento de la iniciación del expediente de justiprecio por ministerio de la Ley, y los intereses de demora se devengarán desde la presentación por el propietario de la correspondiente tasación”.

El fundamento de este supuesto se encuentra en que, cuando se trata de terrenos de propiedad privada, esto es, no de dominio público, pero desprovistos de aprovechamiento lucrativo y destinados a dotaciones públicas por el planeamiento, procede que la Administración los expropie y, si no lo hace, los propietarios pueden imponer tal expropiación. Enseguida se ve que, precisamente por imponerse “por ministerio de la Ley”, este expediente expropiatorio no depende de la voluntad de la Administración, no teniendo potestad decisoria al respecto.

Efectivamente, tal y como nos enseña la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª) de 27 de marzo de 2001 (RJ 2001\2667), en su fundamento QUINTO, no es el Ayuntamiento el que puede denegar la procedencia de el expediente de justiprecio por ministerio de la Ley, y, , si considerase que no procede lo que debería es recurrir el Acuerdo del Jurado de Expropiación u órgano de valoración:

“Los acuerdos del Ayuntamiento denegatorios de la incoación del expediente de justiprecio son la expresión de la voluntad del Ayuntamiento contraria a dicha iniciación. Sin embargo, el Ayuntamiento carece de facultades para decidir sobre la iniciación del expediente de justiprecio, pues éste tiene lugar por ministerio de la Ley mediante la presentación ante el mismo de la hoja de aprecio. Además, cuando se producen aquellos acuerdos (26 de septiembre de 1988 y 15 de mayo de 1989) aquella iniciación ya se ha producido (la hoja de aprecio fue presentada el 20 de mayo de 1988, según admite el propio Ayuntamiento en la demanda). El acto administrativo denegatorio de la incoación no produce efectos preclusivos, sino que equivale –en último término al rechazo de la hoja de aprecio presentada. No es menester que sea impugnado específicamente ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”.

En esta línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de junio de 2005 (RJ 2005, 6852) dice:

"Para que actúe la expropiación ope legis se requiere el cumplimiento de las formalidades exigidas en el mencionado artículo 69, a cuyo tenor la iniciación del expediente de justiprecio en las expropiaciones derivadas directamente de Planes de Urbanismo sobre terrenos no edificables y que no pueden ser objeto de cesión obligatoria por no ser posible la justa distribución de beneficios y cargas, podrá llevarse a cabo por imperativo legal, cumplidos los requisitos y plazos exigidos.

De ello resulta que el inicio del expediente de justiprecio simplemente se materializa mediante la presentación de la correspondiente hoja de aprecio, pues esta manifestación es el elemento que desencadena la iniciación del expediente expropiatorio, y transcurridos tres meses sin que la administración la acepte puede continuarse el expediente mediante la presentación de la hoja de aprecio ante el Jurado Provincial de Expropiación; de ahí, podemos afirmar que la Administración carece de facultades para decidir sobre la iniciación del expediente de justiprecio, pues éste tiene lugar por ministerio de la Ley mediante la presentación ante aquélla de la hoja de aprecio, ...".

Asimismo, la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª) de 9 de febrero de 2012 confirma este criterio, con cita de la Sentencia precedente, añadiendo lo siguiente:

“La Sala entiende que nos encontramos en un supuesto de inicio del expediente por ministerio de la ley, por concurrir los presupuestos requeridos por el artículo 69 TR de la Ley del Suelo de 1976, frente al cual los acuerdos denegatorios del Ayuntamiento, que se basaban en que la ejecución del planeamiento dependía de una actuación previa de la Confederación Hidrográfica del Júcar, equivalen al rechazo de la hoja de aprecio. La expropiación se inicia por ministerio de la ley al concurrir los presupuestos previstos por la norma, siendo el momento procedente para oponerse el Ayuntamiento al inicio del expediente el de los recursos contra el acto de fijación del justiprecio, de acuerdo con las previsiones del artículo 126 de la Ley de Expropiación Forzosa.

(…)

Sin embargo, la sentencia impugnada, como antes se ha visto, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló el acuerdo de fijación del justiprecio del Jurado Provincial de Expropiación, lo que nos conduce a la estimación del recurso de casación por infracción del artículo 126 de la Ley de Expropiación Forzosa, que permite impugnar la procedencia o no de la iniciación ope legis del expediente expropiatorio en el recurso que se interponga contra el Acuerdo de fijación del justiprecio, sin que sea preceptiva en el presente caso la impugnación por el propietario de las resoluciones del Ayuntamiento de denegación o inadmisión del procedimiento expropiatorio…”.

De forma semejante, la STS de 27 de febrero de 2012 (RJ 2012\4271) continúa:

“Además, hemos de tener en cuenta que ningún perjuicio se sigue para el Ayuntamiento de Barcelona de la continuación del procedimiento de justiprecio, pues como ha reconocido este Tribunal, en sentencias de 27 de marzo de 2001 (recurso 7970/1996) y 6 de febrero de 2012 (recurso 6281/08), nos encontramos en un supuesto de inicio del expediente por ministerio de la ley, por concurrir los presupuestos requeridos por el artículo 69 TR de la Ley del Suelo de 1976, frente al cual los acuerdos denegatorios del Ayuntamiento, equivalen al rechazo de la hoja de aprecio, ya que la expropiación se inicia ope legis al concurrir los presupuestos previstos por la norma, siendo el momento procedente para oponerse el Ayuntamiento al inicio del expediente el de los recursos contra el Acuerdo del Jurado de determinación del justiprecio, de acuerdo con las previsiones del artículo 126 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Como indica la sentencia citada en primer lugar, del artículo 126 de la Ley de Expropiación forzosa se desprende que el recurso contencioso-administrativo contra el acto que fija el justiprecio es adecuado para plantear la procedencia o no de la iniciación del expediente expropiatorio ope legis. Dicho precepto dispone que ambas partes podrán interponer recurso contencioso- administrativo contra los acuerdos que sobre el justo precio se adopten. Añade que el recurso podrá fundarse en vicio sustancial de forma o en la violación u omisión de los preceptos establecidos en la misma Ley. Por extensión podrán invocarse cualesquiera defectos que afecten a los requisitos y procedencia de la expropiación establecidos en leyes especiales. En consecuencia, éste es el momento en que el Ayuntamiento, si considera que no concurren los requisitos legales, debe plantear su oposición a la expropiación.

Lo corrobora una vez más la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de diciembre de 2012 (RJ 2013\631):

“Y es que no puede perderse de vista la propia naturaleza de estas expropiaciones por ministerio de la Ley (…).

Consecuencia de ese carácter es que, conforme a la regulación legal, la Administración "carece de facultades para decidir sobre la iniciación del expediente de justiprecio, pues éste tiene lugar por ministerio de la Ley mediante la presentación ante el mismo de la hoja de aprecio. (...) El acto administrativo denegatorio de la incoación no produce efectos preclusivos, sino que equivale -en último término- al rechazo de la hoja de aprecio presentada. No es menester que sea impugnado específicamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa." (Sentencia de 9 de febrero de 2012 (RJ 2012, 3861) , recurso de casación 6281/2008 ).

Ello supone que, como se declaraba ya en la sentencia de 16 de mayo de 1985 (RJ 1985, 3502), la finalidad de la institución es la de conferir seguridad jurídica a los propietarios que se veían sometidas a la pasividad de la Administración en ejecutar las previsiones del planeamiento, porque "la finalidad del artículo 69 discutido, trata de remediar la pasividad, deficiencia o insuficiencia de la determinación del carácter compulsivo, que se alega, de los Planes o Programas, con grave quebranto del principio de seguridad jurídica, estableciendo por ello un plazo máxime para dar por terminada inseguridad que significa para la propiedad la calificación del terreno como inedificable...".

Es esa concreta finalidad de estas expropiaciones por ministerio de la ley la que ha llevado a la Jurisprudencia a declarar el carácter antiformalista de la petición de expropiación - sentencia de 8 de mayo de 1985 y 26 de noviembre de 1992 (RJ 1992, 9038) -, siendo suficiente que quede constancia clara de la intención del propietario de que se inicie el procedimiento y la ausencia de motivación de la Administración para denegar, por motivos de fondo o materiales, la procedencia de la expropiación que impone el planeamiento”.

En suma, no se corresponde en modo alguno con la realidad de la institución que una expropiación por ministerio de la Ley dependa de la decisión del Ayuntamiento, como en un notorio asunto reciente ha venido manteniendo el Ayuntamiento de Valladolid frente a las legítimas reclamaciones de nuestros clientes.

Y así, como no podía ser de otra manera con arreglo a Derecho, con fecha 10 de noviembre de 2014 se ha dictado Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid, que desestima el recurso de apelación del Ayuntamiento y confirma la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de esa Ciudad, que ordena al Ayuntamiento el pago del justiprecio fijado por la Comisión Territorial de Valoración (equivalente al Jurado de Expropiación) de Valladolid, que no fue recurrido y quedó consentido y firme para la Administración municipal.

El Supremo pone coto a la diversión de los bienes cedidos

 

Una de las obligaciones básicas del propietario o urbanizador en un desarrollo urbanístico es ceder el suelo correspondiente a redes locales o generales. Pero, a diferencia de la cesión de una parte del aprovechamiento urbanístico, que se materializa normalmente en solares libremente enajenables, las cesiones para redes tienen un fin determinado. La Administración no es libre para utilizar esas cesiones como mejor le convenga de forma injustificada.

En este sentido, cabe alabar al Tribunal Supremo cuando, en Sentencia de 14 de octubre de 2014 (RC 2173/201, ponente Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate) declara que, si bien la Administración urbanística, al revisar el Planeamiento General, tiene potestad para cambiar el destino o calificación del suelo cedido por los propietarios cumpliendo los deberes legales de cesión gratuita, ha de justificar que, al efectuar dicho cambio o alteración, ha respetado los criterios legalmente establecidos, lo que en el caso enjuiciado no se ha justificado, sin que sean los propietarios, que cumplieron aquel deber de cesión gratuita, quienes tengan que soportar la carga de probar que no se han respetado o cumplido esos criterios legales.

El fin de la doctrina de los sistemas generales

 

La doctrina jurisprudencial sobre los sistemas generales (que confiere a estos, en ciertas condiciones, la valoración del suelo urbanizable delimitado o sectorizado) no resulta de aplicación al sistema del TR de la LS de 2008, puesto que aquí la dicotomía se encuentra entre el suelo rural (mejor hubiera sido decir no urbanizado) y el urbanizado. Y la doctrina de los sistemas generales nunca ha equiparado el suelo de sistemas generales al suelo urbano, menos aún el consolidado, sino tan solo al urbanizable, aun programado, sectorizado o delimitado, que, en el sistema de la legislación vigente, es claramente suelo rural (insistiendo en la impropiedad del término, que, no obstante, es el seleccionado por el legislador).

El Tribunal Supremo así lo ha terminado por reconocer en dos Sentencias de 27 de octubre 2014 (RC 6421/2011 y 174/2012), según las cuales:

«La Ley 8/2007 cambia los criterios de valoración del suelo, desvinculando su tasación de su clasificación urbanística, para atender exclusivamente a su situación, así se establece expresamente en su artículo 21.2 de dicha norma al señalar que "El suelo se tasará en la forma establecida en los artículos siguientes, según su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento legal que la motive". Se atiende, por tanto, a la situación fáctica o real del terreno en el momento de su valoración, distinguiendo en su artículo 12 dos situaciones posibles: suelo rural o suelo urbanizado.

La situación de suelo rural no solo se aplica a los terrenos que tradicionalmente se han considerado como tales, por estar excluidos del proceso de transformación urbanística o por la protección de sus valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales entre otros, sino también (art. 12.b) para "el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente".

Por el contrario, tan solo puede valorase como suelo urbanizado el que se integra de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, contando "con todas las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística sin o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento". De ahí que no se alcanza la consideración de suelo urbanizado hasta que se ha concluido el proceso de urbanización.

Así, el suelo rural, tal y como ha sido definido por la ley, se valora, según dispone el art. 22 de dicha norma mediante la "capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración" sin que en ningún caso "(...) podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aun plenamente realizados".

En definitiva, la Ley 8/2007 desvincula la valoración del suelo de su clasificación urbanística y atiende únicamente a su situación fáctica como suelo completamente urbanizado. En palabras del Tribunal Constitucional en su reciente sentencia 141/2014 de 11 de septiembre "La actual opción del legislador, de desligar definitivamente la valoración de la clasificación del suelo, persigue, por otra parte, tal y como se explica en la exposición de motivos de la Ley, paliar la especulación, en línea con el mandato constitucional ex art. 47 CE, y lograr que la valoración se lleve a cabo conforme a "lo que hay" y no a lo que "dice el plan que puede llegar a haber en un futuro incierto", a cuyos efectos la ley distingue dos situaciones: la de suelo rural, que es aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y la de suelo urbanizado, que es el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran, como sigue razonando la exposición de motivos, "conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad".

Este cambio también afecta a los suelos que se destinen o por los que vayan a discurrir infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, como es el caso que nos ocupa, pues también en estos casos se atenderá a lo que la norma denomina "situación básica de los terrenos". Y así lo dispone expresamente el art. 21.2 en su apartado segundo al disponer que este criterio de valoración "será también de aplicación a los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, tanto si estuvieran previstos por la ordenación territorial y urbanística como si fueran de nueva creación, cuya valoración se determinará según la situación básica de los terrenos en que se sitúan o por los que discurren de conformidad con lo dispuesto en esta Ley".

Tales previsiones normativas no permiten tomar en consideración las características de la infraestructura que justifica la expropiación ni su influencia en el desarrollo posterior de la ciudad, para atender únicamente a la situación fáctica de los servicios urbanísticos con los que cuenta la finca expropiada en el momento de su valoración, por lo que no resulta posible aplicar la jurisprudencia de sistemas generales invocada por el recurrente, dado que ya no es posible valorar el suelo rural como si estuviera "de facto" urbanizado y contase con todos los servicios urbanísticos necesarios, por el hecho de que transcurra una infraestructura supramunicipal, con independencia de sus características y su integración en el planeamiento municipal.».

Madrid no es tan verde como el Jurado de Expropiación pensaba

 

Frente a la última tendencia del Jurado Provincial de Expropiación de Madrid, valorando como regadío todo el suelo rústico de la Comunidad de Madrid, por una supuesta potencial conversión en regadío de los terrenos de secano, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha venido a rechazar tal infundado planteamiento.

Así, entre otras, la Sentencia de 19 de diciembre de 2014 (PO 627/2011) aclara la cuestión en su fundamento CUARTO:

“Como ha sido anticipado, en el primer motivo se aduce que al determinar el aprecio el órgano de tasación ha infringido el artículo 23, punto 1, letra a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo, que es nítido a la hora de fijar la forma en que debe valorarse el suelo rural: capitalización de la renta anual real o potencial de la explotación según el estado de dicho suelo en el momento al que se refiera la valoración. De esta forma, la resolución del Jurado se refiere a rentas reales diferenciando el precio del suelo entre labor secano y labor regadío y aplica estas segundas. Y ahí, según la recurrente, es donde radica el error, puesto que las rentas reales son las correspondientes al estado del suelo en el momento de la valoración, que era el de secano, o las potenciales del secano según los cultivos más representativos de la zona, , con lo que infringe la regla valorativa del artículo 23 mencionado. Como complemento de su razonamiento, para el caso de que se efectuara una valoración para suelo de labor de regadío, en ese caso, deberían descontarse los gastos e inversiones de transformación necesarias, aparte de acreditar la viabilidad técnica y económica de la transformación y de la necesidad de disponer de una concesión de agua.

Tenemos que dar la razón a la recurrente.

Del artículo 23.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008) resulta que cuando el suelo sea rural se tasará mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración. Hay que focalizar la atención en la expresión «según el estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración», que no significa otra cosa, pese a que de una lectura apresurada pudiera deducirse lo contrario, que la determinación de esas rentas deberá efectuarse conforme al estado de la explotación en el momento al que deba entenderse referida la valoración. El Tribunal Supremo, en la sentencia de 22 de junio de 2005 (Recurso de Casación núm. 3162/2002) entendió que la capitalización de rentas debía efectuarse por referencia al tipo de explotación que efectivamente se llevaba a cabo en la finca expropiada, si ello tenía lugar, y no por la que se podría obtener con una explotación adecuada o la que habitualmente se diese en la zona en fincas de las características similares a la que es objeto de la tasación en caso de efectiva explotación. Sin embargo, de acuerdo con la redacción del precepto mencionado, ese criterio ha sido modificado. En efecto, cuando los terrenos están siendo explotados, ha de valorarse la renta realmente obtenida y para el caso de que no sea así, esto es, cuando la tierra no se encuentra en explotación, puede optarse por la renta potencial del producto más rentable, atendiendo a los cultivos propios de la zona.

Pero, por el contrario, no es ajustado a derecho atender a un uso potencial que no es posible en el estado en que se encuentren los terrenos al momento de la valoración y mucho menos si no se acredita su viabilidad técnica, económica y jurídica. La viabilidad económica habría de quedar debidamente justificada, por ejemplo por el análisis de rendimientos esperados, determinando el Valor neto contable y la tasa de retorno del capital invertido, teniendo en cuenta y operando, desde luego, con las inversiones precisas de transformación, y sin olvidar que para el caso de regadío el uso de agua requiere una concesión administrativa”.

No hay responsabilidad patrimonial por aplicación de un criterio revisado judicialmente

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2015 (Recurso contencioso-administrativo 269/2014), niega la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, como titular del Jurado de Expropiación, al haber aplicado dicho órgano tasador un criterio de valoración corregido por resoluciones judiciales, toda vez que el acto administrativo era susceptible de los recursos procedieran en función de la cuantía, y el hecho de que no se pudiera obtener Sentencia del Tribunal Supremo no es contrario a la tutela judicial efectiva, que permite la limitación de los recursos por razón de la cuantía.

Nos dice, así, la Sentencia, en su FJ 3º, que “en este caso, que la parte trata conjuntamente con las demás resoluciones dictadas por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Burgos respecto de otras fincas expropiadas para la ejecución del mismo proyecto, los interesados dispusieron del correspondiente recurso en vía administrativa y jurisdiccional, que ejercitaron a su voluntad, obteniendo en todos los casos una respuesta contraria a sus pretensiones, lo que determinó la firmeza de las resoluciones del Jurado que afectaban a sus respectivas fincas o terrenos expropiados, quedando sujetos, por lo tanto a efectividad y ejecutividad de las mismas.
Tal situación de legalidad y efectividad de las respectivas resoluciones del Jurado no se altera por el hecho de que se produjeran a partir de julio de 2011, en vía de casación a la que acudieron otros expropiados y respecto de otras fincas, un importante número de sentencias del Tribunal Supremo que, corrigiendo el criterio de la Sala de instancia, entendió de aplicación al caso la denominada doctrina de los sistemas generales a efectos de valoración del suelo como urbanizable, pues, por la propia naturaleza y alcance de los actos impugnados a que antes nos hemos referido, tales sentencias dictadas en casación solo producen efectos entre las partes (Art. 72.1 LJCA) y en ningún caso suponen la revisión de las sentencias de instancia dictadas en otros procesos ni afectan a la cosa juzgada derivada de las mismas, ni en consecuencia a la legalidad de aquellos actos administrativos firmes por haberse confirmado por la jurisdicción o, en su caso, por no haberse impugnado.
Esta situación jurídica consolidada tampoco puede ser revisada mediante el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, que tiene como presupuesto esa previa declaración de ilegalidad del acto administrativo causante y que no constituye ni puede sustituir los medios de impugnación establecidos en el ordenamiento jurídico y tampoco abrir una nueva vía de revisión cuando se han agotados aquellos, invocando, como se hace en este caso, vicios o motivos de ilegalidad del acto causante cuando no se trata de la impugnación del mismo sino exclusivamente de una reclamación de responsabilidad patrimonial”.

Añade, después, en su FJ 4º, que “Tal planteamiento no podemos compartirlo, pues parte, como presupuesto, de atribuir a las referidas sentencias dictadas en casación un efecto que no tienen respecto de las resoluciones del Jurado de Expropiación de las que traen causa las reclamaciones, cuando alega en la demanda que tales sentencias ponen de manifiesto "la ilegalidad de la totalidad de las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Burgos emitidas con ocasión del citado procedimiento expropiatorio" y añade, más adelante, que tales resoluciones "son contrarias a derecho o no ajustadas al ordenamiento jurídico, como declara el Tribunal Supremo con ocasión de múltiples sentencias dictadas sobre fincas afectas al mismo procedimiento expropiatorio". Y es que, como hemos señalado antes, las citadas sentencias del Tribunal Supremo dictadas en casación, se refieren a otras fincas expropiadas y sus efectos solo alcanzan a las partes y fincas objeto de dichos recursos, sin que produzcan efectos en las situaciones jurídicas firmes, relativas a otras fincas expropiadas, plasmadas en resoluciones del Jurado de Expropiación, plenamente eficaces y ejecutivas, de manera que no puede referirse el conocimiento de la ilegalidad del daño producido por la resolución del Jurado a su declaración por las sentencias de casación, pues estas en modo alguno contienen tal declaración ni podían contenerla.
La consecuencia inmediata es la confirmación del criterio seguido en el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado en cuanto a la extemporaneidad de la reclamación o reclamaciones formuladas, pues, descartadas las fechas de conocimiento de las sentencias de casación dictadas por el Tribunal Supremo como dies a quo en el cómputo del plazo establecido en el art. 142 de la Ley 30/92 , el mismo habría de situarse en la fecha de conocimiento de las respectivas resoluciones del Jurado de Expropiación o, en su caso, de las sentencias que desestimaron los correspondientes recursos frente a las mismas, fechas que, como se refleja en las actuaciones, determina que la presentación de las reclamaciones administrativas en junio de 2012 resulte extemporánea, al haber transcurrido el plazo de un año establecido al efecto”.

Finalmente, para no eludir el fondo del asunto por la prescripción, el TS, en el FJ 5º, añade: “para no dejar sin respuesta dicho debate procesal, conviene señalar que, como ya hemos expuesto al principio y según resulta del planteamiento de la parte, se pretende el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración esgrimiendo, como título de imputación, la ilegalidad de las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación, de manera que el primer requisito, para que esa responsabilidad sea exigible, es que tal título de imputación exista, lo que no ocurre en este caso, pues, como ya hemos señalado reiteradamente, en ningún momento se ha declarado la ilegalidad de tales resoluciones, ya que la misma no resulta de las sentencias dictadas en casación que en nada les afectan y tampoco puede declararse en este procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial en razón de unos vicios o defectos de las resoluciones del Jurado invocados fuera de lugar y que, en su caso, debieron hacerse valer en la impugnación de tales resoluciones y estar a su resultado.
Sin título de imputación no hay responsabilidad patrimonial, no obstante y por dar respuesta a la parte, no está demás añadir que, aun en los casos de existencia del título invocado, el nacimiento de la responsabilidad patrimonial exige la concurrencia de los demás requisitos establecidos al efecto y entre ellos y de manera fundamental el de la antijuridicidad del daño, entendida como lesión que el perjudicado no esté obligado a sufrir, que no se refiere a la conducta del sujeto agente administrativo que la lleva a efecto sino a la falta de justificación del daño, es decir, a la inexistencia de una causa legal que legitime la lesión patrimonial del particular e imponga al mismo el deber de soportarla. Así resulta del art. 141 de la Ley 30/92, según el cual, solo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. A tal efecto son variadas las causas que pueden justificar el deber de soportar la carga, limitación o lesión de que se trate, refiriéndose la sentencia de 13 de enero de 2000 , a título de ejemplo, a la existencia de un contrato incumplido, la ejecución forzosa de actos administrativos o de resoluciones judiciales firmes.
Pues bien, en este caso y como ya se ha razonado antes, las resoluciones administrativas a las que la parte imputa el daño, son resoluciones firmes e incluso, en su caso, confirmadas por sentencia judicial también firme, que como tales despliegan sus efectos y obligan al interesado a estar a su contenido, por lo que tiene el deber de soportar el resultado derivado de tales resoluciones.
En consecuencia, tampoco las alegaciones de fondo formuladas en la demanda pueden acogerse y, por el contrario, también por las razones expuestas el recurso debe desestimarse”.

La vinculación de las Hojas de Aprecio: cuantía total y partidas independientes pero no cálculos para ello.

 

Las valoraciones contenidas en las hojas de aprecio de las partes tienen una gran relevancia puesto que vinculan a las partes y determinan el ámbito dentro del cual puede el Jurado de Expropiación u órgano tasador autonómico, y luego el tribunal contencioso-administrativo, fijar el justo precio de los bienes o derechos expropiados. Esta adecuación entre las pretensiones valorativas deducidas en vía administrativa, mediante la correspondiente hoja de aprecio, y la pretensión o valoración que pueda formularse en vía contencioso-administrativa y aceptarse o no en la sentencia, puede ponerse en relación con el carácter revisor del orden jurisdiccional contencioso-administrativo y la vinculación derivada de las propias declaraciones de los interesados. Esto es, se sustenta en una fundamentación jurídico-procesal y también responde a una razón de Derecho material.

Con carácter general, la vinculación que produce la hoja de aprecio, es global, referida a la cuantía total, que ha de ser respetada luego, aunque sí pueda variarse la importancia de las distintas partidas. Ahora bien, también se ha reconocido la vinculación de las hojas de aprecio respecto de partidas concretas cuando corresponden a conceptos independientes. Pero si la cuantía de las distintas partidas sólo vincula cuando respondan a conceptos claramente diferentes, lo que siempre vincula son las partidas o conceptos en sí mismos, siendo reiterados los pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre la vinculación de las hojas de aprecio acerca de los conceptos indemnizables.

Pues bien, terciando en este debate, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 2015 (RC 4321/2012), ponente Excmo. Sr. Diego CÓRDOBA CASTROVERDE, declara que “las partes quedan vinculadas a la cantidad total solicitada como justiprecio en sus hojas de aprecio y a los importes solicitados por cada uno de los conceptos autónomos con sustantividad propia que integran el justiprecio, pero no respecto de aquellos elementos de cálculo que se utilizan para determinar el valor tales conceptos. Y en este caso, la cuestión debatida se centraba en el valor del suelo expropiado, de modo que la determinación de la superficie patrimonializable, en función de la necesidad de realizar o no cesiones por la condición de solar del suelo expropiado, se configuraba como un elemento más para el cálculo del valor suelo expropiado que se reclamada, pero que no constituía un concepto autónomo con sustantividad propia respecto del valor del suelo, por lo que la superficie patrimonializable utilizada en la hoja de aprecio no resultaba vinculante para la parte…”.

En esta línea, la Sentencia de 14 de septiembre de 2015 (RC 2657/201) del mismo ponente, nos dice:

"la edificabilidad aplicable a los efectos de valorar el terreno expropiado formaba parte del debate de instancia y el tribunal no está vinculado más que por la cantidad máxima solicitada como pretensión. De modo que formando parte del debate en la instancia la edificabilidad aplicable al caso, no incurrió en incongruencia ni está obligado a conceder a las partes un trámite específico de alegaciones para aplicar la edificabilidad que considere procedente conforme a derecho, aunque ésta no coincida exactamente con lo solicitado por las partes sin generar por ello indefensión ni alterar los términos del debate..
Es más, este Tribunal ya ha tenido ocasión de señalar en su STS, Sala Tercera, sección 6º, de 21 de mayo de 2013 (rec. 3405/2010 ), que el Tribunal no está vinculado por la petición realizada por la parte en su hoja de aprecio o en la demanda en relación con el aprovechamiento o edificabilidad aplicable, por entender que "... el aprovechamiento urbanístico no tiene sustantividad propia a efectos valorativos para considerarlo concepto indemnizable, pues no se trata propiamente de un bien o derecho, ni tampoco de un interés patrimonial legítimo susceptible de ser indemnizado de forma autónoma pues el aprovechamiento urbanístico desde la perspectiva patrimonial está siempre vinculado a un suelo determinado al que proporciona un mayor o menor valor. Desde esta perspectiva, que es la que nos interesa a los efectos del justiprecio, constituye un elemento normativo de cálculo del valor del suelo expropiado en los casos en los que esté clasificado como urbanizable o urbano, como también son elementos de cálculo el valor de repercusión o los costes de urbanización, cuya fórmula de determinación es variable y difícil de precisar en numerosas ocasiones. La vinculación que se deriva de la propuesta contenida en la hoja de aprecio no alcanza a esos elementos de cálculo que pueda utilizar la parte para determinar el valor del bien o derecho expropiado en la cantidad que reclama, ya que tales elementos cumplen una función de justificación de la valoración pero no constituyen por sí mismos una valoración del bien expropiado. Además ese nivel de concreción respecto de los elementos de cálculo no se deduce de los términos del art. 29 de la Ley de Expropiación Forzosa , que se limita a exigir al propietario que concrete el valor en el que estime el objeto que se expropia, si bien puede aducir cuantas alegaciones estime pertinentes, entre las que lógicamente podrán contenerse los elementos de cálculo utilizados para fijar aquel valor, pero sin que éstas últimas le vinculen. Sostener lo contrario conduce además a resultados injustos, pues proporciona ventaja al que se limita en la hoja de aprecio a interesar un tanto alzado por cada bien o derecho expropiado, sin facilitar las razones de cálculo que justifican las cantidades solicitadas. La congruencia derivada del principio de vinculación de la hoja de aprecio ha de limitarse pues a las cantidades que se solicitan y a las diversas partidas indemnizatorias que las justifican, identificadas con los bienes o derechos expropiados o con los perjuicios que se derivan de la expropiación, sin que el aprovechamiento urbanístico esté incluido en ninguno de estos conceptos ". Y esta misma línea argumental sirve ahora para rechazar que se incurra en indefensión si ante la controversia surgida en torno a la edificabilidad aplicable el tribunal se aparta de la concretamente solicitada por las partes en litigio y decide aplicar una diferente, respetando claro está, que la cantidad resultante de la aplicación de tales coeficientes no superen los límites cuantitativos solicitados como pretensión".

El TC declara la inconstitucionalidad del límite al valor agrourbano

 

La Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de septiembre de 2014, que resuelve los recursos de inconstitucionalidad contra la Ley de Suelo de 2007, y Texto Refundido de 2008, confirma, en general, el texto legal, con una sola excepción: el límite del 200% para valorar el factor de localización en suelo rural (art. 23.1 a) tercer párrafo del texto refundido), el llamado valor "agrourbano".

A este respecto, el art. 22.1 a) tercer párrafo de la Ley de 2007, posteriormente 23.1 a) tercer párrafo TRLS08, señala que “el valor del suelo rural así obtenido podrá ser corregido al alza hasta un máximo del doble en función de factores objetivos de localización, como la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico, cuya aplicación y ponderación habrá de ser justificada en el correspondiente expediente de valoración, todo ello en los términos que reglamentariamente se establezcan”.

El Tribunal Constitucional parte de reiterada doctrina constitucional en el sentido de que "la Constitución no exige... que la indemnización correspondiente por la privación de bienes y derechos sea equivalente al valor de mercado de estos"; y, en general, mantiene la validez de las normas de valoración del Texto Refundido si bien recuerda que "esta conclusión no cierra en modo alguno el paso a ulteriores pretensiones de los particulares ante la jurisdicción ordinaria, si estimaran que la concreta aplicación de los criterios de valoración lesiona sus derechos".

Pero sí anula la limitación al doble del alza del valor del suelo rural. Dice así que se "incorpora un tope máximo que no se halla justificado, que puede resultar inadecuado para obtener en esos casos una valoración del bien ajustada a su valor real y que, en consecuencia, puede impedir una determinación de la indemnización acorde con la idea del proporcional equilibrio" que sí juzga necesario para respetar la garantía del art. 33.3 CE.

Esta limitación del doble es ahora considerada inconstitucional, pues supone un obstáculo excesivo al justo precio. Sin dicho límite y sin ningún otro límite, se abre, en principio, la vía para que el suelo rural goce de una valoración adecuada y sin cortapisas en sede expropiatoria. Pero ¿qué se debe valorar?

Téngase en cuenta que la norma que se mantiene (únicamente se anula la limitación indicada) queda sometida a la cautela legal de que no pueden considerarse expectativas de edificabilidad no plenamente realizadas (art. 23.2 TRLS08), teniendo en cuenta que para la Ley la previsión de edificabilidad no integra el derecho de propiedad hasta la realización material de la edificación (art. 7.2).

A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2001 (Ar. 9179) entiende que estimar este valor agrourbano “no es aplicar expectativas urbanísticas en sentido estricto y propio, sino tomar en consideración el hecho de la proximidad a centro urbano para fijar un justiprecio que, en lo posible, se aproxime al valor real”.

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de julio de 1995 (Rec. 1455/93 s. 1ª) declaró que "al tratarse de suelo con la clasificación de no urbanizable... no es posible, salvo en casos muy excepcionales entre los que no se encuentra el que nos ocupa, tomar en consideración rendimientos que tengan relación directa o indirecta con la posible utilización urbana de los terrenos. Cuestión distinta es tomar en consideración la cercanía de una finca con un gran núcleo de población o con importantes vías de comunicación a los efectos de la posible incidencia que estas circunstancias pudiesen tener para elevar el valor en venta en el mercado de la finca en cuestión, pero no las expectativas urbanísticas de un terreno que por su calificación en los instrumentos de planeamiento no tiene". La Sentencia del mismo Tribunal de 7 de octubre de 1998 (Rec. 1701/95 s. 4ª, RJCA 1998\3696) apunta que “en el informe recogido en el aludido recurso, que además ha sido aportado a otros muchos recursos de esta Sala, se destaca el valor agrourbano de las fincas superior al valor meramente agrícola, que no se rige únicamente por posibles rendimientos agrícolas o ganaderos sino que por lo general por estar situadas en zona de los alrededores de Madrid, que al igual que cualquier núcleo de población importante, son tomadas como inversiones de futuro, lo que condiciona el mercado al alza” (teniendo en cuenta, pues, algo distinto del puro valor de explotación agrícola por la mera facilidad de transporte).

Desde luego, mucho más críticos que la Sentencia con el régimen de valoraciones de la Ley, por vulnerar la exigencia de una indemnización proporcionada y el principio de indemnidad, son los votos particulares que se adjuntan a la misma. Probablemente más fundamentados que la tesis mayoritaria, pero que quedan en minoría.

La Sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Ley del Suelo

 

La Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de septiembre de 2014 analiza los recursos de inconstitucionalidad contra la Ley estatal de Suelo de 2007 y el posterior Texto Refundido de 2008, incluyendo ya la redacción conferida por la Ley 8/2013, que contuvo una tibia contrarreforma de la Ley que comentamos en su día.

De hecho, podemos destacar que es precisamente por la Ley 8/2013 por lo que el Constitucional desestima los recursos que tachaban la normativa impugnada "por entender que invade competencias urbanísticas autonómicas al imponer un modelo determinado de ejecución urbanística que se caracteriza por la preferencia, en primer término, por la ejecución pública y, en segundo término, por el agente urbanizador". Así, a nuestro juicio, tras la reforma operada por la Ley 8/2013 quedaba más clara la neutralidad en este punto de la Ley estatal, e incluso la existencia de unas facultades de promoción del planeamiento y de la gestión por los propietarios (que forma parte del estatuto básico de la propiedad urbana más allá de unas meras expectativas, siendo cercanas al derecho eventual), aunque cedan cuando exista una actuación pública.

Y es que, como señala la Sentencia, "es indudable que, tras la reforma, el precepto [art. 6 TRLS08] permite entender que el Estado no impone un modelo de ejecución urbanística determinado, ni una preferencia por el sistema de agente urbanizador sobre la ejecución por los propietarios del suelo, pues, de acuerdo con la nueva redacción, será la legislación aplicable, es decir, la legislación autonómica urbanística, la que establezca el modelo concreto de ejecución".

Es imposible, por lo demás, atender aquí a los distintos razonamientos, aunque sean más bien escuetos, con los que el Constitucional confirma la constitucionalidad de los distintos preceptos impugnados.

Por último, la Sentencia únicamente anula el Texto Refundido en el límite al llamado valor agrourbano, que ya hemos comentado en otro lugar.

El Tribunal Supremo confirma el carácter privilegiado de créditos urbanísticos

 

Hemos tratado ya del carácter privilegiado en caso de concurso de determinados créditos, de Derecho público, aunque sus titulares sean particulares. Es el caso, a nuestro juicio, de los créditos por justiprecio expropiatorio. Y también de las derramas a favor de la Junta de Compensación.


Sobre este segundo aspecto incide de nuevo la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2014 (Recurso 2970/2012), según la cual:

"La Jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, se ha pronunciado sobre el carácter privilegiado y preferente de las cargas urbanísticas a favor de la Junta de Compensación. Así, entre otras, la sentencia de 9 de julio de 1990 , Sala 3ª, sección 5ª señala: "por muchas que sean las hipotecas que recaigan sobre una parcela no afectan a la garantía de los costes de urbanización que le correspondan, ya que de acuerdo con el art. 126 del Reglamento de Gestión Urbanística al que se remite el 178 estos costes quedan asegurados con garantía real preferente o cualquier otro y a todas las hipotecas y cargas anteriores".
Tal privilegio supone una hipoteca legal tácita. Los arts. 158.1 y 159 LH sólo consideran hipotecas legales las admitidas e inscritas expresamente con tal carácter; y el párrafo segundo del primer precepto citado añade: "las personas a cuyo favor concede la Ley hipoteca legal no tendrán otro derecho que el de exigir la constitución de una hipoteca especial suficiente..." Trámite que no suele seguirse, por la preferencia de cobro que tiene el titular del privilegio sobre el bien, y por suponer un gravamen real, que es una situación de sujeción en la que se encuentra el propietario sobre cuya cosa existe establecido un derecho real a favor de otro, en este caso la Junta de compensación.
La preferencia y afección real que hemos señalado tiene relación con el art. 53.1 TRLS, referido a la clase de asientos que debe hacerse constar en el Registro de la Propiedad, al disponer que se harán constar por "inscripción" los actos a que se refieren los apartados 1, 2 , 7 y 8 del art. 51 (que en su apartado 1 declara inscribibles "los actos firmes de aprobación de los expedientes de ejecución de la ordenación urbanística, en cuanto supongan modificación de las fincas registrales afectadas por el instrumento de ordenación ..." ); y se harán constar por "nota marginal" los actos y acuerdos a que se refiere el art. 51, que tendrán vigencia indefinida para dar a conocer la situación urbanística.
El Reglamento de Gestión Urbanística, en su art. 20 , señala que la afección caducará a los 7 años desde su fecha, salvo que la cuenta provisional se hubiera elevado a definitiva, en cuyo supuesto la caducidad tendrá lugar a los dos años de la contratación del saldo definitivo.
A la vista de cuanto precede, cabe concluir que las obligaciones derivadas de los planes de ordenación urbanística, concretamente las derivadas de la urbanización de la unidad de actuación, son obligaciones de carácter real, que dan una preferencia de cobro sobre el bien afectado, por encima de cualquier otro derecho inscrito con anterioridad, por lo que cabe hablar, de conformidad con el art. 90.1.1º LC , de una hipoteca legal tácita, cuya constancia en el Registro de la Propiedad, sea mediante una inscripción de los planes de equidistribución, sea mediante anotaciones marginales (actos a los que nos hemos referido), aunque no haya sido inscrita como tal hipoteca, da derecho a exigir que se convierta de forma expresa con tal carácter ( art. 158.2 LH ). Sin embargo, ello no impide que ostente la condición de hipoteca legal tácita a efectos del reconocimiento del privilegio especial, pues en el apartado 2 del art. 90 LC , se establece que, para que pueda ser clasificada con tal carácter, "la respectiva garantía deberá estar constituida con los requisitos y formalidades previstos en su legislación específica para su oponibilidad a terceros, salvo que se trate de hipoteca legal tácita o de los refaccionarios de los trabajadores" ."