A VUELTAS CON EL PRINCIPIO DE BUENA ADMINISTRACIÓN

 

La reciente Sentencia del Alto Tribunal Nº 1312 dictada el 4 de noviembre de 2021 tiene por objeto resolver la siguiente cuestión que presenta interés casacional:

“Determinación si la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad debe computarse desde la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento o desde la fecha de las actuaciones previas, previstas en los artículos 21 y siguientes del Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio, documentadas en las diligencias de aprehensión o descubrimiento”.

La Sala Tercera desestima el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra la Sentencia de 17 de septiembre de 2019 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, concluyendo que:

“… la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad es la de la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento y no desde la fecha de las actuaciones previas, excepto que estas se utilicen fraudulentamente para alargar el plazo de seis meses para concluir el procedimiento sancionador, debiéndose entender que la inactividad injustificada y desproporcionada de la Administración desde la finalización de las actuaciones previas al inicio del expediente sancionador, conculca el derecho del interesado a la buena administración en su manifestación de no sufrir dilaciones injustificadas y desproporcionadas, y vicia las posteriores actuaciones llevadas a cabo por conculcar el principio de buena administración”.

Lo más relevante de esta Sentencia es, sin embargo, la polémica que se suscita entorno al principio de buena administración. Así, mientras que la mayoría de Magistrados sostienen que:

“… el principio de buena administración tiene una base constitucional y legal indiscutible. Podemos distinguir dos manifestaciones del mismo, por un lado constituye un deber y exigencia a la propia Administración que debe guiar su actuación bajo los parámetros referidos, entre los que se encuentra la diligencia y la actividad temporánea; por otro, un derecho del administrado, que como tal puede hacerse valer ante la Administración en defensa de sus intereses y que respecto de la falta de diligencia o inactividad administrativa (…)
(…)
Es cierto que existe legislación adecuada para salvaguardar los derechos del ciudadano ante la inactividad administrativa, procurando una tutela efectiva en tanto posibilita el acceso al control judicial, al respecto los institutos del silencio administrativo o la propia caducidad, o incluso habilitando la impugnación jurisdiccional contra la inactividad administrativa, arts. 25.2 y 29.1 de la LJCA; pero existe un vacío normativo positivo que obvia completamente los cauces para reaccionar contra cierta inactividad administrativa; la actividad diligente y temporánea por parte de la Administración no constituye una potestad discrecional de la misma sometida a su voluntad o conveniencia, al margen, a veces, de los principios y reglas constitucionales y legales, representando potencialmente la imposibilidad de control judicial de la actividad administrativa en contra del mandato constitucional del art. 106.1 de la CE, y quebrando un derecho del administrado que como se ha razonado anteriormente no es mera entelequia sin plasmación y efectividad práctica, como es el derecho a que la actividad de la Administración cuando afecta a sus derechos e intereses se desarrolle y resuelva en un tiempo razonable y proporcionado, esto es, a no sufrir dilaciones indebidas e injustificadas.
Existe, pues, con base en la normativa antes citada, un deber administrativo a la diligencia debida, y un correlativo derecho de los ciudadanos a la proscripción de la inactividad administrativa. Es consustancial al principio de buena administración la diligencia en el actuar de la Administración y el desarrollo y resolución en tiempo razonable y proporcionado. Cuando existe una inactividad administrativa objetiva, injustificada y desproporcionada, se está conculcando el derecho del ciudadano a la buena administración”.

El Magistrado Excmo. Sr. D. Dimitry Berberoff Ayuda emite un interesante VOTO PARTICULAR en el que argumenta por qué el derecho a una buena administración no puede fundamentar o justificar aquí la nulidad de la sanción, así como sobre el riesgo que, para la seguridad jurídica comporta un escenario caracterizado por la aplicación automática, expansiva y no ponderada de ese derecho:

“El auto de admisión delimitaba el interés casacional del recurso en determinar si la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando -a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad- debía computarse desde la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento o desde la fecha de las actuaciones previas, documentadas en las diligencias de aprehensión o descubrimiento.
(…)
Por tanto, la sentencia construye su doctrina -y, por tanto, avala la nulidad de la sanción- exclusivamente en la inobservancia del derecho a una buena administración. En mi opinión, el caso es paradigmático por cuanto se resuelve, aplicando lo que podríamos denominar la versión autónoma de ese derecho.
(…)
Estoy plenamente de acuerdo con que el deber administrativo a la diligencia debida genera un correlativo derecho de los ciudadanos pues, en efecto, como recuerda la sentencia, el derecho a una buena administración <<no es una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a estas exigibles>> Mi discrepancia se centra en la consideración concreta que de dicho derecho se ha realizado en este asunto, a través de su aplicación sin ponderar una serie de circunstancias que, brevemente, paso a enunciar.
(…)
La aplicación del derecho a una buena administración se ha producido por la sentencia sobre la base del mero transcurso objetivo del tiempo que va desde la remisión de las diligencias previas hasta la incoación del procedimiento sancionador (sin que la norma acote plazo alguno en ese ínterin) y sobre la base de no haberse opuesto una justificación por parte de la Administración, pese a que su actuación se ha desarrollado, al menos formalmente, en un escenario de regularidad procedimental.
Frente a ello, considero que la aplicación ponderada del derecho a una buena administración resultaría posible cuando ese devenir temporal hubiera supuesto una ventaja fraudulenta para la Administración (por ejemplo, como hemos dicho en otras ocasiones, <<anticipando>> algunos actos, en lugar de dictarlos en el procedimiento posterior) o, por el contrario, cuando comporte un inconveniente para el administrado, disminuyendo, por ejemplo, sus posibilidades de defensa, circunstancias que no advierte la sentencia”.

Consecuentemente, el Tribunal Supremo ha dado un paso más en su interpretación del principio de buena administración, pues basta la mera dilación indebida de la Administración a la hora de resolver un procedimiento (en este caso, sancionador), para entender vulnerado este principio, aun cuando de esta circunstancia no se derive ninguna ventaja para la Administración y/o perjuicio para el administrado, categorizándose así la buena administración como un derecho autónomo de los otros derechos.

María Vizán Palomino
Abogada

EL CESE DE UN INTERINO POR “CAUSA OBJETIVA” NO DA DERECHO A INDEMNIZACIÓN

 

En su Sentencia Nº 1273 de fecha 27 de octubre de 2021 (recurso cas. nº 3598/2018), el Tribunal Supremo ha casado la Sentencia previa dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 3 de Pontevedra, en virtud de la cual se reconoció a una funcionaria interina el derecho a percibir una indemnización por despido.

Según el Alto Tribunal, la Sentencia impugnada “parece desconocer que se dicta en un procedimiento en el que se ventilan pretensiones respecto de actos sujetos a Derecho Administrativo”. Tal confusión queda en evidencia no sólo por aplicar sin más el Estatuto de los Trabajadores respecto del régimen de despido objetivo, sino por ignorar que la demandante en la instancia nunca fue contratada, sino nombrada para un puesto funcionarial en régimen de interinidad para ejecutar un concreto programa. El Juzgado prescindió, en definitiva, de que tratándose de personal funcionario se está ante una relación estatutaria, no contractual.

Su razonamiento encuentra apoyo, además, en la previa STS Nº 1062/2020:

"Por consiguiente, no es contrario a lo dispuesto en la cláusula 4, apartado 1 del Acuerdo Marco recogido en la Directiva 1999/70 una legislación como la del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), al que está sujeta, en lo que ahora interesa, la relación de servicio como funcionario interino, que no contempla del Acuerdo Marco, y debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que no prevé el abono de indemnización alguna a los funcionarios interinos ni a los funcionarios de carrera cuando se extingue la relación de servicio, mientras que prevé el abono de una indemnización al personal laboral fijo cuando finaliza el contrato de trabajo por concurrir una causa objetiva". Así lo ha declarado el TJUE en su sentencia de 22 de enero de 2020, asunto C-177/18, Baldonedo Martín…”.


A ello se une que, en aquel caso, el funcionario interino mantuvo una sola relación de servicios, luego no se trató de "sucesivos contratos o relaciones laborales". Circunstancia que también concurrió aquí, pues la demandante en la instancia obtuvo un sólo nombramiento para prestar servicios respecto de un sólo Plan cuyo plazo de ejecución se amplió, de ahí que fuese prorrogado su único nombramiento.

Conforme a lo expuesto, se estima el recurso de casación y se anula la Sentencia recurrida, por ser contraria a la doctrina jurisprudencial fijada por esta Sala, NO procediendo reconocer la indemnización de 20 días de salario por año de servicio al personal interino contratado para la ejecución de programas de carácter temporal, pues es una indemnización establecida en nuestro Ordenamiento para casos de finalización por causas objetivas de contratos laborales, tanto fijos como de duración determinada, aun cuando se haya podido apreciar una utilización abusiva de las sucesivas prórrogas más allá del límite legal.

María Vizán Palomino
Abogada

PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES CONTRACTUALES DE OBRAS ADICIONALES A FALTA DE LIQUIDACIÓN

 

En principio, el cómputo del plazo de prescripción de las acciones del contratista del sector público ha de tomarse en consideración a la fecha de liquidación del contrato. Ahora bien, en el caso de que no se haya realizado la liquidación del contrato o esta se haya demorado en el tiempo por causa imputable a la Administración, el cómputo del plazo de cuatro años de prescripción comenzará a computarse desde que concluyó el servicio o la prestación generadora de la obligación (Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 2004, Rec. 8797/1998).

La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 2021 (RC 8243/2019) aborda la cuestión del dies a quo del plazo de prescripción de las acciones del contratista de la Administración, en caso de obras adicionales ejecutadas al margen del contrato, cuando no hay liquidación definitiva del contrato principal.

Pues bien, se nos dice que "La respuesta a esa cuestión exige que, mediante la interpretación concordada de lo dispuesto en losartículos 110.3 y147 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (ahora,artículos 210 y243 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público), esta Sala se pronuncie sobre si, para el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar el importe de los trabajos, es necesaria en todo caso la liquidación definitiva (posición de la recurrente), o si debe entenderse, como señala la sentencia recurrida, que no existiendo liquidación cabe considerar que la prescripción se inicia cuando se produzcan otros hechos -como la certificación final de las obras o la devolución de las garantía definitivas- que determinan la conclusión o extinción de la relación contractual.
En realidad, la Sala de instancia no invoca, a efectos de prescripción, los citadosartículos 110.3 y147 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, pues, precisamente porque entiende que la reclamación controvertida se refiere a trabajos realizados al margen del contrato, considera de aplicación el plazo de prescripción previsto con carácter general en elartículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. No obstante, como la Sala de instancia -según hemos visto en el apartado anterior- realiza el cómputo de la prescripción a partir del momento en que entiende que se produjo la conclusión o extinción de la relación contractual, debemos dar respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación, esto es, si para el inicio del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar es exigible en todo caso la liquidación definitiva del contrato o si, a falta de un acto formal de liquidación, puede entenderse finalizada la relación contractual -con lo que empieza a contarse el plazo de prescripción- a partir de actos concluyentes como son la certificación final, tras la medición de las obras, y la devolución de las garantías definitivas.
Fácilmente se advierte que, por su propia singularidad, el caso que examinamos no es el más adecuado para servir de base a una formulación jurisprudencial de alcance general.
Aun así, damos respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del presente recurso de casación señalando que, a efectos de fijar el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración, aun no existiendo el acto formal de liquidación del contrato previsto en elartículo 110.4, en relación con elartículo 147, ambos del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (ahoraartículos 210.4 y243 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público), cabe considerar que la prescripción se inicia cuando se produzcan otros actos concluyentes -como la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantía definitivas- que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual."

LOS ACTOS FIRMES Y LOS EFECTOS DE LA NULIDAD PARA EL TRIBUNAL SUPREMO

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 2021 (RC 3266/2019) sostiene que "los actos administrativos consentidos, por no haber sido objeto de recurso en el plazo establecido y cuya nulidad de pleno Derecho se afirme, solamente podrán ser removidos mediante el procedimiento de revisión de oficio previsto por el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común."

Y a ello añade que "los efectos de la declaración de nulidad han de operar desde el momento en que se dictó la resolución que la padece, sin perjuicio de los límites establecidos por la Ley en materia de prescripción de las obligaciones de la Hacienda Pública".

PRESENTACIÓN EN CADUCIDAD DE LA SUBSANACIÓN POR NO FORMALIZAR DEMANDA EN EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 2021 (RC 1186/2019) admite la subsanación de la presentación del escrito de demanda en caducidad en el procedimiento abreviado.

Lo explica así: "Hemos dejado constancia de que la doctrina es tajante respecto a la improrrogabilidad de los plazos para preparar o interponer un recurso a tenor del contenido del artículo 128 LJCA.
Ninguna duda ofrece que el termino preparación se refiere al escrito de preparación del recurso de casación, artículo 89 LJCA, mientras que la interposición tanto abarca el artículo 92 LJCA, interposición del recurso de casación, como la interposición del recurso de apelación, artículo 85 LJCA, y el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo en el procedimiento ordinario, artículo 45 LJCA. Los plazos establecidos en los antedichos preceptos lo son de caducidad por lo que no pueden ser objeto de rehabilitación como tajantemente expresa la norma legal y su interpretación jurisprudencial.
En el procedimiento ordinario el artículo 52.2. LJCA se refiere a la demanda cuya presentación admite si se hace dentro del día en que se declare por auto la caducidad del recurso.
Una de las particularidades del procedimiento abreviado reside en que la interposición del recurso y el escrito de demanda se integran en un único escrito/trámite. En cambio, acabamos de ver, que la regulación de dicho trámite en el procedimiento ordinario se disocia en dos escritos separados con contenido y plazos de presentación distintos, aunque el escrito de demanda debe dirigirse contra el mismo acto o disposición general indicado en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo así como mantenerse la pretensión inicial interesada.
Aquí el escrito inicial del procedimiento contencioso-administrativo fue presentado oportunamente en plazo, pero de forma deficiente al contemplar solo la faceta de interposición mas omitiendo en el mismo el desarrollo de la demanda con sus antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho que determinan la pretensión ( artículo 56 LJCA).
Por ello, atendiendo al principio "pro actione" si el recurso en el procedimiento abreviado se inicia directamente con demanda, como exige el artículo 78.2 LJCA, debe entenderse que la analogía en la aplicación supletoria de las normas generales, artículo 78.23 LJCA, lo es con el escrito de demanda que, hemos visto, permite la subsanación, no con el simple escrito de interposición del recurso contencioso en el procedimiento ordinario.
Lo relevante es que el llamado por el recurrente escrito de interposición que, en realidad debería haber sido una demanda, fue presentado en plazo, razón por la que fue requerido de subsanación a fin de acomodar el citado escrito al contenido de una demanda. Y si bien no subsanó mediante la presentación de una demanda en la forma exigida por la LJCA en el plazo concedido si lo hizo en el día en que le fue notificado el auto del Juzgado número 5 de Sevilla acordando el archivo de las actuaciones e inadmitiendo a trámite la demanda.
Por todo ello procede la estimación del recurso de casación contra la sentencia de 14 de noviembre de 2015 (sic, debería decir 2018, pues fueron incoados los autos el 10 de octubre de 2018 y firmada el 15 de noviembre de 2018) dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de apelación 830/2018 que, en consecuencia, se estima y previa anulación de la sentencia, se declara nulo el auto de 31 de julio de 2018 del Juzgado número 5 de Sevilla que inadmitió la demanda presentada en el recurso 145/2018 sustanciado por el procediendo abreviado, ordenando la admisión a trámite de la demanda y la continuación del procedimiento por los tramites que corresponda."

PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD POR ANULACIÓN DE LICENCIA

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2021 (RC1913/2020) decide que “para la fijación del momento inicial del plazo de prescripción para exigir la responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de nulidad de una licencia que conlleva la demolición de lo ilegalmente construido deberá atenderse, en cada caso, a las circunstancias concurrentes en el concreto supuesto contemplado, de manera que si el interesado estuviera personado en el procedimiento, habrá que estar a la fecha en que le fuera notificada la sentencia firme anulatoria que le afectaba y, en caso de que no estuviera personado en aquél, a la fecha en que conoció o razonablemente pudo conocer el contenido de dicha sentencia”.

A esta conclusión llega a través de los razonamientos del FJ 5º:

“A la vista de lo expuesto, tenemos que fijar ahora la doctrina relativa al momento de inicio del plazo de prescripción de la acción para exigir la responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de nulidad de una licencia que conlleva la demolición de lo ilegalmente construido.

A tal efecto, es imprescindible -como punto de partida- tomar en consideración la doctrina establecida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ( TEDH) en su sentencia de 25 de enero de 2000 (Caso Miragall Escolano y otros contra España ) que, en lo que ahora interesa, guarda un claro paralelismo con el supuesto que examinamos pues, en ambos casos, no estaba personado el interesado en el procedimiento judicial relativo a la sentencia anulatoria.

De esa sentencia del TEDH conviene destacar las siguientes consideraciones:

"B. Apreciación del Tribunal

33. El Tribunal recuerda, de entrada, que su tarea no es la de sustituir a los Tribunales internos. Corresponde, en primer lugar, a las autoridades nacionales, y sobre todo a los Tribunales, el interpretar la legislación interna (véanse, "mutatis mutandis", Sentencias Brualla Gómez de la Torre, pg. 2955, ap. 31 y Edificaciones March Gallego, SA, pg. 290, ap. 33, anteriormente citadas).

El papel del Tribunal se limita a verificar la compatibilidad con el Convenio de los efectos de dicha interpretación. Esto es especialmente cierto al tratarse de la interpretación por parte de los Tribunales de reglas procesales como las de los plazos que rigen la presentación de documentos o de recursos (véase, "mutatis mutandis", Sentencia Tejedor García anteriormente citada, pg. 2796, ap. 31). El Tribunal considera, además, que la regulación de las formalidades y de los plazos exigidos para interponer un recurso tiene como finalidad la buena administración de la justicia y el respeto, en particular, del principio de la seguridad jurídica. Los interesados deben poder confiar en que esas reglas se apliquen.

34. El Tribunal señala que en este caso, según el artículo 1969 del Código Civil, el plazo para presentar cualquier acción comienza a correr, salvo disposición especial en contra, el día en el que la acción puede ser ejercida (apartado 23 "supra"). Observa que, al no ser partes en el proceso, los demandantes no recibieron notificación de la Sentencia en cuestión. Además, según Auto de 1 de julio de 1994 del Tribunal Supremo, citado por el Ministerio Fiscal ante el Tribunal Constitucional, es imposible fijar la fecha y la hora de la votación y del fallo de un recurso contencioso-administrativo mientras la sentencia no esté ni redactada ni firmada y, "esta fecha ni puede ni debe ser conocida en el momento del anuncio de la fecha de la votación y del fallo" (véase, "mutatis mutandis", Sentencia Papachelas contra Grecia de 25 de marzo de 1999 [TEDH 1999, 14], ap. 30, que aparecerá en el Repertorio Oficial del Tribunal).

35. El Tribunal señala, además, que, tanto el Ministerio Fiscal, en sus informes favorables a los demandantes, como los magistrados del Tribunal Constitucional que formularon votos particulares, precisaron que las partes no son convocadas a la lectura de las Sentencias. "A fortiori", lo mismo sucede con los demandantes, quienes no eran parte en el procedimiento al término del cual se dictó la Sentencia en litigio.

36. El Tribunal recuerda que las reglas relativas a los plazos para recurrir, tienen como finalidad el garantizar una buena administración de la justicia. Por ello, la regulación en cuestión, o la aplicación que de ella se hace, no debería impedir al justiciable utilizar una vía de recurso disponible. Procede, además, en cada caso, apreciar a la luz de las particularidades del procedimiento de que se trata, y en función de la finalidad y del objeto del artículo 6.1, la forma de publicidad del "fallo" prevista por el Derecho interno del Estado enjuiciado (Sentencia Axen anteriormente citada, pg. 14, ap. 31).

En este caso, el recurso contencioso-administrativo dirigido al Tribunal Supremo dentro del plazo de un año a partir de la publicación de la Sentencia en litigio en el Boletín Oficial, fue declarado inadmisible por extemporáneo, dado que, según la opinión mayoritaria del Tribunal Constitucional, este recurso hubiera debido ser presentado dentro del plazo de un año a partir del pronunciamiento de la sentencia. No obstante, parece poco probable que los demandantes hubieran conocido, en ese momento, una sentencia que no estaba dirigida a ellos y que había sido dictada en un asunto del que no eran partes. En opinión de los magistrados disidentes del Tribunal Constitucional, el plazo de recurso sólo puede computarse a partir del día en el que la persona que lo invoca está capacitada para actuar válidamente; en este caso, no podía tratarse del día del "pronunciamiento" de la sentencia, día en el que se procede a la votación y en el que las partes no están presentes. Así, el "dies a quo" debía ser el de la notificación de la sentencia, es decir, el momento en el que la parte está capacitada para actuar.

37. Al ser la cuestión relativa al principio de la seguridad jurídica, no se trata de un simple problema de interpretación de la legalidad ordinaria, sino de la interpretación irrazonable de una exigencia procesal que impidió el examen del fondo de una petición de indemnización, lo que supone la violación del derecho a una tutela judicial efectiva. El derecho de acción o de recurso debe ejercerse a partir del momento en el que los interesados pueden efectivamente conocer las sentencias judiciales que les imponen una carga o podrían vulnerar sus derechos o intereses legítimos. Si no fuera así, los Tribunales podrían, retrasando la notificación de sus sentencias, acortar sustancialmente los plazos de recurso, incluso hacer imposible cualquier recurso.

La notificación, en cuanto acto de comunicación entre el órgano jurisdiccional y las partes, sirve para dar a conocer la decisión del Tribunal así como los fundamentos que la motivan, para, dado el caso, permitir a las partes recurrir.

38. A la vista de lo que antecede, no se puede reprochar a los demandantes haber actuado con negligencia, ni haber cometido un error al no presentar sus reclamaciones administrativas hasta el 6 de julio de 1988, esto es, un año y dos días después del pronunciamiento de la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1987, teniendo en cuenta, por un lado, el hecho de que el "dies a quo" era discutido y, por otro lado, que ellos no habían sido partes en el procedimiento al término del cual se dictó la sentencia enjuiciada del Tribunal Supremo. Además, el Tribunal Supremo examinó los recursos de los demandantes en única instancia.

Por consiguiente, el Tribunal considera que la interpretación excesivamente rigurosa hecha por los Tribunales internos de una regla procesal privó a los demandantes del derecho de acceso a un Tribunal para que examinara sus solicitudes de indemnización (véase, "mutatis mutandis", Sentencia Pérez de Rada Cavanilles de 28 octubre 1998 [TEDH 1998, 52], Repertorio 1998-VIII, pgs. 3256-3257, ap. 49).

39. Por lo tanto, hubo violación del artículo 6.1 del Convenio".

Esta Sala ha tomado en consideración la indicada sentencia del TEDH en distintas ocasiones, pudiendo citarse al efecto -entre otras- las SSTS de 16 de febrero de 2009 (RC 1887/2007); 25 de enero de 2011; nº. 662/2018, de 24 de abril; nº. 1.174/2018, de 10 de julio; y nº. 1.392/2019, de 17 de octubre (por referencia a la anterior).

En esas sentencias este Tribunal ha tenido que dilucidar cuál era el momento exacto en que comenzaba a correr el plazo de prescripción, esto es, la fecha inicial del cómputo, analizando y valorando, como es natural, las peculiares circunstancias concurrentes en cada caso, pero siempre partiendo -directa o indirectamente de una premisa esencial contenida en la doctrina establecida por el TEDH en el asunto Miragall Escolano y otros contra España: "El derecho de acción o de recurso debe ejercerse a partir del momento en el que los interesados pueden efectivamente conocer las sentencias judiciales que les imponen una carga o podrían vulnerar sus derechos o intereses legítimos".

Y así, en línea con esa doctrina del TEDH, en la citada STS de 16 de febrero de 2009 se estableció que "con arreglo a un criterio jurisprudencial bien asentado [véanse las sentencias de 22 de febrero de 1993 (apelación 10161/90, FJ 1º); 18 de abril de 2000 (casación 1472/96, FJ 6º); 27 de febrero de 2001 (casación 7251/96, FJ 3º); y 9 de abril de 2007 (casación 149/03, FJ 4º)], en virtud del principio actio nata (nacimiento de la acción) el cómputo para su ejercicio sólo puede comenzar si se conocen con plenitud los aspectos de índole fáctica y jurídica que constituyen presupuestos para determinar su alcance, esto es, cuando se manifiestan al afectado en su precisa dimensión los dos elementos del concepto de lesión: el daño y la comprobación de su ilegitimidad. Esta tesitura, en un caso como el actual, no tuvo lugar sino cuando se notificaron a las empresas recurrentes (véase la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 25 de enero de 2000, Miragall Escolano y otros contra España, apartado 36) los pronunciamientos jurisdiccionales que, de manera definitiva y firme, declararon que las sanciones impuestas eran disconformes con el ordenamiento jurídico".

Y, en sintonía con la anterior, en la STS 662/2018 se indicó: "Aun cabe añadir a lo anterior que, como se ha dicho en varias sentencias, como la de 25 de enero de 2011 (recurso de casación n° 23732006), lo esencial para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial es, como señala la sentencia del TEDH de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia anulatoria del acto. Es entonces cuando sabe que el evento lesivo se ha consumado y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por daños. Tal criterio, lejos de desvanecer la idea capital de que el cómputo se inicia con la firmeza de la sentencia, la refuerza para incorporar la exigencia de que no sólo ha de existir una sentencia invalidatoria, sino el conocimiento por parte del afectado. Pero todo ello discurre en el ámbito del artículo 142.4 de la Ley 30/1992, no del apartado 5".

Pues bien, a la luz de estas consideraciones debemos dar respuesta a la cuestión requerida en el auto de admisión. Y ello nos lleva a afirmar que el momento inicial del cómputo del plazo de prescripción habrá de determinarse en función de las peculiares circunstancias concurrentes en cada caso, pues no es indiferente a estos efectos que el afectado por la anulación de la licencia esté o no personado en el procedimiento judicial en el que se ha dictado o, en su caso, confirmado la sentencia anulatoria.

Por tanto, no puede afirmarse con carácter general, a priori, que el momento inicial ha de situarse, siempre e indefectiblemente, en la fecha en que se pronuncia la sentencia, ni en la fecha en que ésta se notifica a la última de las partes personadas, ni en la fecha en que la sentencia alcanza firmeza, ni en la fecha en que se constata y declara formalmente en una diligencia posterior del letrado de la Administración de Justicia la firmeza de la sentencia que se habría producido en un momento anterior, ni -en su caso- en la fecha en que la sentencia se publica oficialmente.

Lo verdaderamente relevante, a estos efectos, para fijar la fecha inicial del cómputo, es el momento en que el afectado tiene conocimiento de la sentencia firme anulatoria, porque es en ese momento cuando podrá conocer la existencia y el alcance del daño y ello, lógicamente, dependerá de las concretas circunstancias presentes en cada caso. Si el interesado estuviera personado en el procedimiento en que dicha sentencia se dicta o, en su caso, se confirma -vg. en apelación- habrá que estar, con carácter general, a la fecha en que se le notifica esa sentencia (conforme prevé el artículo 67.1 de la Ley 39/2015). Y si, por el contrario, el interesado no hubiera sido parte en el proceso en el que fue dictada o confirmada aquella sentencia, habrá que estar al momento en que tuvo conocimiento o pudo razonablemente conocer el contenido de la misma, lo que exigirá acreditar, analizar y valorar cuál ha sido la actuación del interesado, al objeto de verificar que ha observado un nivel de diligencia mínimamente aceptable al respecto y que se ha comportado en todo caso conforme a las exigencias de la buena fe.

Esta precisión no resulta contradictoria con la doctrina sentada en las SSTS nº 1.174/2018 y nº. 1.392/2019, que -"como regla general"- otorgaban prevalencia a estos efectos a la fecha de la firmeza de la sentencia anulatoria del acto frente a la fecha de demolición del inmueble, razonando la citada en primer lugar que "es la sentencia anulatoria ---y no la orden concreta de demolición, o la demolición misma--- la que constituye una declaración ejecutiva respecto de la demolición del inmueble, no debiendo olvidarse que, entre otras muchas en las STS de 7 de febrero de 2000 y 15 de octubre de 2001, el Tribunal Supremo, siguiendo una reiterada doctrina de la Sala, señaló que "la demolición de lo construido es la consecuencia impuesta legalmente en el caso de anulación de una licencia concedida con infracción de la normativa urbanística". Y es que la propia STS 1.174/2018 efectuaba una referencia expresa a la STS nº 662/2018 que, en lo que ahora interesa, establecía que: "[u]na jurisprudencia reiterada e histórica de esta Sala Tercera -asentada desde que comenzó a interpretarse la citada Ley 30/1992- sitúa, pues, en la firmeza de la sentencia de anulación el comienzo del cómputo del año", introduciendo, en esta línea, una importante matización al señalar: "Aun cabe añadir a lo anterior que, como se ha dicho en varias sentencias, como la de 25 de enero de 2011 (recurso de casación n° 23732006), lo esencial para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial es, como señala la sentencia del TEDH de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia anulatoria del acto.

Es entonces cuando sabe que el evento lesivo se ha consumado y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por daños. Tal criterio, lejos de desvanecer la idea capital de que el cómputo se inicia con la firmeza de la sentencia, la refuerza para incorporar la exigencia de que no sólo ha de existir una sentencia invalidatoria, sino el conocimiento por parte del afectado. Pero todo ello discurre en el ámbito del

artículo 142.4 de la Ley 30/1992, no del apartado 5"."

LA ANULACIÓN DEL AUTO DE AUTORIZACIÓN DE ENTRADA AL DOMICILIO COMPORTA LA FALTA DE COBERTURA DE LAS ACTUACIONES LLEVADAS A CABO POR LA ADMINISTRACIÓN

 

En la Sentencia Nº 1174 de 27 de septiembre de 2021 (rec. cas. nº 4393/2020), el Tribunal Supremo ha sentado que la anulación del Auto de autorización de entrada a un domicilio surte efectos ex tunc, de manera que priva de cobertura legal la incautación de documentos y otro material realizada durante el registro domiciliario.

La citada Sentencia completa la doctrina jurisprudencial iniciada con la Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 97 de 16 de julio de 2019 relativa al asunto Lista Falciani.

Pues bien, ahora el Tribunal Supremo rechaza que los efectos de la anulación del Auto de autorización de entrada en domicilio deban variar según a quién sea imputable el vicio invalidante. Así, según se lee en su fundamento de Derecho noveno:

“Por un lado, si un auto de autorización de entrada en domicilio adolece de alguna deficiencia conducente a su anulación, ello es siempre -por definición- imputable al Juez que lo ha dictado. Es indiferente a este respecto que el vicio sea falta de motivación del auto o ausencia de presupuesto para dar la autorización. También en este supuesto, contrariamente a lo que sugiere el Abogado del Estado, está el Juez obligado a verificar cuidadosamente que concurren las circunstancias justificativas de la entrada en domicilio solicitada por la Administración. Y del mismo modo, cuando el auto es anulado por insuficiente motivación, no puede decirse -sin ulteriores matizaciones- que ello es imputable sólo al Juez: si la Administración obtiene una autorización de entrada en domicilio insuficientemente motivada, lo diligente sería, antes de hacer uso de ella, hacerle ver la posible deficiencia al Juez.
Por otro lado, los efectos de la anulación del auto de autorización de entrada en domicilio no pueden depender de quién ocasionó el vicio: no es una cuestión de culpas, ni de quién ha de expiarlas. La exigencia constitucional de la autorización judicial para la entrada en domicilio está pensada, como es obvio, para proteger al titular del domicilio; y para éste resulta indiferente a quién haya de achacársele el vicio de la autorización. Lo crucial, una vez más, es la efectiva garantía del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio; no el grado de pericia y diligencia mostrado por la Administración o por el Juez”.

Finalmente, el Alto Tribunal tampoco acoge la tesis del Ministerio Fiscal según la cual la atribución de valor probatorio a la información obtenida con violación de un derecho fundamental sustantivo no comporta automáticamente vulneración de dicho derecho fundamental. Todo lo contrario. Precisamente porque la AEAT conculcó el derecho a la inviolabilidad del domicilio, es ilegal que pueda conservar los documentos y los soportes informáticos que incautó en el registro y, a este respecto, “es irrelevante que la anulación del Auto fuera debida a la falta de motivación del mismo y que se hubiese ordenado al Juez dictar otro debidamente motivado”.


María Vizán Palomino
Abogada

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SE CARGA LA PLUSVALÍA MUNICIPAL

 

El Tribunal Constitucional, en Sentencia de 26 de octubre de 2021 estima la cuestión de inconstitucionalidad promovida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía y, en consecuencia, declara la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y. 107.4 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en los términos previstos en el fundamento jurídico 6.

En efecto, el pasado miércoles día 3 de noviembre se publicó el texto de la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 26 de octubre de 2021 en virtud de la cual se resuelve la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4433/2020, promovida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla (sede en Málaga) sobre los artículos 107.1, 107.2.a) y 107.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales (TRLHL), por posible vulneración del artículo 31.1 CE.

La referida Sentencia concluye que dichos preceptos son inconstitucionales y los declara nulos porque “el mantenimiento del actual sistema objetivo y obligatorio de determinación de la base imponible, por ser ajeno a la realidad del mercado inmobiliario y de la crisis económica y, por tanto, al margen de la capacidad económica gravada por el impuesto y demostrada por el contribuyente, vulnera el principio de capacidad económica como criterio de imposición (art. 31.1 CE)”, añadiendo que: “… carece ya de sentido exigir obligatoriamente el gravamen en función de la cuantía de un incremento objetivo basando su legitimidad constitucional en razones de practicabilidad ante una pretendida dificultad para determinar la existencia y cuantía del incremento del suelo urbano transmitido, cuando esa dificultad forma parte hoy de la mecánica de la aplicación de este impuesto”.

En su fundamento de Derecho sexto, el TC aclara el alcance y efectos de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad en los siguientes términos:

“Sobre la presente declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 TRLHL cabe realizar las siguientes precisiones:

A) Por un lado, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 TRLHL supone su expulsión del ordenamiento jurídico, dejando un vacío normativo sobre la determinación de la base imponible que impide la liquidación, comprobación, recaudación y revisión de este tributo local y, por tanto, su exigibilidad. Debe ser ahora el legislador (y no este Tribunal) el que, en el ejercicio de su libertad de configuración normativa, lleve a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto para adecuarlo a las exigencias del art. 31.1 CE puestas de manifiesto en todos los pronunciamientos constitucionales sobre los preceptos legales ahora anulados, dado que a fecha de hoy han trascurrido más de cuatro años desde la publicación de la STC 59/2017 (“BOE” núm. 142, de 15 de junio). Como ya se recordó en la STC 126/2019, al tratarse de un impuesto local, corresponde al legislador estatal integrar el principio de reserva de ley en materia tributaria (arts. 31.3 y 133.1 y 2 CE) como medio de preservar tanto la unidad del ordenamiento como una básica igualdad de posición de los contribuyentes en todo el territorio nacional [STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 10 c)] y el principio de autonomía local (arts. 137 y 140 CE), garantizando con ello adicionalmente la suficiencia financiera de las entidades locales exigida por el art. 142 CE.

B) Por otro lado, no pueden considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en la presente sentencia aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto que, a la fecha de dictarse la misma, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme. A estos exclusivos efectos, tendrán también la consideración de situaciones consolidadas (i) las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia y ((ii) las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada ex art. 120.3 LGT a dicha fecha”.

Este último párrafo ha sido muy criticado por la doctrina más autorizada, ya que el TC ha reputado como situaciones consolidadas tanto las liquidaciones no impugnadas “a la fecha de dictarse la sentencia” como las autoliquidaciones cuya rectificación no hubiera sido solicitada antes de esa fecha. Esto implica una clara conculcación del derecho a impugnar las liquidaciones ex artículo 223 de la LGT, así como del derecho a solicitar la rectificación de las autoliquidaciones ex artículo 120.3 LGT.

Lo predecible es que los sujetos pasivos que estén en esta situación no acepten tales limitaciones y que acaben recurriendo al objeto de que el Tribunal Supremo determine finalmente la legalidad de los ingresos efectuados en concepto de plusvalía municipal.

Igualmente, para aquellos sujetos pasivos que, pese a haber impugnado en su día las liquidaciones o autoliquidaciones de IIVTNU con base en la inconstitucionalidad de este impuesto, hubieran obtenido una Sentencia o resolución administrativa desfavorable y ya firme, tienen abierta la posibilidad de acudir a la vía de la responsabilidad patrimonial contra el Estado.

La Sentencia analizada cuenta con dos votos particulares:

- Uno de ellos es el formulado por el Magistrado Don Cándido Conde-Pumpido Tourón, al que se ha adherido la magistrada Doña María Luisa Balaguer Callejón. Su lectura resulta especialmente interesante porque pone en evidencia la incoherencia en la que ha incurrido el propio Tribunal, al separarse claramente de sus pronunciamientos previos sobre esta misma cuestión: “El ineludible punto de partida de esta discrepancia obliga a poner de manifiesto que la presente sentencia es la última en el tiempo de una serie de pronunciamientos del Pleno de este tribunal en los que, desde la STC 26/2017, de 16 febrero, ha venido declarando de forma unánime la conformidad a la Constitución de la exigencia del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (en adelante IIVTNU) salvo en aquellas situaciones concretas en las que resultaban gravadas capacidades económicas inexistentes (STC 59/2017, de 11 de mayo) o parcialmente inexistentes (STC 126/2019, de 31 de octubre). (…) Pues bien, la sentencia de la que discrepamos llega mayoritariamente a la conclusión contraria. Deja de ser “plenamente válida” aquella opción de tributación mediante el sistema de estimación objetiva elegida por el legislador y de ser constitucionalmente admisible utilizarla “en lugar de” la estimación directa”.

Más adelante, declara que: “…no nos cabe duda de que el Pleno goza de libertad para separarse de su doctrina anterior, llevando a cabo el overruling que acabamos de exponer, pero en nuestra opinión no era éste el caso ni el momento propicio para hacerlo, porque no nos encontramos ante una nueva realidad social o jurídica que propiciase la oportunidad de tal cambio, dado el escaso tiempo trascurrido desde la publicación del último pronunciamiento de la serie (la STC 126/2019 de 31 de octubre), teniendo además en consideración la ausencia de unanimidad en la adopción de este cambio del criterio tan recientemente adoptado con la participación de todos los magistrados que integran la mayoría favorable a la estimación de la cuestión planteada…”.

El Magistrado concluye exponiendo que: “en nuestra opinión, si como señala la sentencia, la constitucionalidad de la regulación de la base imponible se puede alcanzar articulando un sistema de determinación directa de la base imponible, alternativo al vigente sistema de estimación objetiva, la solución más adecuada debería haber sido no declarar la nulidad de la norma reguladora de la base, sino dar un plazo al legislador para regular el sistema alternativo, de aplicación retroactiva, que hubiera permitido pedir la devolución del IIVTNU en todos aquéllos casos en los que la cantidad abonada no se adecuase a la plusvalía del terreno efectivamente obtenida”.

- El segundo voto particular, emitido por el Magistrado D. Juan José González Rivas, comparte en esencia la crítica efectuada en el otro: “llegados a este punto, ante el planteamiento de la sentencia de llevar a cabo un verdadero overruling, no basta, a mi juicio, con reconocer que los postulados sobre el principio de capacidad económica contenidos en las sentencias precedentes dictadas sobre este mismo impuesto merecen ser revisados. Debió explicitarse que se aborda aquí un cambio de criterio y explicar con mayor detenimiento las razones que llevan al tribunal a modificar su postura con ocasión de la presente cuestión de inconstitucionalidad”.

En suma, por lo que se refiere a este impuesto, las cosas no se ha hecho bien ni antes ni ahora y ésta es una crítica extensiva tanto al Gobierno, que en cinco años no ha sido capaz de afrontar la necesaria reforma legislativa del IIVTNU, como al propio Tribunal Constitucional que podía haber declarado la inconstitucionalidad de estos mismos preceptos en su primera Sentencia de 16 de febrero de 2017.

Frente a ello, el perjuicio económico ocasionado a miles de contribuyentes durante estos años es enorme y, realmente, podría haberse evitado.

Habrá que seguir litigando.




María Vizán Palomino
Abogada

LA INDEMNIZACIÓN DE LOS ARRENDATARIOS DE RENTA ANTIGUA NO MINORA EL JUSTIPRECIO DE LA PROPIEDAD

 

De acuerdo con el art. 4.1 LEF, en caso de "arrendatarios cuando se trate de inmuebles rústicos o urbanos ... se iniciará para cada uno de los arrendatarios el respectivo expediente incidental para fijar la indemnización que pueda corresponderle", a diferencia de los demás titulares de derechos o intereses sobre el bien expropiado, que "no percibirán indemnización independiente, sin perjuicio de que puedan hacerlos valer sobre el justo precio derivado de la expropiación principal" (art. 6.2 REF). De este modo, la indemnización independiente que debe determinarse en favor de la persona arrendataria es, en principio, autónoma respecto de la valoración de la propiedad (STS 31-12-2001, RJ 781/2002) y no debe deducirse de la correspondiente al propietario, toda vez que es el beneficiario el que debe soportar el coste de las indemnizaciones y no el propietario, que sufre el perjuicio de no seguir percibiendo las rentas (STS 2-11-1984, RJ 5375; y 14-7-1987, RJ 5432), al tiempo que, puesto que el derecho del arrendatario no tiene naturaleza real sino personal, no limita el dominio y el hecho de que la finca tenga un ocupante no es relevante para la indemnización del propietario ya que la expropiación es causa de resolución del contrato de arrendamiento (STS 10-4-1986, RJ 1877).

No obstante, por el principio de que la expropiación forzosa no debe perjudicar ni tampoco beneficiar al expropiado (sobre todo anteriormente en caso de casas de renta antigua o actualmente plazo amplio y renta baja), debería reconocerse que el valor en venta de la propiedad es inferior al que podría alcanzar de no estar arrendada. De hecho, la indemnización a los arrendatarios constituye un gasto de urbanización (Cfr., p.ej., art. 115.1 g) Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha), que sería deducible del valor del suelo conforme a lo estudiado en el capítulo anterior (art. 37.1 c) TRLS15).

En esta línea, el art. 6.2 4 del Reglamento de Valoraciones señaló que “El valor del suelo corresponde a su pleno dominio, libre de toda carga, gravamen o derecho limitativo de la propiedad. Cuando estos existan, el valor de los mismos deberá deducirse del valor del derecho de propiedad. Se considerarán, entre ellos: a) Los derechos reales limitativos del pleno dominio. b) Los derechos de arrendamiento que representen, en virtud de la legislación específica en la materia, la imposibilidad de alcanzar la rentabilidad normal de mercado. Los alquileres no protegidos por la legislación arrendaticia, y que en consecuencia responden al funcionamiento libre del mercado, no serán considerados en ningún caso como cargas que detraigan valor del derecho de propiedad”. Por tanto, se mantiene la regla general de que la indemnización al arrendatario no se deduce del valor de la propiedad, pero sí se excepciona esta regla general tradicional para las “rentas antiguas”, aunque hoy ese problema no es tan importante como lo era anteriormente.

El Tribunal Supremo ha rechazado esta minoración por constituir una regulación reglamentaria "ultra vires", sin amparo legal. Lo ha hecho en su Sentencia de 22 de septiembre de 2021 (RC 293/2020), la cual expone que "hemos de concluir, de una parte, que la regulación a nivel legal de la expropiación contempla la posibilidad de que en el supuesto de expropiación de una finca sobre la que exista un contrato de arrendamiento, el arrendatario tiene derecho a una indemnización por la extinción del mencionado contrato de arrendamiento que no comporta que deba reducir el justiprecio que corresponda al propietario y arrendador; de otra parte, que la mencionada regla general no establece especialidad alguna. Por el contrario, el mencionado artículo 6,2º.b) del RVLS si establece una discriminación respecto de arrendamientos sujetos a una normativa específica que no solo imponga una renta inferior a la normal de mercado sino con unos plazos determinados, en cuyos supuestos, la indemnización que corresponda a dicho arrendatario deber reducir el justiprecio de la propiedad, siendo dicha indemnización de cuenta del propietario-arrendador.
Y así suscitado el debate debe tenerse en cuenta que, si bien la finalidad del reglamento es la de servir de desarrollo a las previsiones generales establecidas en la norma de rango legal, es lo cierto que cuando la norma reglamentaria establece una disposición que no aparece ni expresa ni implícitamente establecida por la norma legal, se produce una extralimitación de su contenido, incurriendo en vicio de ultra vires. Y no otra cosa ocurre en el caso de autos en que el RVLS, al establecer en el artículo 6.2º.b) ese régimen discriminatorio de los arrendamientos a que se ha hecho referencia, no solo está apartándose de la regla impuesta en el TRLS, que no contempla dicha discriminación, sino que incluso está contraviniendo lo establecido en dicha
norma legal, cuya regla general es la de que los arrendamientos comportan que las indemnizaciones que deben abonarse a los arrendatarios debe ser dé cuenta de la Administración expropiante, o de los beneficiarios de la expropiación; sino que ninguna disposición del TRLS faculta al desarrollo reglamentario a establecer supuestos en los que se excepcionara dicha regla general. Es decir, la habilitación reglamentaria que se establece en la Disposición Final Tercera del TRLS/2015 para el desarrollo de la Ley no puede
comprender la alteración de las reglas que ya aparecen fijadas en el propio Texto legal, como es la materia que se ha examinado, por lo que no puede estimarse que, con esa específica regulación, la norma reglamentaria esté desarrollando, ejecutando o completando la Ley, que es la función que se confiere al Gobierno con la potestad reglamentaria en el artículo 97 de la Constitución.
Así pues, hemos de concluir que el artículo 6.2º.b) del RVLS vulnera los preceptos establecidos en el TRLS/2015, de superior jerarquía normativa, lo cual vicia el precepto de nulidad de pleno derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 47.2º de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas".

LOS FUNCIONARIOS DE LIBRE DESIGNACIÓN NO SON DESIGNADOS POLÍTICOS

La Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2021 (RC 18223/2019) se pronuncia sobre la participación de funcionarios de libre designación y de designación política en los órganos de selección de los empleados públicos, a los efectos de aplicar la prohibición que prevé elartículo 60.2 del EBEP, a cuyo tenor "El personal de elección o de designación política, los funcionarios interinos y el personal eventual no podrán formar parte de los órganos de selección".

Pues bien, la meritada sentencia concluye que " pueden integrarse en órganos o comisiones de selección a los que se refiere elartículo 60 en relación con elartículo 46 del Reglamento General de Promoción, los funcionarios de carrera elegidos para puestos de libre designación mediante convocatoria, en los que ejerzan las funciones que les son propias, sin que esta forma de provisión de plazas se identifique con cargos de elección o designación política".

Dicha conclusión se alcanza con los siguientes razonamientos:

"1. Los órganos o comisiones de valoración se regulan en elartículo 60 del EBEP para las pruebas de acceso; ahora bien, tal figura se prevé además para la provisión de puestos de trabajo mediante concurso (cfr.artículo 48 del Reglamento General de provisión), por lo que las prohibiciones que prevé su apartado 2 le son aplicables al coincidir la misma razón jurídica: la exigencia de profesionalidad de sus integrantes.

2. Como ya se ha dicho y en lo que ahora interesa, elartículo 60.2 del EBEP dice que " el personal de elección o de designación política...no podrán formar parte de los órganos de selección". Como acaba de decirse, de esa prohibición se deduce una exigencia de profesionalidad, luego se conforman con funcionarios de carrera, al margen del sistema de provisión de los puestos de los que son titulares, esto es, mediante concurso -forma normal,artículo 79.1 del EBEP- o libre designación con convocatoria pública; cuál sea el modo de provisión debe concretarse para cada puesto en las relaciones de puestos de trabajo. Pues bien, la libre designación plantea si sus titulares pueden considerarse a efectos delartículo 60.2. del EBEP personal "de elección o de designación política", luego si les está prohibido acceder a esos órganos.

3. A efectos de suartículo 60.2, el EBEP no define qué ni quién es "personal de elección o de designación política". Repárese en que el EBEP se refiere a "personal", concepto jurídico estatutario que lleva a la regulación del Título II del EBEP bajo la rúbrica de "Personal al servicio de las Administraciones Públicas". Habrá, por tanto, que apreciar cuándo un funcionario de carrera, como "personal" que es, desempeña sus funciones mediante una elección o designación calificable como política, lo que lleva al concepto de "cargo". Así en cuanto a la Administración General del Estado habrá que indagar en su normativa reguladora: la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

4. Dejando al margen a los "órganos superiores" -Ministros y Secretarios de Estado- cuya naturaleza política no se discute como tampoco que la consideración de "personal", esa normativa regula los "órganos directivos". Pues bien, de ellos unos se eligen entre funcionarios de carrera -Subsecretario, Secretario General Técnico y Subdirector General-, otros cargos se designan indistintamente entre funcionarios o profesionales ajenos a la función pública -Secretario General- o prioritariamente entre funcionarios y excepcionalmente entre personas ajenas a la función pública -Director General-; y, en fin, están aquellos para los que no se exige una concreta procedencia profesional, caso de los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas.

5. Hay, por tanto, cargos en órganos directivos en cuya provisión está previsto que se haga con funcionarios de carrera, ya sea de forma única, prioritaria o indistinta. Sin perjuicio de lo que más abajo se dirá con carácter general, no corresponde a esta sentencia abordar qué hay de estricta confianza o afinidad política en la designación del titular o hasta dónde cabe entender que el desempeño de esos cargos directivos se integra en el concepto de "carrera profesional" en su sentido jurídico estatutario (cfr.artículo 16 del EBEP); por la misma razón de qué es litigioso, no es del caso profundizar en la figura del "personal directivo profesional" (artículo 13 del EBEP).

6. Centrándonos en la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, concluimos como criterio que tratándose de órganos directivos si la designación del titular se hace según las reglas propias de la provisión de cargos de libre designación mediante convocatoria pública, y así se prevé en las relaciones de puestos de trabajo, no se trata de cargos ocupados estrictamente por "personal de elección o de designación política" a los efectos delartículo 60.2 del EBEP. Por su expresa previsión legal, el paradigma es el cargo de Subdelegado del Gobierno en las provincias, que es nombrado por cada Delegado del Gobierno "por el procedimiento de libre designación entre funcionarios de carrera..." (cfr.artículo 74 Ley 40/2015).

7. En lo que ahora interesa, dentro de la Administración periférica del Estado, los directores provinciales de los Departamentos no son ni altos cargos ni "órganos directivos" pues normativamente no tienen ni una ni otra consideración; a esto añádase que elartículo 51.1 del Reglamento General de Provisión, ordena que tales Direcciones Provinciales se cubran por el procedimiento de libre designación mediante convocatoria pública. El de director provincial es, por tanto, un cargo funcionarial, y así se prevé y clasifica en las relaciones de puestos de trabajo.

8. Llegados a este punto no está de más discernir entre la confianza política en la designación de órganos directivos y la confianza que inspira la libre designación mediante convocatoria, como forma que es de provisión de puestos de trabajo. La primera podrá inspirarse prioritariamente en la afinidad política con los titulares de los órganos superiores, sin obviar la capacidad profesional del nombrado; en la segunda el peso de la designación está en la confianza en la idoneidad, capacidad o valía profesional que tiene quien designa en el designado, lo que aprecia libremente, juicio que pondera las cualidades del candidato como funcionario de carrera. Tal juicio de idoneidad se relaciona con las funciones y requisitos exigidos para el desempeño de un puesto caracterizado por esa especial responsabilidad que justifica su clasificación como de libre designación (cfr.sentencia de esta Sala y Sección 1198/2019)".